BGE 32 I 114
Sachverhalt ab Seite 114
Sous date du 18 août 1905, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a pris un arrêté fixant la durée de la chasse aux différentes espèces de gibier, ainsi que les limites des territoires à ban et des réserves de chasse. L'art. 8 de cet arrêté dispose qu' «en prenant le permis de chasse, tout chasseur doit verser une cotisation spéciale de 10 fr. destinée exclusivement au repeuplement du gibier.» Cet article 8 se réfère à l'art. 6 de la loi fribourgeoise du 23 mai 1890 modifiant certaines dispositions de celle du 10 mai 1876 sur la chasse, statuant que «le Conseil d'Etat ordonne les mesures nécessaires pour la destruction des animaux nuisibles, ainsi que pour le repeuplement du gibier et l'introduction de nouvelles espèces.
C'est contre l'art. 8 du prédit arrêté, disposition ci-haut reproduite, que H. Pasquier, M. Rémy et consorts ont interjeté auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public pour déni de justice; ils concluent à ce qu'il plaise à ce tribunal annuler le prédit art. 8 et condamner l'Etat de Fribourg à restituer à chacun des recourants la finance de 40 fr. — BGE 32 I 114, S. 115 — qu'ils ont dû déposer pour obtenir leurs permis de chasse.
Ce recours se fonde, en substance, sur les motifs ci-après: La disposition attaquée de l'arrêté du 18 août 1905 viole le principe de la séparation des pouvoirs; il empiète sur le pouvoir législatif et constitue ainsi un déni de justice. La loi fribourgeoise sur la chasse, du 10 mai 1876, détermine, limitativement, à l'art. 6 tous les cas où un permis de chasse doit être refusé. 01' l'art. 8 de l'arrêté attaqué en édictant que tout chasseur, en prenant le permis de chasse, doit verser une cotisation spéciale de 10 fr. destinée exclusivement au repeuplement du gibier, obligeait chaque chasseur, pour obtenir son permis, à verser une finance de 10 fr. en sus du prix du permis, à peine de se voir refuser celui-ci au cas où il n'opérerait pas ce versement. Le Conseil d'Etat en imposant, par son arrêté susvisé, la condition du paiement de cette finance, à créé un nouveau cas d'exclusion, qui revient à refuser le permis de chasse à celui qui ne paiera pas, préalablement, la finance en question; j il y a là un empiétement du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif; en outre cette finance de 10 fr. n'est autre chose qu'une augmentation déguisée du prix des permis de chasse; ce prix étant fixé pour les différents permis, dans la loi du 23 mai 1890, il n'appartient pas, en vertu du même principe de la séparation des pouvoirs, d'en majorer le montant. C'est en vertu de la disposition, plus haut reproduite, de l'art. 6 de la loi du 10 mai 1876 que le pouvoir exécutif a le droit d'autoriser des chasses spéciales, en dehors du temps ordinaire de chasse, pour la destruction des animaux nuisibles; c'est ainsi qu'il peut restreindre la durée de la chasse et même l'interdire complêtement dans certains territoires, en mettant ceux-ci à ban. Toutefois cette prescription de l'art. 6 ne donne nullement au Conseil d'État l'autorisation de prélever sur chaque chasseur une finance de 10 fr. pour le repeuplement. C'est là une interprétation arbitraire, contraire au texte et à l'esprit de la loi; dès le moment que le législateur n'a fixé à l'art. 6 de la loi, ni le principe, ni le montant d'une pareille c «cotisation», ce n'est que d'une façon arbitraire que le Conseil d'Etat — BGE 32 I 114, S. 116 — pouvait introduire dans son arrêté l'obligation imposée par lui aux chasseurs.
Dans sa réponse, le Conseil d'Etat de Fribourg, par l'in- J termediaire du procureur-général, conclut au rejet du recours, en faisant valoir des considérations qui peuvent être résumées de la manière suivante:
TI y aurait convenance à renvoyer préalablement les recourants à soumettre leur recours à l'examen du Grand Conseil du canton de Fribourg, ou à ce que le dit recours soit tout au moins renvoyé à cette autorité législative par le Tribunal fédéral lui-même. Subsidiairement, le Tribunal fédéral ne devrait pas entrer en matière sur le recours, pour autant qu'il vise une prétendue violation des lois cantonales sur la chasse, cette matière rentrant dans la compétence du Conseil fédéral. Abstraction faite de ces conclusions préjudicielles, le Conseil d'Etat s'applique à réfuter les arguments et conclusions du recours au fond, et à démontrer que la disposition attaquée constitue l'application logique et rationnelle du principe posé par le législateur à l'art. 6 de la loi de 1890; Il estime que l'art. 8 de l'arrêté incriminé n'est point en opposition avec l'art. 6 de la loi fribourgeoise sur la chasse du 10 mai 1876; cet article, suivant le Conseil d'Etat, n'a aucune relation avec les droits ou contributions que l'Etat peut imposer aux chasseurs. TI ne peut s'agir non plus de la violation de l'art. 6 de la loi de 1890; le Grand Conseil n'a pas limité ni spécifié les mesures que le Conseil d'Etat devait ordonner pour le repeuplement du gibier; le législateur a voulu laisser toute liberté à l'Etat sur ce point, sans faire de distinction entre les mesures d'ordre économique, pécuniaire ou autres.
