Division principale de l’impôt fédéral direct, de l’impôt anticipé et des droits de timbre – Division Surveillance cantons: Surveillance de la taxation et de la perception de l’impôt fédéral direct

Administration fédérale des contributions Division principale de l’impôt fédéral direct, de l’impôt anticipé et des droits de timbre Division Surveillance cantons

Surveillance de la taxation et de la perception de l’impôt fédéral direct

Les prises de position de l’AFC aux recommandations du CDF sont publiées dans des documents séparés

132.1 Mission

132.1.1 Objectif de l’audit

132.1.2 Questions spécifiques à examiner

142.2 Bases légales

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174.1 La surveillance selon le cadre légal

184.2 Moyens de surveillance selon la loi

184.2.1 Surveillance en général

184.2.2 Surveillance dans le domaine de l’IFD

194.3 Principes d’organisation et de travail dans l’activité de surveillance

215.1 Stratégie de surveillance selon l’AFC

225.2 Activités de surveillance

245.3 Directives et circulaires

255.4 Cohérence de la stratégie et des activités par rapport aux objectifs de surveillance

266.1 Les principes d’organisation

276.2 La répartition des ressources

296.3 Les compétences réunies et la formation continue

306.4 Les principes de collaboration à l’interne de l’AFC

327.1 Directives internes

327.2 Le Rapport annuel

337.3 Les décomptes de l’Impôt fédéral direct « formulaire 57 »

347.4 Le système de contrôle interne et assurance qualité

368.1 Répartition des tâches

378.2 Rencontres avec les Contrôles cantonaux des finances

388.3 Rapports des Contrôles cantonaux des finances

398.4 Synthèse des risques — S. 4 —Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a procédé auprès de la Division Surveillance cantons de la Division principale de l’impôt fédéral direct, de l’impôt anticipé et des droits de timbre (DP DAT) de l’Administration fédérale des contributions (AFC) à un examen de la surveillance exercée en matière d’impôt fédéral direct (IFD).

Dans le cadre de cet audit ont été analysés la stratégie, l’organisation, les méthodes et documents de travail, les principes de collaboration à l’interne de l’AFC ainsi qu’avec les Contrôles cantonaux des finances (CCF), et les outils de contrôle de gestion mis en place pour assurer la surveillance dans le domaine de l’IFD. Le CDF a particulièrement porté son attention sur le respect des prescriptions de la Loi sur l’impôt fédéral direct (LIFD) concernant la surveillance, ainsi que sur l’utilisation des bonnes pratiques en la matière. Les expériences réalisées par le CDF dans le cadre des audits conjoints avec les 17 organes de contrôle cantonaux des finances ont également servi de base à l’analyse.

Les principales attentes du CDF à l’égard de la surveillance de l’IFD sont les suivantes :

Elaborer une stratégie de surveillance basée sur les risques pour l’ensemble des processus de

l’IFD ;

Planifier les travaux de contrôles et affecter les ressources de manière cohérente en fonction

des risques déterminés ;

Définir des règles et procédures de travail efficaces pour assurer la surveillance ;

Assurer l’indépendance des inspecteurs de l’AFC par rapport aux affaires traitées et entités

faisant l’objet de la surveillance ;

Collaborer avec les autres partenaires actifs dans le domaine et plus spécifiquement les CCF.

Le CDF constate que la Division Surveillance cantons ne remplit que partiellement les attentes précitées comme le précisent les éléments mentionnés ci-après.

La Division Surveillance cantons a mis en place une organisation, ainsi que des outils et méthodes de travail qui répondent à une stratégie de surveillance basée avant tout sur des actions de prévention dans le domaine de la taxation. Concrètement, l’activité réalisée par les inspecteurs de la Division Surveillance cantons dans le domaine de l’IFD correspond principalement à la mise en place d’une formation pour les taxateurs, à l’appui des cantons qui la sollicite pour la taxation de cas complexes, ainsi qu’à l’établissement de circulaires dans le domaine de la taxation. Ainsi, la répartition des activités de la Division montre clairement qu’en 2006 l’aspect de surveillance de l’IFD sous forme d’enquêtes ou de visites dans les ACI a été une activité secondaire ne représentant que 4 % de l’activité annuelle.

La stratégie adoptée par la Division Surveillance cantons est une approche visant à assurer un traitement correct de la taxation fiscale. Elle ne répond toutefois que partiellement au rôle de surveillance prévu par la LIFD, selon l’interprétation du CDF. En effet, une activité systématique et soutenue de contrôle doit également être entreprise de manière rationnelle dans tous les processus et domaines de l’IFD, c’est-à-dire sur la base d’une analyse globale des risques inhérents, afin de compléter les actions de prévention. Cette démarche stratégique doit être argumentée et formalisée afin d’être un vrai outil de pilotage et de planification de l’activité de surveillance.

