BGE 15 I 711
Sachverhalt ab Seite 711
La loi fribourgeoise sur la chasse, du 10 Mai 1876, promulguée ensuite de la loi fédérale du 17 Septembre 1875, sur la même matière, fixe entre autres, à Son art. 39, à 10 fr. par an et 10 fr. par chien le prix du permis de chasse au gibier de montagne. Sous date du 13 Août 1887, le Conseil d'Etat de Fribourg a publié un arrêté statuant, à son art. 10, que pour chasser dans la région des hautes montagnes, il faut être porteur de deux permis de chasse à la plume et du permis spécial, et à son art. 11, qu'il sera perçu en 1887 une surtaxe de 60 fr. sur les permis de chasse sur les hautes montagnes.
Contre cet arrété, et en particulier contre ces dispositions, les sieurs Maxime Pugin et 25 consorts ont recouru au Tribunal fédéral, concluant à ce qu'il lui plaise le déclarer nul et de nul effet, attendu qu'il viole, aux articles précités, le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs et constitue un empiètement sur les attributions du Grand Conseil.
Par arrêt du 14 Octobre 1887, le Tribunal fédéral a renvoyé les recourants à soumettre leur recours, au préalable, à l'application du Grand Conseil du canton de Fribourg, en leur .xeservant toutefois expressément la faculté «de porter de — BGE 15 I 711, S. 712 — » nouveau leurs griefs devant le Tribunal de céans, pour le cas où ils estimeraient que la décision à intervenir de la part du Grand Conseil laisse subsister ce qu'ils croient impliquer une atteinte à leurs droits constitutionnels.»
Pugin et consorts ont dès lors effectivement adressé leur recours au Grand Conseil fribourgeois, non seulement contre l'arrêté susvisé du 13 Août 1887, mais encore contre celui du 14 Août 1888 que le Conseil d'Etat de Fribourg avait rendu dans l'intervalle et dans lequel il avait reproduit le8. mêmes dispositions.
A l'occasion de ce recours et sous date du 9 Mai 1889, le Grand Conseil a voté un décret «interprétant l'arrêté du 1> 27 Juillet 1887 et ratifiant les dispositions des art. 10 et 11 des arrêtés des 13 Août 1887 et 14 Août 1888 fixant 1 ou-·» verture des différentes chasses» de la teneur suivante:
«Le Grand Conseil du canton de Fribourg, vu la loi fédé- rale sur la chasse du 3 Septembre 1875 et le règlement fédéral concernant les districts francs du 16 Juillet 1886 et la loi cantonale sur la chasse du 10 Mai 1876; i - l'arrêté- du 27 Juillet 1877 fixant l'ouverture de la chasse et Ie de cret de ratification du 17 Novembre 1877; — les arrêtés fixant l'ouverture de la chasse des années suivantes, et, en » particulier des années 1887 et 1888; — le recours pré- senté au nom d'un certain nombre de chasseurs et le message du Conseil d'Etat, du 14 Novembre 188~,» Sur la proposition du Conseil d'État, décrète: •, ARTICLE PREMIER. — «Les art. 10 et 11 des arrêtés du 13 Août 1887 et 14 Août 1888, fixant l'ouverture des dif- ferentes chasses, sont ratifiés et ont force de loi.»
ART. 2. — «Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret qui entre en vigueur dès sa promulgation.»
Contre ce décret Pugin et consorts reprennent, le 9 Juillet dernier, leurs conclusions tendant à ce qu'il soit dit et prononce: ' 1 «que les art. 10 et 11 des arrêtés précités sont inconstitutionnels; 2° que le permis de chasse à la monta- » gue pour ces années-là (1887 et 1888), ne pourrait être que de 10 fr. ou tout au plus de 30 fr.); 3° que le decl'E't. — BGE 15 I 711, S. 713 — » du Grand Conseil écartant le recours, sous date du 9 Mai dernier, pour ce qui concerne les années 1887 et 1888» doit être annulé.» A l'appui de ces conclusions, les recourants font valoir en substance les raisons suivantes:
«Les arrêtés de 1887 et 1888, exigeant une surtaxe de 60 fr. sur les permis de chasse Sur les hautes montagnes, sont incon?titutionnels, attendu que le Grand Conseil était seul compétent pour les prendre, aussi bien à teneur de la législation en Vlg~eUl' sur Ia matière, qu'aux termes des art. 45 et O? de I~ constItution cantonale de 1857. Cette constitution a~res aVOIrpose Ie principe de la separation des pouvoirs: (li~ en effet ~ue Ie ~rand Conseil a seul compétence pour decreter les 101S, tandlS que le Conseil d'Etat re~oit Ia Inission de les executer. Il suit de Ia que toute modification d'une loi n~ peut emaner que du Grand Conseil. Et en parcourant la 101 sm: la chasse du 10 Mai 1876, on peut yoir que le Grand Cons?il ~u, canto~ de Fribourg n'a point abandonné cette prérogative à l'endroit de la fixation du prix des permis de chasse, à laquelle sont presque exclusivement consacrés ses articles 25 à 40. L'art. 39 dit en particulier: «Le prix du permis de chasse du gibier de haute montagne est fixé à 10 fr. et à 10 fr. par chien.» Exiger après cela une surtaxe de 60 fr.
c'est modifier la législation sur la matière et empiéter Sur les attributions du pouvoir législatif, alors surtout que cette taxe surpasse de beaucoup le prix du permis lui-même.
