BGE 32 I 98

— BGE 32 I 98, S. 106 — in Erwägung:

1. Zunächst kann es sich fragen, ob gemäß dem Einwande der Rekursbeklagten und des Obergerichts eine sachliche Prüfung des Rekurses in seinem ersten Punkte, bezüglich der Anfechtung der regierungsrätlichen Verordnung betr. den Motorwagen- und Fahrradverkehr vom 21. März 1903, wegen praktischer Bedeutungslosigkeit desselben, d. h. wegen Mangels des erforderlichen rechtlichen Interesses des Rekurrenten an der Beurteilung der Beschwerde, abzulehnen sei. Doch ist dies richtigerweise zu verneinen. Denn abgesehen davon, daß jedenfalls nicht außer Zweifel steht, ob der kantonale Richter zur Annahme fahrlässiger und damit strafbarer Körperverletzung und Sachbeschädigung auch gelangt wäre, wenn sich der vorliegende Tatbestand nicht als Übertretung der streitigen Verordnung qualifiziert hätte, fällt in Betracht, daß die der Anfechtung unterstehende Strafsentenz nicht nur das Strafdispositiv in dem engern Sinne der Festsetzung des Strafmaßes, sondern auch den Ausspruch umfaßt, welcher Vergehen der Bestrafte schuldig befunden worden ist und daß auch dieser Ausspruch für den Bestraften keineswegs nebensächlich, sondern unter Umständen sogar von größerer Wichtigkeit ist, als die damit verbundene Strafzumessung, so hinsichtlich der Frage des Rückfalls (nach luzern. Recht: § 32 PolStG, bezw. §§ 77 ff. KrStG) und für die Strafenregister. Somit muß, selbst wenn angenommen werden wollte, daß das strafbare Verschulden des Rekurrenten für die andern beiden Vergehen nicht speziell in seinem verordnungs widrigen Verhalten als solchem gefunden, sondern daß dieses Verhalten als allgemein pflichtwidrig taxiert worden sei, und daß ferner die beiden Vergehen allein die verhängte Gesamtstrafe grundsätzlich und dem Maße nach zu rechtfertigen vermögen, — doch ein genügendes Interesse des Rekurrenten an der Beurteilung der Zulässigkeit seiner Bestrafung in Anwendung der angefochtenen Verordnung betreffend den Motorwagen- und Fahrradverkehr als gegeben erachtet werden.

2. Was nun die Frage der Verfassungsmäßigkeit der streitigen Verordnung betrifft, so ist zunächst festzuhalten, daß sich die Nachprüfung des Bundesgerichts nur auf die im vorliegenden Falle angewendeten Bestimmungen derselben erstrecken kann, da die Frist — BGE 32 I 98, S. 107 — zur Anfechtung der Verordnung als solcher, in ihrer allgemeinen Verbindlichkeit, verstrichen ist. Der Rekurrent beruft sich wegen der Anwendung der Verordnung ihm gegenüber auf Verletzung des Grundsatzes: nulla poena sine lege, den er aus der Bestimmung des § 5 luzern. StsV vom Jahre 1875 ableitet: „Niemand darf gerichtlich verfolgt..... werden, außer in den „vom Gesetze vorgesehenen Fällen..... .....“ Er folgert hieraus nämlich, daß in Luzern jede Strafnorm (strafbarer Tatbestand und zugehörige Strafdrohung), um vor der Verfassung bestehen zu können, auf dem Wege der Gesetzgebung, durch den verfassungsmäßigen Inhaber der gesetzgebenden Gewalt, erlassen sein müsse, und daß daher dem Regierungsrate, welchem nur die vollziehende Gewalt und die Staatsverwaltung zustehen (§ 63 StsV), die Kompetenz zum Erlasse gültiger Strafnormen mangle. Allein diese Auffassung der angerufenen Verfassungsbestimmung geht fehl.