Les dispositions d’exécutions (directives et circulaires) se concentrent sur les problématiques de taxation. Or, l’objectif d’assurer un traitement uniforme de l’IFD demande de développer le champ normatif du domaine de la perception.

Pour assumer sa mission, la Division Surveillance cantons dispose de 33 postes, dont 16,6 postes d’inspecteurs pour l’impôt fédéral direct qui ont une formation académique supérieure, principalement d’expert fiscal. La logique de répartition de la responsabilité des cantons entre les inspecteurs prévue par l’organisation de la Division Surveillance cantons n’est toutefois pas cohérente en fonction du volume d’IFD et des tâches supplémentaires qui leur sont attribuées.

La méthodologie de travail, les flux de collaboration et d’échanges à l’interne et à l’externe de l’AFC, ainsi que la formalisation des activités réalisées dans les cantons mériteraient d’être arrêtés dans une directive interne pour homogénéiser les diverses pratiques constatées par le CDF entre les différents inspecteurs de la Division Surveillance cantons.

La Division Surveillance cantons adresse chaque année un rapport annuel à chaque canton sur les activités qu’elle a réalisées. Ces rapports font des constats généraux sans conclure sur la conformité des pratiques cantonales par rapport aux prescriptions légales. De plus, les éventuelles observations émises ne font pas l’objet d’un suivi systématique.

Actuellement, la Division Surveillance cantons s’appuie sur les contrôles effectués par les Contrôles cantonaux des finances pour se faire une opinion sur les problèmes éventuels relevés dans les cantons pour des domaines dans lesquels elle ne procède à aucune investigation, tels que l’organisation ou le registre fiscal. Or, les CCF sont des organismes cantonaux indépendants qui n’ont aucune obligation légale formelle d’investiguer dans le domaine de l’impôt fédéral direct et ne sont pas soumis hiérarchiquement à l’AFC. Cette faiblesse du dispositif de surveillance admis par l’AFC devrait dans l’idéal trouver une solution dans une modification de la base légale qui pourrait intervenir à terme, suite à une motion adoptée en juin 2007. Néanmoins, dans cette attente, la Division Surveillance cantons devrait demander une déclaration spécifique pour l’IFD de la part des responsables des Administrations cantonales des impôts (ACI), précisant leur responsabilité dans les tâches qui leur sont déléguées et attestant l’exactitude des décomptes IFD transmis avec la comptabilité cantonale.

L’utilisation concrète par la Division Surveillance cantons des informations obtenues par l’intermédiaire des rapports des CCF est actuellement insuffisante. En effet, les CCF doivent être considérés comme une vraie source d’informations pertinentes non seulement sur le résultat des contrôles effectués, mais aussi sur l’absence d’activité de contrôle réalisé par ces organismes cantonaux de contrôles auprès des ACI. Ces informations devraient être synthétisées dans une base de données à tenir à jour pour alimenter l’analyse des risques globale du domaine de l’IFD.

La Division Surveillance cantons devrait également représenter pour les CCF un partenaire incontournable dans l’évaluation des risques du domaine fiscal de leur canton. Ceci n’est aujourd’hui pas le cas compte tenu du peu d’informations formelles communiquées par les inspecteurs de la Division Surveillance cantons à leurs collègues des CCF.

Le CDF relève que le décompte IFD (formulaire 57) transmis par les cantons pour annoncer le détail de la facturation et de l’encaissement de l’impôt fédéral direct pour chaque période fiscale ne fait pas l’objet d’un contrôle systématique par la Division Surveillance cantons ou par une entité de contrôle indépendante. La concordance de ces décomptes IFD avec la comptabilité fiscale et le compte d’Etat de chaque canton a pourtant une importance significative dans l’enregistrement correct des revenus de l’impôt dans les comptes de la Confédération, ainsi que pour le contrôle des données statistiques transmises par les cantons pour le calcul de la péréquation des ressources dans le cadre de la péréquation financière entre la Confédération et les cantons.

En ce qui concerne le système de contrôle interne appliqué par la Division Surveillance cantons, il peut encore être amélioré par une adaptation des délégations de compétences des signatures autorisées tenant compte des qualifications du collaborateur et des montants en cause, ainsi que par l’introduction d’un système de rotation entre les inspecteurs pour éviter qu’ils ne doivent assumer durant de multiples années la responsabilité d’un même canton.