«Mais si les arrêtés de 1887 et 1888 sont en eux-mêmes inconstitutionnels; ils demeurent entachés de ce vice de nullité, nonobstant le décret du Grand Conseil, qui a prétendu les en purger, les ratifiant après coup, attendu que ce décret Ne saurait avoir un effet rétroactif, tandis que, d'autre part, il ne fait que de mettre mieux en relief pour le passé les inconstitutlOnnalites signaIees.»
Dans sa réponse du 10 Août dernier, le Conseil d'Etat conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral déclarer le recours mal fondé, et ce par les considérations ci-après:
«TI est vrai que Part. 39 de la loi cantonale de 1876 — BGE 15 I 711, S. 714 — fixait le prix du permis de chasse au gibier de montagne à 10 fr. par an et à 10 fr. par chien, mais cette taxe reposait sur une interprétation erronée de là 10i federale,fixant:- dans le texte français — l'ouverture de la chasse de certaines es pèces de gibier de montagne à la saison du 1'" Octobre au 15 Décembre. Depuis que le Conseil fédéral, par circulaire du 25 Juin 1877, eut vérifié qu'il y avait là une fausse traduction du texte allemand, d'après lequel cette chasse était ouverte 1\ dès le 1 er Septembre au lieu du 1 er Octobre, le Conseil d'Etat vit qu'il y avait lieu de prendre des dispositions nouvelles et rendit un arrêté, à la date du 27 Juillet 1877, portant en particulier suppression des permis de chasse spéciaux pour la chasse au gibier de montagne et statuant que les permis de chasse à la plume donneraient le droit de chasser dans la région déterminée à l'art. 38 de la loi, etc. Le droit du Conseil d'Etat de modifier la loi dans ces Circonstances ne résultait pas seulement des circonstances elles-mêmes, il découlait encore expressément de l'art. 94 de la loi cantonale sur la chasse, stipulant que le Conseil d'Etat était autorisé à y apporter les changements qui seraient exigés. Et cette disposition ne se référait pas seulement aux changements que 'p0ur~ rait ordonner le Conseil fédéral, mais à ceux aussi qui surviendraient plus tard dans la législation fédérale. 01' la modification de la date de l'ouverture de la chasse à la montagne n'ayant été faite par le Conseil fédéral que postérieurement à la loi cantonale, il est clair que les pouvoirs donnés au Conseil d'Etat par le Grand Conseil s'étendaient aussi aux E actes qui devaient se produire plus tard. Ainsi donc l'obligation cle se pourvoir d'un permis de chasse à la plume pour l~ chasse au gibier de montagne a été imposée par le Conseil de d'Etat dans la plénitude de ses attributions.
» De plus, l'arrêté du Conseil d'État a acquis force de 101 par le décret du 17 Novembre 1877 et la surtaxe imposée au Li permis de chasse dans la haute montagne a été nécessitée par la condition particulière de la chasse dans cette région ensuite de la levée du ban fédéral, ordonnée par le Conseil fédéral le 16 Juillet 1886. Elle n'est du reste pas trop élevée — BGE 15 I 711, S. 715 — en présence des dépenses considérables occasionnées par la garde des territoires à ban; elle sauvegarde l'égalité entre les chasseurs des différentes parties du canton, évite la destruction exagérée et immédiate du gibier et n'apparaît en somme que comme une disposition momentanée, transitoire, sans portée générale, c'est-à-dire comme une simple me sure cl'execution, résultant d'une décision du pouvoir exécutif de la Confédération et rentrant pleinement dans les attributions du Conseil d'Etat, soit du pouvoir exécutif du canton.
«Le décret dont est recours contient enfin une interprétation authentique donnée par le Grand Conseil aux différents textes des arrêtés de 187'7, 1887 et 1888; cette interprétation doit, surtout en présence de l'application contradictoire qui a été faite de ces derniers, valoir pour les années an18- rieures. D'autre part, il est bien à supposer que les recourants n'entendent attaquer ce décret de 1889 que pour autant qu'il règle le passé, car pour autant qu'il règle l'avenir, on ne comprendrait guère qu'il puisse être attaqué.
Erwägungen
Statttant sur ces f{tits et considérant en droit:
1 En application du principe de la séparation des pouvoirs, consacré à l'art. 31 de la constitution cantonale, l'art. 45 de celle-ci confère au Grand Conseil du canton de Fribourg, entre autres attributions, celle de «décréter les lois,» tandis que l'art. 52 ib. en confie l'exécution au Conseil d'Etat.