Der Grundsatz: nulla poena sine lege hat im allgemeinen in seiner Verwendung im modernen Staats- und Strafrecht nicht Bezug auf die Unterscheidung von Erlassen des als Gesetzgeber bezeichneten Staatsorgans gegenüber solchen anderer Staatsorgane, insbesondere des Inhabers der sogen. vollziehenden Gewalt wenn er in diesem Sinne auch bei seiner Aufstellung durch die naturrechtliche Staatslehre des 18. Jahrhunderts gebraucht wurde, die sich im 19. Jahrhundert speziell in der französischen Rechtsanschauung noch erhalten hat (siehe hierüber: Binding, Handbuch des Strafrechts I S. 17 ff. und O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I S. 307) —, sondern er bezieht sich auf den Gegensatz zwischen allgemein verbindlichen Erlassen überhaupt und für einen bestimmten Einzelfall ergehenden Weisungen oder Verfügungen der Staatsbehörden: Das Bestehen von allgemein verbindlichen, auf alle Fälle in gleicher Weise zur Anwendung gelangenden Normen soll den Bürger auf dem Gebiete des Strafrechts vor behördlicher Willkür schützen. Danach aber darf der Ausdruck «lex» („Gesetz“) darin nicht in dem wörtlichen, formellen Sinne der auf dem Wege der Gesetzgebung aufgestellten Vorschrift aufgefaßt werden; er ist vielmehr zu verstehen in der materiellen Bedeutung des gesetzten Rechtes, der Rechtssatzung. Die Rechtsgültigkeit einer Straffentenz setzt also lediglich voraus, — BGE 32 I 98, S. 108 — daß durch gültigen Rechtssatz für den betreffenden Tatbestand die Strafe angedroht sei. Gültig aber ist ein Rechtssatz dann, wenn er aus einer verfassungsmäßig anerkannten Rechtsquelle herrührt, was beim geschriebenen Rechte einfach von der Frage abhängt, ob die Behörde, das Staatsorgan, das den Satz aufstellt, hiezu verfassungsmäßig zuständig sei (vergl. Goldschmidt, Verwaltungsstrafrecht, S. 187; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I S. 306 § 22 Abs. 3; Renold, Bundesverwaltungsstrafrecht, S. 32). Kompetent zur Aufstellung von Rechtssätzen aber ist nun auch in den heutigen Verfassungsstaaten nicht ausschließlich der Träger der gesetzgebenden Gewalt. Dieser erscheint gegenteils lediglich als das oberste der rechtssetzenden Staatsorgane, und neben ihm werden — zur Bewältigung der stets sich mehrenden, in mannigfaltiger Weise rechtliche Regelung erfordernden Aufgaben des modernen Gemeinwesens — auch andere Organe der Staatsgewalt zur Rechtsschaffung herangezogen. Auf diesem Boden steht speziell das luzernische Verfassungsrecht. Dies ergiebt sich schon daraus, daß § 67 StsV den Regierungsrat, den Träger der verwaltenden und vollziehenden Gewalt (§§ 63 ff.), u. a. mit dem Erlasse der „zur Vollziehung und Verwaltung nötigen Verordnungen“ betraut, welche jedoch „der Verfassung und den bestehenden Gesetzen“ nicht zuwiderlaufen dürfen. Denn der hier gebrauchte allgemeine Ausdruck Verordnung umfaßt auch die Rechtsverordnungen: die allgemein verbindlichen, das Verhalten einzelnen der Gemeinschaft gegenüber regelnden, jedoch nicht auf dem Wege der Gesetzgebung erlassenen staatlichen Anordnungen, im Gegensatz zu den einzelne Fälle betreffenden Verfügungen und Beschlüssen (vergl. z. B. Jellineck, Gesetz und Verordnung, S. 366 ff.; Laband, Staatsrecht des deutschen Reiches [IV. Aufl.] II S. 80; O. Mayer, a. a. O. 1 S. 122). Daß das Verordnungsrecht im Sinne des § 67 der luzern. Verfassung in diesem Sinne aufzufassen ist, zeigt in unzweideutiger Weise die generelle Definition der Polizeivergehen an der Spitze des PolStG, vom 6. Juni 1861, als Handlungen oder Unterlassungen, „welche in diesem oder einem besonderen Gesetze oder „durch eine gültige Verordnung mit Polizeistrafe bedroht „werden“ (vergl. Goldschmidt, a. a. O. S. 372, oben), sowie — BGE 32 I 98, S. 109 — ferner die Blankettstrafdrohung des § 36 ibidem für Verfehlungen „gegen Landesgesetze oder obrigkeitliche Verordnungen, „auf deren Übertretung keine bestimmten Strafen ausgesetzt sind“. Denn diese beiden Gesetzesbestimmungen sind durch den fraglichen § 5 der später (1875) erlassenen Staatsverfassung nicht etwa modifiziert worden, da schon die zur Zeit des Erlasses des PolStG (1861) geltende Staatsverfassung von 1848 in § 6, sowie die diese ersetzende, derjenigen von 1875 unmittelbar vorgehende Staatsverfassung von 1863, ebenfalls in § 6, den wörtlich gleichen Text enthalten. Wenn ferner § 127 der Bestimmungen des Polizeistrafgesetzes bestimmt, daß die Übertretungen zum Schutze der Straßen, Eisenbahnen und des Eisenbahnbetriebes nach den hierüber bestehenden besondern Reglementen und Verordnungen bestraft werden, so ergibt sich auch hieraus, daß auf diesem Gebiete speziell nicht nur das Gesetz in formellem Sinne als Quelle von Strafnormen behandelt wird. Endlich kann darauf hingewiesen werden, daß im Kanton Luzern eine ganze Anzahl von regierungsrätlichen Verordnungen besteht, die Rechtssätze enthalten, ohne daß je deren Verfassungsmäßigkeit deshalb in Frage gestellt worden wäre, weil überhaupt dem Regierungsrat die Kompetenz zur Aufstellung von Rechtsverordnungen mangle. Danach muß denn das Gesetz im angerufenen § 5 der luzern. Verfassung ebenfalls in materiellem Sinne verstanden werden, so daß es, wie der Regierungsrat in der Vernehmlassung zutreffend geltend macht, auch die Rechtsverordnungen umfaßt, die von dem Träger der vollziehenden Gewalt innerhalb der Schranken seiner Zuständigkeit erlassen worden sind.

