Jahresbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle 2022

1.ÖFFENTLICHE FINANZEN, STEUERN UND COVID-19

B.DIE EIDGENÖSSISCHE AUFSICHT ÜBER DIE AUFWANDBESTEUERUNG IST BESSER GEWORDEN

Ende 2018 profitierten 4557 in der Schweiz ansässige Steuerpflichtige von der Aufwandbesteuerung, gemeinhin als «Pauschalbesteuerung» bekannt⁵. Diese Personen haben im selben Jahr direkte Bundessteuern (DBST) in Höhe von 234 Millionen Franken entrichtet.

Gemäss einer Umfrage bei den kantonalen Steuerbehörden stellte die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) fest, dass die Anwendung von Artikel 14 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG) zur Aufwandbesteuerung in mehreren Kantonen weder vollumfänglich gesetzeskonform noch einheitlich erfolgt. Neben anderen Mängeln fehlten in 14 Kantonen die Berechnung oder Dokumentation des Aufwands. Überdies konstatierte die ESTV in mindestens fünf Fällen, dass der pauschalbesteuerte Steuerpflichtige erwerbstätig war, was gegen geltendes Recht verstösst.

In ihrer Prüfung der Aufsicht der ESTV über die Aufwandbesteuerung hält die EFK fest, dass durch die Kontrollen der Verwaltung seit 2019 mehrere Steuerdossiers korrigiert und abgeschlossen werden konnten⁶. Für 2023 sollten jedoch noch Verbesserungen erfolgen, wie die Berücksichtigung der weltweiten Ausgaben bei der Berechnung der Steuer.

Pauschal besteuerte Personen und Verwaltungsräte von Schweizer Unternehmen

Die Analyse der EFK zeigt Unsicherheiten bei der steuerlichen Behandlung von Verwaltungsratsmitgliedern mit wesentlicher Beteiligung an Schweizer Unternehmen. Je nach Kanton sind die Bedingungen der Aufwandbesteuerung für diese Personengruppe mehr oder weniger restriktiv. Zwei Rechtsgutachten – eines im Auftrag der EFK, das andere im Auftrag eines Kantons, der diese Praxis zulässt – kommen in diesem Punkt zu unter-

⁵Zur Erinnerung:

schiedlichen Schlussfolgerungen. Aus Sicht der EFK sollte diese Diskre-Die Aufwandbesteuerung

gilt für ausländische panz durch ein Gericht geklärt werden. Sie empfahl der ESTV, zu einem der ^{Steuerpflichtige, die in den} betroffenen Steuerdossiers Beschwerde einzureichen.

vorangegangenen zehn Jahren

in der Schweiz nicht bereits

unbeschränkt steuerpflichtig Die ESTV lehnte diese Empfehlung ab und wurde dabei vom Eidgenössi^{waren und in der Schweiz} schen Finanzdepartement (EFD) unterstützt. Die EFK legte den Entscheid nicht erwerbstätig sind.

des EFD gemäss Artikel 12 Absatz 3 des Finanzkontrollgesetzes (FKG)

⁶Der Prüfbericht PA 21546

dem Bundesrat vor. Das Bundesamt für Justiz (BJ) – das dieses Verfahren ist auf der Website

geführt hat⁷ – bestätigte den Entscheid des EFD.

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C.DIE COVID-19-MASSNAHMEN IM FOKUS DER EFK

Bis Ende 2022 belaufen sich die kumulierten Ausgaben des Bundes im Zusammenhang mit COVID-19 auf rund 39 Milliarden Franken. Zudem hat der Bund per Ende 2021 offene Verpflichtungen aus Bürgschaften (z. B. Überbrückungskredite an Unternehmen) in Höhe von 13,4 Milliarden Franken. Seit 2020 sind die Massnahmen des Bundes zur Bekämpfung der Folgen der COVID-19-Pandemie daher für die EFK ein zentrales Thema ihrer Arbeiten.