Les outils de controlling nécessaires au pilotage de la Division Surveillance cantons existent. Le CDF relève cependant la difficulté de faire un lien entre la planification des travaux prévue par les objectifs annuels de la Division et l’activité réellement déployée.

Das Wichtigste in Kürze

Zweck der Prüfung

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) führte in der Abteilung Aufsicht Kantone der Hauptabteilung Direkte Bundessteuer, Verrechnungssteuer, Stempelabgaben (HA DVS) der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) eine Prüfung durch, welche die Aufsicht im Bereich der direkten Bundessteuer (DBST) zum Gegenstand hatte. Bei dieser Prüfung wurden Strategie, Organisation, Arbeitsmethoden und -dokumente sowie die Zusammenarbeitsgrundsätze analysiert, nach denen die Aufsicht im Bereich DBST funktioniert.

Erwartungen der EFK an die Aufsicht im Bereich DBST

Nachfolgend die wichtigsten Erwartungen der EFK an die Aufsicht im Bereich DBST: Ausarbeitung eines risikobasierten Aufsichtskonzepts für alle DBST-Prozesse; kohärente und auf bestimmte Risiken ausgerichtete Planung der Prüfschritte und des Mitteleinsatzes; Definition effizienter Arbeitsregeln und –verfahren; Gewährleistung der Unabhängigkeit der ESTV-Inspektoren; funktionierende Zusammenarbeit mit den anderen Partnern, die in diesem Bereich tätig sind.

Die EFK stellt fest, dass die Abteilung Aufsicht Kantone die oben erwähnten Erwartungen nur zum Teil erfüllt, wie aus den nachfolgenden Ausführungen ersichtlich ist.

Präventive Aufsicht im Veranlagungsbereich

Die Abteilung Aufsicht Kantone hat eine Organisation errichtet sowie Arbeitsinstrumente und - methoden bereitgestellt, die einer vorwiegend auf präventiven Aktionen im Veranlagungsbereich basierenden Aufsichtsstrategie entsprechen. Konkret besteht die Aktivität der Inspektoren der Abteilung Aufsicht Kantone im Bereich DBST vorwiegend darin, eine Ausbildung für Veranlagungsbeamte zu bieten, auf Ersuchen der Kantone Unterstützung zur Bearbeitung komplexer Fälle zu leisten, sowie Kreisschreiben zum Thema Steuerveranlagung zu verfassen. Der Anteil der einzelnen Aktivitäten macht deutlich, dass die Wahrnehmung der Aufsicht über die DBST in Form von Untersuchungen oder Besuchen in den kantonalen Steuerverwaltungen (KSTV) im Jahr 2006 zweitrangig war; sie machte bloss 4% der Jahresaktivität der Abteilung aus.

Nach Meinung der EFK entspricht jedoch diese Strategie, die eine korrekte Bearbeitung der Steuerveranlagung zum Ziel hat, nur zum Teil der Aufsichtsfunktion, welche die Abteilung Aufsicht Kantone nach DBG zu erfüllen hat. Als Ergänzung zu den präventiven Massnahmen hat sich eine systematische und regelmässige Kontrolltätigkeit auf sämtliche Prozesse und Bereiche der DBST zu erstrecken; sie muss rationell sein, d.h. sich auf eine umfassende Risikoanalyse abstützen. Damit diese Strategie als richtiges Planungs- und Steuerungsinstrument der Aufsichtstätigkeit funktioniert, ist sie zu begründen und zu formalisieren.

Formalisierungsbedarf bei den Arbeitsmethoden

Eine interne Weisung sollte Arbeitsmethodik, Zusammenarbeit und Austausch in- und ausserhalb der ESTV festlegen sowie die Tätigkeit in den Kantonen formalisieren, um die unterschiedlichen Praktiken zu vereinheitlichen, mit denen die EFK bei den Inspektoren der Abteilung Aufsicht Kantone konfrontiert wurde.

Die Abteilung Aufsicht Kantone schickt allen Kantonen einen jährlichen Tätigkeitsbericht. Er enthält allgemeine Feststellungen, aber keine Schlussfolgerungen bezüglich der Übereinstimmung der kantonalen Praxis mit den gesetzlichen Vorschriften. Zudem sind allfällige Feststellungen nicht Gegenstand einer systematischen Nachkontrolle.