3. Nach dem gesagten ist zur Entscheidung des in Rede stehenden Beschwerdepunktes nur zu untersuchen, ob der Regierungsrat bei Erlaß der streitigen Verordnung betr. den Motorwagen- und Fahrradverkehr vom 31. März 1903 — bezw. der dem Rekurrenten gegenüber zur Anwendung gebrachten Bestimmungen derselben (laut Angabe des obergerichtlichen Urteils: der §§ 9, Abs. 3, 22, 27, 31, 32 und 34) — die Grenze seiner Befugnis überschritten habe. Nun enthalten die fraglichen Bestimmungen Vorschriften für Personen, welche mit Automobilen (Fahrzeugen mit mechanischem Antriebe) oder Fahrrädern (§§ 1 und 17 der — BGE 32 I 98, S. 110 — Verordnung) fahren, d. h., wie § 17 bezüglich der Fahrräder ausdrücklich angibt und übrigens aus dem im Ingresse der Verordnung angerufenen § 82 des Gesetzes betr. das Straßenwesen vom 1. Juli 1865 hervorgeht, die öffentlichen, der Aufsicht des Regierungsrates unterstehenden Straßen benützen. Die erstern jener Bestimmungen geben die Weisungen: an näher bezeichneten, besondere Kollisionsgefahr drohenden Stellen der Straßen eine bestimmte beschränkte Fahrgeschwindigkeit nicht zu überschreiten (§§ 9 Abs. 3, und 27), gänzlich anzuhalten, um das voraussehbare Erschrecken passierender Tiere zu vermeiden (§ 31), einen Alarmapparat näher bestimmter Art zu verwenden (§ 22), sowie bei Eintritt eines Unfalls abzusteigen, für Hülfeleistung besorgt zu sein und sich auf Verlangen zu legitimieren (§ 32), — und § 34 bedroht Zuwiderhandlungen gegen die vorstehenden Weisungen mit bestimmten Strafen (Bußen von 2 bis 20 Fr., im Wiederholungsfalle von 6 bis 50 Fr.). Diese Weisungen qualifizieren sich somit als mit Strafsanktion versehene Äußerungen des Staatswillens gegenüber den Staatsuntertanen, als Strafsatzungen, und zwar aufgestellt zur Wahrung der Sicherheit des Verkehrs auf den öffentlichen Straßen. Sie gehören, dieser Zweckbestimmung gemäß, in das staatliche Betätigungsgebiet des Polizeiwesens, d. h. — nach der heute angenommenen Auffassung des Begriffs der Polizei (s. Rosin, Preußisches Polizeiverordnungsrecht, S. 133; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht S. 249) — der auf Beschränkung der natürlichen Handlungsfähigkeit des Einzelnen zu Gunsten des Gemeinwohls, auf Abwehr von Störungen für die gute Ordnung des Gemeinwesens aus dem Einzeldasein gerichteten Staatstätigkeit, wobei die Vorschriften der §§ 93, 22, 27 und 31 dem präventiven, diejenige des § 32 dem repressiven Polizeizwecke dienen. Die Kompetenz zum Erlasse solchen Polizeiverordnungs-Rechts aber ist dem Regierungsrate, wenn nicht schon in seiner Eigenschaft als Vollziehungsbehörde für das Gesetz betreffend das Straßenwesen vom 1. Juli 1865 — was dahingestellt bleiben kann doch unzweifelhaft durch die ihm nach Maßgabe der §§ 63 und 67 StsV zustehende Funktion als staatliche Verwaltungsbehörde verliehen. Denn die Ausübung der Polizeigewalt bildet — BGE 32 I 98, S. 111 — nach allgemeiner Rechtsauffassung einen Zweig der Verwaltungstätigkeit des Staates. Und dieser Auffassung huldigt insbesondere das luzernische Staatsrecht. Dies geht, abgesehen von der unbestrittenermaßen bestehenden einschlägigen Praxis der Verwaltungsbehörden, speziell des Regierungsrates, schon