Bei den Datenanalysen der EFK bleibt das Ziel die Identifikation von möglichen Fehlern und Missbräuchen, vor allem bei den Solidarbürgschaften und Härtefallleistungen. Auch wenn Missbräuche kein Massenphänomen sind, es gibt sie, und sie müssen bereinigt werden. So erhärten sich z. B. bei den Solidarbürgschaften durch die Abklärungen des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) rund 85 % der Auffälligkeiten als Verstösse gegen die Vorgaben. Die Datenanalysen sind also ein notwendiges und wirksames Instrument. Bei beiden Leistungen weisen die Datenanalysen nach wie vor auf Verstösse gegen das Dividendenausschüttungs- bzw. -beschlussverbot hin, obwohl fast drei Jahre vergangen sind und das Verbot bei den Unternehmen bekannt sein sollte. Allein im ersten Halbjahr 2022 meldeten mehr als 160 der 101 000 Unternehmen mit laufenden, durch Solidarbürgschaften gesicherten Krediten Dividendenzahlungen von über 24 Millionen Franken. Bei den Härtefallleistungen wollten von den gut 35 000 unterstützten Unternehmen im gleichen Zeitraum 80 Unternehmen Dividenden in der Höhe von insgesamt 33 Millionen ausschütten, wobei ein Teil der Unternehmen dies nach Rückzahlung der Unterstützung tat, was erlaubt ist. Bei den verbürgten Krediten gibt es seit März 2022 eine Rückzahlungspflicht. Per Ende Juni 2022 waren trotz dieser Pflicht 53 Millionen Franken noch nicht zurückbezahlt.

Wie können Missbräuche analysiert, behandelt und aufgedeckt werden?

Hinweise erweisen sich weiterhin als wichtigstes Mittel zur Fehler- und Missbrauchsidentifikation bei Massnahmen ohne ausreichende Daten- basis, wie der COVID-Kurzarbeitsentschädigung (KAE). Von den über 2100 Hinweisen sind mehr als ein Viertel über die EFK-Whistleblowing-Plattform eingegangen. Per Anfang Dezember hatte das SECO rund 540 Fälle geprüft und mehr als 80 Millionen Franken zurückgefordert⁸. Gemessen am KAE-Gesamtvolumen von mehr als 15 Milliarden Franken ist dies zwar ein geringer Prozentsatz, allerdings ist es keine korrekte Bezugsgrösse: Rund 75 % der tatsächlich geprüften Hinweise auf Verstösse erweisen sich als berechtigt.

1.ÖFFENTLICHE FINANZEN, STEUERN UND COVID-19

Neben den Datenanalysen hat die EFK weitere Prüfungen abgeschlossen. Eine beschäftigte sich beispielsweise mit dem Einsatz Dritter zur Bewältigung der Arbeiten bei Solidarbürgschaften, Härtefallleistungen und KAE⁹. Bis Ende 2021 hat der Bund dafür rund 40 Millionen Franken zur Verfügung gestellt. Die EFK kam zum Schluss, dass der Beizug Dritter notwendig war und dieser eine wirksame Missbrauchsbekämpfung unterstützte. Die EFK musste aber auch feststellen, dass der Bund unterschiedliche Ansätze verfolgt, wenn es um unberechtigten Leistungsbezug geht: Während bei KAE jeder vermutete Missbrauch zu einer Strafanzeige führt, steht bei den Solidarbürgschaften die Rückzahlung der Überbrückungskredite im Vordergrund. Wenn diese nicht erfolgt oder Hinweise auf weitere strafrechtlich relevante Tatbestände vorliegen, wird eine Strafanzeige erwogen. Als Konsequenz werden über 70 % der Fälle ohne Strafanzeige bereinigt. Das SECO bewegt sich damit im rechtlichen Rahmen. Die EFK gibt jedoch zu bedenken, dass dieses Vorgehen eine Signalwirkung für Bezüger anderer COVID-19-Gelder hat. Der Bund muss sich bewusst sein, welche Nachricht er an die grosse Mehrheit der rechtmässigen Bezüger der Hilfsgelder sendet. Für die EFK ist klar, wie sie lauten muss: Missbrauch darf sich nicht lohnen.