Die EFK stellt fest, dass die DBST-Abrechnungen (Formular 57), welche die Kantone zwecks Meldung der Einzelheiten zur Fakturierung und zum Einzug der direkten Bundessteuer für jede Steuerperiode einschicken, weder von der Abteilung Aufsicht Kantone noch von einer anderen unabhängigen Instanz systematisch überprüft werden. Die Übereinstimmung dieser DBST-Abrechnungen mit der kantonalen Steuerbuchhaltung und Rechnung ist jedoch sowohl für die korrekte Erfassung der Steuererträge in der Staatsrechnung, als auch für die Kontrolle der statistischen Daten, die von den Kantonen zur Berechnung des Ressourcenausgleichs im Rahmen des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen eingeschickt werden, von wesentlicher Bedeutung.

Klärungsbedarf bei der Zusammenarbeit mit den kantonalen Finanzkontrollen (KFK)

Zurzeit stützt sich die Abteilung Aufsicht Kantone auf die von den kantonalen Finanzkontrollen durchgeführten Prüfungen, um sich über allfällige Probleme in denjenigen Bereichen, in denen sie keine eigene Prüfung durchführt, ein Bild zu machen (bspw. kantonale Organisation oder kantonales Steuerregister). Doch die KFK sind unabhängige kantonale Instanzen und von Gesetzes wegen nicht formell dazu verpflichtet, im Bereich der direkten Bundesssteuer Prüfungen durchzuführen; zudem sind sie hierarchisch nicht der ESTV unterstellt.

Die konkrete Verwendung der Informationen, welche die Abteilung Aufsicht Kantone aus den Berichten der KFK bezieht, ist derzeit ungenügend. Die KFK sind auch als Informationsquelle zu nutzen; sie liefern nicht nur relevante Informationen zu den Kontrollergebnissen, sondern auch zum Fehlen einer Kontrolltätigkeit dieser kantonalen Kontrollorgane gegenüber den KSTV. Diese Informationen sollten in einer regelmässig zu aktualisierenden Datenbank zusammengefasst werden, um für eine umfassende Risikoanalyse im Bereich DBST die nötigen Daten zu liefern.

Umsetzung der Empfehlungen durch die ESTV

Die Eidgenössische Steuerverwaltung teilte in ihren Stellungnahmen vom 13. Dezember 2007 und vom 25. Januar 2008 zu den Empfehlungen der EFK mit, welche Massnahmen ergriffen würden. Die EFK hebt mit Genugtuung hervor, dass mit der Einführung einer Risikoanalyse und der Publikation eines Handbuchs für Inspektoren vor Ende 2008 durch die ESTV gleich mehrere Empfehlungen umgesetzt werden können. Die EFK wird deren Realisierung 2009 mitverfolgen.

Die einzige noch offene Meinungsverschiedenheit zwischen der ESTV und der EFK betrifft die Rolle, welche die Aufsichtsbehörde im Bereich der Erhebung der DBST spielen soll. Diese Frage wird bei der Beratung der Motion (07.3282) bereinigt, die von der Kommission 06.094-NR des Nationalrats am 7. Mai 2007 eingereicht wurde; darin wird der Bundesrat beauftragt, in Zusammenarbeit mit den Kantonen Verbesserungsmöglichkeiten bei der Aufsicht der Erhebung der DBST zu prüfen.

Die Finanzdelegation verfolgt die Entwicklung der Aufsicht beziehungsweise der Oberauf-

sicht in diesem Bereich

Die Finanzdelegation der Eidgenössischen Räte befasste sich an ihrer zweiten ordentlichen Sitzung im Februar 2008 mit diesem Dossier. Sie nahm vom Ergebnis dieser Prüfung Kenntnis, insbesondere von der Notwendigkeit einer Anpassung der Aufsicht an die Risiken. Bevor sie sich an die Verbesserung von Aufsicht und Oberaufsicht in diesem für den Bund und die Kantone wirtschaftlich bedeutsamen Bereich macht, wartet sie jedoch noch die Vorschläge der Konferenz der Finanzkontrollen ab. Ein Ergebnis wird für Ende 2008 erwartet.

Originaltext auf Französich — S. 10 —Key points

Objective of the audit

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) audited the Canton Supervision Division of the Main Division for Federal Direct Tax, Anticipatory Tax and Stamp Duty of the Swiss Federal Tax Administration (FTA) to assess its supervision in the area of federal direct tax (FDT). The audit covered the strategy, organization, work methods and documents as well as the principles of cooperation underlying supervision in the area of FDT.

The SFAO’s expectations in terms of FDT supervision

With respect to the supervision of FDT, the SFAO primarily expects that: a risk-based supervisory strategy is drawn up for all FDT processes; the audit steps are planned and resources allocated in accordance with the risks determined; efficient work procedures and regulations are defined; the independence of the FTA’s inspectors is ensured; and there is a good working relationship with other partners operating in this area.

