Zielkonflikt zwischen Lärmschutz und Siedlungsverdichtung

Einleitung

§ 1Ausgangslage

1Auf Verfassungsstufe legt Art. 75 Abs. 1 BV fest, dass die Raumplanung einer «[…] zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes […]» zu dienen hat.¹ Entgegen dem Verfassungsauftrag, die Ressource «Boden» haushälterisch zu nutzen, sind die Bodenoberflächen vor allem im Mittelland und in den voralpinen Regionen allerdings stark zersiedelt worden.² Die stärkste Zersiedelung³ fand nach dem Inkrafttreten des RPG im Jahr 1980 statt, dies, obschon der Zweck dieses Gesetzes gerade darin bestand, die weitere Zersiedelung einzudämmen.⁴

2Mit der RPG-Revision, die am 1. Mai 2014 in Kraft trat, sollen «[…] die Zersiedelung eingedämmt und — als Folge einer verstärkt nach innen gelenkten Siedlungsentwicklung — das Kulturland besser geschützt werden.»⁵ Die Siedlungsflächen in der Schweiz wurden von 1985 bis 2018 um weitere 181 km2 ausgedehnt, was der doppelten Fläche des Zürichsees entspricht.⁶ Der Flächenverbrauch pro Person ist hingegen von 2012 bis 2022 von 309 m2 auf 282 m2leicht gesunken und zusätzliche 12,3% Einwohner haben sich bei konstant bleibender Bauzonenfläche in den Bauzonen angesiedelt.⁷ Dennoch fand ein weiteres Siedlungswachstum statt, da in den grosszügig ausgeschiedenen Bauzonen⁸ Grünflächen von der Grösse der Stadt Bern überbaut — S. 2 —wurden.⁹ Diese Entwicklungen lassen den Umkehrschluss zu, dass, sobald die bestehenden Bauzonen baulich aufgefüllt sind, mangels hinreichender Verdichtungsbestrebungen mit einer weiteren Bauzonenerweiterung zu rechnen ist. Ausserdem steigen die Immobilienpreise vor allem an urbanen Standorten stark an und nimmt die Gentrifizierung¹⁰ zu. Des Weiteren haben die Verkehrsflächen seit der Erhebung aus den Jahren 1979 und 1985 um 56% zugenommen,¹¹ wuchs der Personenverkehr auf Schienen und Strassen von 2002 bis 2019 schneller als die Bevölkerung¹² und sind heute rund doppelt so viele Autos auf den Strassen wie noch 1980.¹³ Schliesslich klagt der stationäre Detailhandel immer mehr über die Bedrohung seiner Existenz durch ausbleibende Kundschaft und nehmen die sozialen Ausgaben in den peripheren Gemeinden zu.¹⁴ Diese Entwicklungen hängen mit einer unzureichenden Siedlungsentwicklung nach innen zusammen.¹⁵ Eine qualitätsvolle Innenentwicklung ist nicht nur erforderlich, um eine Verbesserung in den erwähnten Problembereichen herbeizuführen und so einen Beitrag zur Erfüllung des verfassungsmässigen Auftrags der Raumplanung nach Art. 75 BV zu leisten, sondern — wie der Bericht des UN-Weltklimarats aufzeigt — auch notwendig, um die Netto-Null-Ziele zu erreichen.¹⁶

3In den Medien wird vorgebracht, der Lärmschutz blockiere Bauprojekte und verhindere auf diese Weise die erwünschte Siedlungsentwicklung nach innen.¹⁷ Der verfassungsmässige Auftrag zur zweckmässigen und haushälterischen — S. 3 —Bodennutzung sowie zur geordneten Besiedelung des Landes (vgl. Art. 75 BV) steht in der Praxis tatsächlich oftmals in einem Zielkonflikt mit dem verfassungsmässigen Auftrag zum Lärmschutz (vgl. Art. 74 Abs. 1 BV). Art. 75 und 74 Abs. 1 BV haben unterschiedliche Schutzgüter und wirken nicht selten in entgegengesetzte Richtungen. Während Art. 75 BV zum Zweck hat, u.a. durch Innenentwicklungen negative Auswirkungen auf die Ressource Boden zu vermeiden, bezweckt Art. 74 BV mit dem Lärmschutz den Schutz der Gesundheit der Menschen vor schädlichem oder lästigem Lärm. Gemeinsam ist den beiden Anliegen, dass sie den Aspekt des in der Bundesverfassung verankerten Vorsorgeprinzips beinhalten (vgl. Art. 74 BV), weil sie negative Auswirkungen einerseits auf den Boden und andererseits auf die Gesundheit des Menschen vermeiden sollen.¹⁸

4Der Konflikt zwischen der Siedlungsverdichtung auf der einen Seite und der gleichzeitigen Einhaltung der Vorgaben des Lärmschutzes auf der anderen führt auf der Raumplanungs- und Bauprojektebene speziell im Falle der Planung und Umsetzung von Innenentwicklungen und den zugehörigen Bauprojekten zusehends zu Herausforderungen. Der Druck, Siedlungen zu verdichten, nimmt stetig zu. Dies hängt zusammen mit dem Reurbanisierungstrend, dem Lebensstandard, welcher zu immer mehr Wohnraum pro Kopf führt, den steigenden Bevölkerungszahlen in der Schweiz,¹⁹ den kaum mehr vorhandenen freien Siedlungsflächen und der mit der erwähnten RPG-Revision geforderten Begrenzung der Bauzonen, welche keine unverhältnismässige weitere Ausdehnung der Siedlungen in die Horizontale, sondern eine primäre Siedlungsverdichtung in die Vertikale fordert²⁰. Ferner nimmt der Verkehrs-, Alltags- sowie Freizeitlärm vielerorts und vor allem an jenen Standorten zu, die sich aufgrund ihres guten Anschlusses an das öffentliche Verkehrsnetz zur Siedlungsverdichtung eignen.²¹ Aus diesen Gründen wird im Folgenden genauer untersucht, ob und wie das Lärmschutzrecht ebendiese erwünschte Innenentwicklung verhindert oder erschwert.