Wirkung der COVID-19-Finanzhilfen an Selbständige

Von März 2020 bis Oktober 2021 wurden insgesamt 3,5 Milliarden Franken¹⁰ an COVID-Erwerbsausfallentschädigung (CEE) ausbezahlt, davon 2,6 Milliarden an Selbständige. Es war das erste Mal überhaupt, dass der Bund Selbständige in einer wirtschaftlichen Notsituation finanziell unterstützte. Die EFK hat evaluiert, ob im Hinblick auf künftige Krisensituationen Konzeption und Wirkung dieser Finanzhilfe verbessert werden kann¹¹. Die Evaluation kommt grundsätzlich zu einem guten Ergebnis: Die Gelder sind schnell und vorwiegend an Branchen geflossen, die deutlich von den COVID-Massnahmen des Bundes betroffen waren. Die grösste Schwachstelle ist die Ungleichbehandlung: Die Besserstellung von Selbständigen, die von Zwangsschliessungen betroffen waren, ist nicht gerechtfertigt. Andere stark betroffene Selbständige, sogenannte Härtefälle, waren nur innerhalb einer gewissen finanziellen Bandbreite anspruchsberechtigt, auch wenn die tatsächliche Belastung höher war als bei den von der Zwangsschliessung Betroffenen.

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Eine weitere Schwachstelle war die Bemessungsgrundlage für die CEE

Der Antrag erfolgte auf Basis des provisorisch deklarierten Einkommens der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) 2019. Lag das später definitive veranlagte Einkommen höher, konnten zeitweise Nachforderungen gestellt werden. Rückforderungen seitens Bund im umgekehrten Fall waren jedoch nicht möglich. Dies birgt das Risiko von nicht quantifizierbaren Überentschädigungen. Die EFK hat empfohlen, in künftig vergleichbaren Situationen diese Ungleichbehandlung zu vermeiden.

Obwohl die Empfehlungen der EFK zukunftsgerichtet sind, hat sie das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) abgelehnt. Dieses erachtet es nicht als die Aufgabe der Verwaltung, Entscheide des Bundesrates und des Parlaments bzgl. CEE-Konzeption infrage zu stellen, da die durch die EFK kritisierten Elemente in der vom Bundesamt ausgearbeiteten Vorlage nicht enthalten waren, sondern erst vom Parlament hinzugefügt wurden. Diese Argumentation ist bedauerlich, da damit die Chance für die künftige Vermeidung zu hoher Auszahlung von Steuergeldern vergeben wird.

Die Abrechnung von COVID-19-Tests und der IT-Anwendungen zur Impfung wurden geprüft

Weitere Prüfungen betrafen das Bundesamt für Gesundheit (BAG). In der ersten Prüfung ging es um das Abrechnungsverfahren bei der Kostenübernahme der COVID-19-Tests¹². 2020 und 2021 finanzierte der Bund – und somit die Steuerzahlenden – 2,7 Milliarden Franken, mehr als doppelt so viel wie für die Impfstoffe. Das BAG überzeugte die Krankenkassen, die Rückerstattung der Beträge an die Leistungserbringer abzuwickeln und so etablierte Kontrollinfrastrukturen zu nutzen. Dieses Vorgehen hat sich bewährt. Leider wurde aber der beste «Kontrolleur» oft ignoriert: Getestete erhielten nicht immer eine Rechnungskopie und hatten somit keine Gelegenheit, Unstimmigkeiten wie fiktive Tests festzustellen. Rund 15 % der Fälle wurden zudem über den zweiten Abrechnungskanal, die Kantone, abgerechnet. Die EFK hat bemängelt, dass eine klare Regelung des BAG fehlte, wie eine wirksame Rechnungskontrolle erfolgen soll. Abschliessend stellt die EFK fest, dass die Aufdeckung von Missbrauchsfällen des BAG auch heute noch unzureichend ist.

Verständlicherweise war das oberste Ziel, ausreichend Testkapazitäten sicherzustellen. Das hatte seinen Preis: Effiziente Labore konnten aufgrund des Einheitstarifs zusätzliche Gewinne in Höhe von mehreren Millionen Franken erzielen. Bei den Selbsttests wurden Preise verrechnet, die den vorgegebenen Zuschlag von 80 % auf den Fabrikabgabepreis überschritten. Diese Preisfestsetzungsmechanismen führten vermutlich zu übermässigen Gewinnen.