La loi sur la chasse promulguée par le Grand Conseil du canton de Fribourg le 10 Mai 1876 statue à son art. 39: «Le prix du permis de chasse au gibier de montagne est fixé à 10 fr. par an et 10 fr. par chien.» Contrairement à cette disposition, le Conseil d'Etat de Fribourg a ordonné de son chef, par arrêté du 13 Août 1887, confirmé sur ce point (art. 10 et 11) par un arrêté subséquent du 14 Août 1888, que «pour chasser dans la région des hautes montagnes, il faut être porteur des deux permis de chasse à la plume et du permis spécial» et qu'il serait perçu «une surtaxe de 60 fr. sur le permis de chasse sur les hautes montagnes.
Les recourants estiment que cette mesure exécutive constitue une violation du principe constitutionnel susénoncé, soit — BGE 15 I 711, S. 716 — Ull empietemellt sur les attributions du pouvoir législatif, et ils en demandent par conséquent l'annulation.
20 Cette conclusion est bien fondée. En effet: L'attribution de décréter les lois appartenant dans le canton de Fribourg, de par la constitution, exclusivement au Grand Conseil, cehii-ci peut également seul y apporter des modifications. Le Grand Conseil avait donc seul, dans le cas particulier, le droit de modifier la loi sur la chasse de 1876 (combinée avec l'arrêté et le décret de 1877) dans le sens de l'introduction d'un permis de chasse spécial pour la haute montagne et d'une surtaxe de 60 fr. sur ce même permis. Or, comme d'autre part, il n'appert aucunement du dossier que le Grand Conseil ait jamais cédé cette prérogative, en tout ou en partie, à supposer qu'il pût le faire sans porter atteinte à la constitution, à une autre autorité, les dispositions des art. 10 et 11 des arrêtés du Conseil d'Etat de 1887 et 1888 dont est recours, doivent être envisagées comme constituant un empiétement du pouvoir exécutif sur les attributions du pouvoir législatif, empiétement que nulle considération d'opportunité ne saurait justifier en droit, surtout en présence des prescriptions catégoriques précitées de la constitution fribourgeoise:
30 Il est vrai que l'art. 94 de la loi cantonale sur la chasse, du 10 Mai 1876, en chargeant le Conseil d'Etat de soumettre cette dernière à l'approbation du Conseil fédéral, l'a expressément autorisé à y apporter les «changements qui seraient exigés,» mais il va sans dire que cette autorisation devait être limitée aux «changements» qui auraient été exigés par le Conseil fédéral au moment de la présentation de dite loi à son approbation. D'un autre côté, il n'a point été démontré en procédure que le Conseil fédéral ait — soit à cette époque, soit dans la suite — exigé, ni même autorisé ou provoqué, ainsi que le Conseil d'Etat de Fribourg le prétend dans sa réponse, une aggravation quelconque de la taxe pour les permis de chasse à la montagne. L'appel à l'art. 94 cit.
«n'est dès lors pas justifié et ne saurait en tout cas légitimer l'empiétement plus haut signalé.»
4° Il en est de même en ce qui concerne le décret que le — BGE 15 I 711, S. 717 — Grand Conseil a rendu le 9 Mai dernier. Abstraction faite du principe général d'après lequel les décrets comme les lois ne peuvent avoir, dans la règle, un effet rétroactif, les deux arrêtés en question des 13 et 14 Août 1887 et 1888 du Conseil d'Etat de Fribourg n'étaient point des ordonnances d'une portée générale devant faire règle pour l'avenir, mais ils avaient au contraire uniquement pour objectif de fixer l'ouverture des différentes chasses et de réglementer l'exercice du droit de chasse pour le canton de Fribourg pour chacune des années respectives. C'est en effet ce qui résulte à l'évidence de la teneur littérale des art. 1 er et 11 de ces mêmes arrêtés.
Un décret législatif de 1889 ne peut donc, en aucun cas, avoir pour effet de «donner force de loi,» à des arrêtés exécutifs de 1887 et 1888 dont la durée fixée et limitée d'avance, était déjà expirée lors de sa promulgation. Et si ce decret ne peut, sous de telles conditions, donner à ces arrêtés annuels déjà remplacés par d'autres arrêtés la valeur d'une loi pour l'avenir, il ne peut également, par une ratification posthume, les libérer valablement du grief d'inconstitutionnalité qui les entache et les rene1 nuis.
Dispositiv
Par ces motifs,
Le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est admis, et les art. 10 et 11 des arrêtés du Conseil d'État des 13 Août 1887 et 14 Août 1888, ainsi que le décret du Grand Conseil du canton de Fribourg du 9 Mai 1889 sont déclarés nuls et de nul effet, en tant qu'ils astreignent les chasseurs au gibier des hautes montagnes au paiement d'une taxe supérieure à celle de 30 fr. prévue par l'art. 29 de la loi cantonale sur la chasse et par le décret de 1877 pour le permis de la chasse à la plume.