daraus hervor, daß die Staatsverfassung die Polizeigewalt nirgends erwähnt, während diese ihrer Natur nach von den in der Verfassung üblicherweise unterschiedenen drei Gewalten weder der gesetzgebenden noch der richterlichen Gewalt zugewiesen werden kann. Dazu kommt, daß das kantonale Organisationsgesetz vom 8. März 1899 in § 59 Abs. 1 den Regierungsrat als die „oberste verwaltende vollziehende und polizeiliche Behörde des Kantons“ bezeichnet. Die Formulierung dieser Gesetzesstelle nötigt nicht etwa zu der Annahme, daß der Gesetzgeber die polizeilichen Funktionen der verwaltenden und vollziehenden Tätigkeit des Regierungsrates als ein aliud habe gegenüberstellen wollen; sie läßt sich vielmehr durchaus ungezwungen erklären als besondere Hervorhebung jenes Zweiges der Verwaltung mit Rücksicht auf die hiefür als nötig erachtete nähere Definition, wie sie dann in § 65 Abs. 2 des Organisationsgesetzes gegeben ist, welcher lautet: „Als oberste Polizei- „behörde erläßt er (der Regierungsrat) die zur Handhabung der „Rechtssicherheit, Ruhe und Ordnung erforderlichen Anordnungen, „Beschlüsse, Befehle, Verbote“. Daß diese Bestimmung verfassungswidrig sei, ist nicht ersichtlich und auch nicht behauptet. Dagegen ist nun freilich zweifelhaft, was alles zur Polizei bezw. zur Handhabung der Rechtssicherheit, Ruhe und Ordnung zu rechnen und somit der regierungsrätlichen Verordnungsgewalt zugewiesen ist. Soviel aber steht außer Zweifel, daß die Regelung der Benutzung der öffentlichen Straßen aus dem Gesichtspunkte der Verkehrssicherheit darunter fällt. Dies ist im deutschen und französischen Verwaltungsrecht anerkannt (vergl. G. Meyer, Deutsches Verwaltungsrecht I S. 204; O. Mayer, franz. Verwaltungsrecht S. 177). Und was das luzernische Recht betrifft, so enthält das Straßengesetz selbst Bestimmungen über die Benutzung der Straßen unter dem Titel: Straßenpolizeiliche Vorschriften, die ihrem Inhalte nach den doppelten Zweck haben, die Wege schützen und den Verkehr darauf im Interesse der Sicherheit — BGE 32 I 98, S. 112 — ordnen. Auch ist an den schon erwähnten § 127 des Polizeistrafgesetzes zu erinnern. Der Umstand, daß die Straßenpolizeivergehen, abgesehen von der in der streitigen Verordnung statuierten, im Straßengesetze selbst geregelt sind, vermag — entgegen der Annahme des Rekurrenten — die Verordnungskompetenz des Regierungsrates nicht ohne weiteres auszuschließen. Denn selbstverständlich steht es dem Gesetzgeber als oberstem Organ der Rechtssetzung zu, jedes beliebige Rechtsgebiet selbst zu ordnen; dies hat jedoch im Sinne des § 67 StsV nur zur Folge, daß r Regiegungsrat auf diesem Gebiete keine widersprechenden Vorschriften erlassen darf, daß also das Gesetz nur durch den Gesetzgeber selbst abgeändert oder aufgehoben werden kann; dagegen hindert es — in Ermangelung einer gegenteiligen ausdrücklichen Gesetzesbestimmung, die hier fehlt — nicht eine Ergänzung der gesetzlichen Normen auf dem Verordnungswege, als welche die streitige Verordnung mit ihren Vorschriften für die modernen Verkehrsmittel gegenüber dem Straßengesetze, dessen Vorschriften naturgemäß dem zur Zeit seines Erlasses herrschenden Straßenverkehre angepaßt sind, sich darstellt.