Erwägungen
Statuant sur ces faits et considérant en droit:
1. — Le Tribunal fédéral est sans doute autorisé à renvoyer devant le Grand Conseil des recours contre des arrêtés ou décisions du Conseil d'Etat, lorsque la constitutionnalité de ces dernières est discutable ou douteuse. Toutefois, dans le cas actuel, la solution à donner à la question soulevée par le recours apparaît comme tellement claire, qu'il n'est pas nécessaire de recourir à un renvoi au Grand Conseil. — BGE 32 I 114, S. 117 — En outre, ce renvoi ne s'imposerait que dans le cas où cette dernière autorité serait instituée comme instance de recours en semblable matière, ce qui ne résulte point des prescriptions constitutionnelles en vigueur à cet égard (voir entre autres art. 45 Const. cant!, énumérant les attributions du Grand Conseil). 11 n'échet point dès lors de déférer à la conclusion préjudicielle de la partie opposante au recours, tendant à soumettre le pourvoi, au préalable, à l'autorité législative cantonale.
2. — C'est également à tort que la réponse au recours conteste la compétence du Tribunal de céans en l'espèce, pour autant que le recours vise une prétendue violation des lois cantonales sur la chasse, matière qui, suivant le Conseil d'Etat, rentrerait dans la compétence du Conseil fédéral. En effet, et quoi qu'il en soit de cette dernière affirmation, le présent recours est dirigé, non point contre une loi, mais contre un arrêté de l'autorité exécutive, et il est interjeté pour cause de déni de justice, ainsi que de violation du principe constitutionnel inscrit à l'art. 31 Const. frib., proclamant la séparation des pouvoirs. A ces points de vue, le pourvoi rentre incontestablement dans la sphère des attributions du Tribunal fédéral comme Cour de droit public.
3. — Entrant en matière sur le recours au fond, il convient de retenir d'emblée qu'en application du principe de la séparation des pouvoirs, consacré à l'art. 31 précité de la Constitution cantonale, l'art. 45 ibid. confère au Grand Conseil du canton de Fribourg, entre autres attributions, — ainsi que le constate l'arrêt du Tribunal fédéral dans la cause Pugin et consorts, RO 15 p. 711 et suiv., — celle de décréter les lois, tandis que l'art. 52 charge le Conseil d'Etat de leur exécution. Or, ce qui a trait à la fixation des contributions pour permis de chasse a été réglé par la législation cantonale sur la matière, émanée du Grand Conseil conformément à ses prédites attributions constitutionnelles.
4. — La question soulevée par le recours est celle de savoir si, en dehors de ces dispositions légales, le Conseil d'Etat est en droit, par la voie d'un simple arrêté, d'exiger de tout — BGE 32 I 114, S. 118 — chasseur, indépendamment du montant de son permis, le paiement d'une finance spéciale de 10 fr., appelée «cotisation», destinée exclusivement au repeuplement du gibier (voir arrêté du 18 août 1905, dont est recours, art. 8).
Or cette question doit être résolue négativement, comme dans l'espèce Pugin précitée.
Il est en effet indéniable que la susdite finance, désignée sous l'appellation de «cotisation spéciale» destinée exclusivement au repeuplement du gibier, ne peut être considérée, ainsi que le soutient le Conseil d'État, comme une des «mesures nécessaires» que l'art. 6 de la loi du 23 mai 1890 sur la chasse autorise le dit Conseil d'Etat à ordonner à cet effet. Cet article ne confère au Conseil d'Etat que des autorisations, soit facultés rentrant dans le cercle de son activité administrative, mais nullement le droit d'astreindre les contribuables dont il s'agit à un impôt ou à une taxe en vertu d'un simple arrêté. Cette imposition, soit taxe spéciale, — car c'est bien ce caractère qu'elle porte, malgré la désignation de «cotisation» employée à l'art. 8 dont est recours, — ne pouvait, à teneur de l'art. 45 litt. d de la Constitution fribourgeoise conférant au Grand Conseil seul le droit de voter les impôts, être introduite que par le moyen d'une loi. C'est, en effet, par la voie législative que se trouve réglé, dans le canton de Fribourg, tout ce qui a trait aux conditions d'obtention et au coût des permis de chasse (voir lois du 10 mai 1876 et du 23 mai 1890 sur la chasse). Cette compétence échappait au Conseil d'État, et ne rentrait pas dans la sphère des attributions de cette autorité, telles qu'elles sont énumérées à l'art. 52 de la Constitution cantonale. Il suit de là que l'arrêté incriminé n'était point en droit, alors qu'aucun texte de loi positif ne l'y autorisait, d'introduire une nouvelle taxe destinée à favoriser le but du repeuplement du gibier, et qu'en édictant néanmoins, à l'art. 8 de l'arrêté dont est recours, la contribution spéciale de 10 fr. contre laquelle les recourants s'élèvent, le pouvoir exécutif a excédé les limites de ses attributions, en empiétant sur le domaine réservé au pouvoir législatif. Cette atteinte portée, — BGE 32 I 114, S. 119 — sans aucun fondement légal, au droit des recourants, constitue une violation de l'art. 31 susvisé de la Constitution cantonale fribourgeoise, consacrant la séparation des pouvoirs, et l'art. 8 de l'arrêté attaqué ne saurait dès lors subsister.
Dispositiv
Par ces motifs,
Le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est admis, et l'art. 8 de l'arrêté du Conseil d'Etat de Fribourg, du 18 août 1905, sur la chasse, est déclaré nul et de nul effet.