The SFAO finds that the Canton Supervision Division meets the above expectations only in part, as specified below.

Prevention-led supervision in tax assessment

The Canton Supervision Division has established an organization, along with the tools and methodology, for a supervisory strategy based primarily on preventative measures in tax assessment. In concrete terms, the main tasks of the inspectors from the Canton Supervision Division in FDT matters are in developing a training course for tax officers, supporting the cantons that use it for complex tax assessment cases, and in drafting circulars in the field of tax assessment. It is clear from the breakdown of the Division’s activities that, in 2006, the supervision of FDT in the form of investigations or on-site visits of Cantonal Tax Administrations was only a secondary preoccupation, accounting for just 4% of the year’s activities.

Nonetheless, the strategy adopted by the Canton Supervision Division to ensure the correct processing of tax assessments covers only part of the supervisory role set forth in the Federal Law on Direct Taxation, as interpreted by the SFAO. In addition to the preventive measures already in place, systematic and ongoing controls should also be rationally conducted across all FDT processes and domains, i.e. based on a global analysis of inherent risks. Such a strategic approach needs to be further substantiate and formalized to really serve as a planning and steering tool for supervisory activities.

Work methods requiring further formalization

An internal directive should be drafted to lay down the work methodology, the flows of cooperation and exchanges within and outside the FTA and to formulate the various activities conducted in the cantons, so as to harmonize the different practices noted by the SFAO between the various inspectors of the Canton Supervision Division.

Each year, the Canton Supervision Division sends out an annual report to each canton on the activities it has carried out. These reports contain general statements without drawing any conclusions on the compliance of the various cantonal practices with the law. Moreover, there is no systematic follow-up of any observations made.

The SFAO notes that the FDT statements (Form 57) sent by the cantons to furnish details on the invoicing and collection of federal direct tax for each fiscal period is not systematically checked by the Canton Supervision Division or an independent supervisory body. However, having a direct correspondence between the FDT statements and each canton’s tax accounting and state accounts is very important for the correct entry of tax revenues in the Confederation’s accounts and also for checking the statistics submitted by the cantons for calculating resource equalization as part of the financial equalization between the Confederation and the cantons.

Clarification needed on cooperation with the cantonal audit institutions

At present, the Canton Supervision Division relies on the audits conducted by the cantonal financial audit institutions to form an opinion on any issues in the cantons in areas for which it does not conduct its own investigations, such as tax organization or records. However, it should be noted that the cantonal audit institutions are independent cantonal bodies under no formally legal obligation to carry out investigations in federal direct tax and do not report to the FTA.

In concrete terms, the Canton Supervision Division currently makes insufficient use of the information it obtains from the cantonal audit institutions. These institutions should, in fact, be used as a veritable mine of useful information, not only on the results of audits actually carried out but also on the audits they have not performed on the Cantonal Tax Administrations. This information should be summarized in a database, regularly updated so as to provide the input needed for analysing global risk in the area of FDT.

Implementation of the recommendations by the FTA

The Federal Tax Administration, in its responses to the SFAO’s recommendations on 13 December 2007 and 25 January 2008, outlined the measures it planned to take. The SFAO is satisfied that the FTA’s introduction of a risk analysis and a manual for inspectors by the end of 2008 will fulfil several of the recommendations made. The SFAO will follow up on the implementation of this in 2009.

The main difference of opinion now between the FTA and the SFAO concerns the role of the supervisory body in the collection of FDT. This matter will be dealt with as part of the motion (07.3282) filed by the Commission 06.094-CN of the National Council of 7 May 2007, giving the Federal Council the responsibility, together with the cantons, to study how to improve supervision of FDT collection.

Finance Delegation to track the development of supervision or superintendence in this area

The Finance Delegation of the Federal Chambers dealt with this issue in its second ordinary session of February 2008. It noted the results of this audit, particularly the need to adapt supervision to the risks involved. Before taking any steps to improve supervision and superintendence in this area of financial importance to both the Confederation and the cantons, it is awaiting the proposals from the Conference of Financial Audits. A result is expected by the end of 2008.

Original text in French

2.1Mission

Le CDF a procédé à un audit auprès de la Division Surveillance cantons de la Division principale de l’impôt fédéral direct, de l’impôt anticipé et des droits de timbre (DP DAT) de l’Administration fédérale des contributions (AFC), conformément aux articles 6 et 8 de la loi sur le Contrôle fédéral des finances. Cette révision a été effectuée en deux étapes, soit entre le 24 juillet et le 10 août 2007, puis entre le 10 et le 27 septembre 2007.