Zum gleichen Ergebnis wie die vorstehenden Erörterungen führt auch noch folgende Erwägung: Nach der heute in der Doktrin wohl herrschenden Theorie (vergl. Laband, a. a. O. 2 S. 88;

Jellineck, a. a. O. S. 333 u. 383; Rosin, a. a. O. S. 32 u. 64; Anschütz, Begriff der gesetzgebenden Gewalt, S. 17; Goldschmidt, a. a. O. S. 444/445) steht es der gesetzgebenden Gewalt — sofern ihr dies nicht etwa verfassungsmäßig ausdrücklich untersagt ist, was für das luzernische Staatsrecht nicht zutrifft — frei, den Erlaß von Staatsnormen über eine bestimmte Materie auf dem Wege der Gesetzgebung einem andern Staatsorgane zu übertragen. Das Requisit einer solchen „Delegation der gesetzgebenden Gewalt“ an den Regierungsrat aber ist mit Bezug auf die streitigen Verordnungsbestimmungen unzweifelhaft erfüllt durch die früher erwähnte Vorschrift des Art. 65 Abs. 2 des Organisationsgesetzes vom 8. März 1899. Wenn daher nicht schon auf die in der Verfassung (§ 67) unmittelbar umschriebene Kompetenz des Regierungsrates abgestellt werden wollte, so wäre diese doch infolge jener besonderen gesetzlichen Ermächtigung gegeben.

— BGE 32 I 98, S. 113 — 4. Hiegegen vermag auch das vom Rekurrenten aus § 212 lit. f des Gesetzes über das Strafrechtsverfahren vom 7. Juni 1865 abgeleitete Argument nicht aufzukommen; denn wenn jene Bestimmung als formalen Bestandteil des verurteilenden Straferkenntnisses die „Anführung des Gesetzes, worauf die Strafe gegründet wird“, erwähnt, so ist eben der Ausdruck „Gesetz“ auch hier, wie in § 5 StsV, in dem oben entwickelten allgemeinen Sinne der rechtsgültig aufgestellten Rechtsnorm zu verstehen. Somit erweist sich die Beschwerde des Rekurrenten wegen Verletzung des § 5 StsV in seinem früher zitierten Passus und implicite auch wegen der im letztberührten Punkte daneben noch angerufenen Verletzung der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV; § 4 StsV) durch Anwendung der regierungsrätlichen Verordnung betr. den Motorwagen und Fahrradverkehr ihm gegenüber als in allen Teilen unbegründet. Ebensowenig liegt danach, bezüglich des letztberührten Punktes, eine vom Rekurrenten noch behauptete Verletzung des § 5 StsV in seinem weiteren Passus vor, wonach niemand gerichtlich verfolgt werden darf, außer.... auf „die vom Gesetze vorgeschriebene Weise“.

5. Was endlich die Beschwerde des Rekurrenten wegen Verstoßes des Obergerichts gegen den vorstehenden Passus des § 5 StsV und wegen Rechtsverweigerung durch Beeinträchtigung seiner Verteidigungsrechte betrifft, welche Beschwerde er darauf stützt, daß das Obergericht ihm das Resultat eines nach der obergerichtlichen Parteiverhandlung angeordneten Ergänzungsverhörs mit dem Zeugen Kutscher Tröndle vorenthalten habe, so mag allerdings die vom Obergerichte verteidigte Zulässigkeit dieses tatsächlich eingeschlagenen Verfahrens angesichts des im luzernischen Gesetz über das Strafrechtsverfahren unzweideutig niedergelegten Grundsatzes, daß dem Angeschuldigten das gesamte wesentliche Prozeßaktenmaterial zur Kenntnis gebracht werden muß (vergl. §§ 246 und 267 StRV) als zweifelhaft erscheinen. Allein im gegebenen Falle ist der Rekurrent dadurch in seiner Rechtsstellung offenbar in keiner Weise gekränkt worden. Denn das Obergericht hat den als bewiesen angenommenen Vorfall des Reißens eines Zügels des durchbrennenden Pferdes, auf den die streitige neue Zeugeneinvernahme sich hauptsächlich bezog, als für die grundsätzliche — BGE 32 I 98, S. 114 — Frage der Strafbarkeit des Verhaltens des Rekurrenten unerheblich erklärt und ihn lediglich bei der Strafzumessung als mildernden Umstand, also in dem Rekurrenten günstigem Sinne, berücksichtigt. Folglich hat der Rekurrent jedenfalls kein positives rechtliches Interesse daran, das fragliche Verfahren anzufechten;