BGE 38 II 393

Statttant sttr ces {aits et cunsiderant en droit,

1. — TI est hors de doute que l'action formée par la demanderesse a le caractère d'une action de droit civil au sens attribué à ce terme par l'art. 110 const. féd. et 48 OJF et consacré par la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (cf. RO 36 II p. 311 consid. 1). Le présent litige existant entre un particulier et un canton et portant sur une valeur supérieure à 3000 fr., toutes les conditions auxquelles l'art 48 OJF subordonne la competence du Tribunal fédéra comme instance unique sont réalisées.

2. — Aux termes de la loi genevoise du 23 mai 1900, l'État de Genève est responsable, d'une part (art. 1) du dommage résultant d'actes illicites commis dans l'exercice de leurs fonctions par les magistrats qui le représentent, d'autre part (art. 2), du dommage causé sans droit par ses fonctionnaires ou employés dans l'accomplissement de leur travail. La signification des deux hypothèses différentes prévues par l'art. 1 et par l'art. 2 se dégage très nettement de l'étude des travaux d'élaboration de la loi (avant-projet, exposé des motifs et discussion au Grand Conseil). L'article 1 vise le cas d'un acte illicite commis par l' Etat ltti-meme, «soit par la collectivité représentée par ses organes constitutionnels» (v. Rapport sur le Projet de loi, Mémorial, 1899, Annexes 3, p. 517-518); l'art. 2 au contraire institue une responsabilité de l'Etat à raison du fait d'autrui, c'est-àdire à raison des actes commis par les personnes qui n'ont — BGE 38 II 393, S. 398 — pas la qualité d'organes de l'Etat, mais qui sont à son service (loc. cit. p. 515-517). Ainsi que s'exprimait l'un des orateurs au Grand Conseil (discours Richard, Mémorial, 1900 I p. 70), la responsabilité de l'art. 1 est c «une responsabilité directe découlant des actes que l'Etat lui-même accomplit et la responsabilité de l'art. 2 est c «une responsabilité réfléchie résultant des abus ou des actes illicites commis par ses fonctionnaires». l>. En d'autres termes, les deux hypothèses indiquées anx art. 1 et 2 sont celles qui, pour les particuliers, sont prévues ci. l'art. 50 et à l'art. 62 CO ancien — articles qui, d'après les déclarations mêmes de l'auteur de la loi (v. Rapport Privat, Mémorial, 1900, Annexes 4, p. 268), ont servi de prototypes pour la rédaction du texte de la loi genevoise. La seule différence avec l'art. 62 consiste en ce quer d'après la loi genevoise, l'Etat n'est responsable que des actes commis «sans droit» l> par ses fonctionnaires et employés, c'est-à-dire de leurs actes illicites (v. J/emorial, 1900, 2, p. 829, 835-836), tandis que l'existence d'un acte illicite commis par l'employé n'est pas indiquée par l'art. 62 comme une condition de la responsabilité du patron. Par contre, tout comme l'art. 62, l'art. 2 de la loi genevoise permet à l'Etat de se dégager de toute responsabilité en prouvant qu'il a pris les précautions voulues pour prévenir le dommage.

En l'espèce, l'action de la demanderesse se fonde à la fois sur l'art. 1 et sur l'art. 2 de la loi genevoise: sur l'art. 1 en tant qu'elle reproche à l'Etat soit à ses organes l'insuffisance de la réglementation relative à la circulation automobile, et sur l'art. 2 en tant qu'elle invoque les prétendues fautes commises par l'inspecteur des automobiles Charrière; celui-ci en effet n'est pas un organe de l'Etat, un c magistrat:b au sens de l'art. 1; il est un simple agent du pouvoir exécutif, il rentre ainsi dans la catégorie des c «fonctionnaires ou emplayas l> dont les actes illicites n'engagent la responsabilité de l'Etat que dans la mesure fixée par l'art. 2.

3. — Ceci posé, il importe de rechercher si, sur la base des faits allégués par la demanderesse, l'Etat de Genève peut être rendu responsable de l'accident survenu à Eusebio — BGE 38 II 393, S. 399 — Balzaretti — c'est-à-dire si ces faits constituent des actes illicites au sens des art. 1 et 2 de la loi genevoise et s'il existe entre eux et l'accident une relation de cause à effet.

En ce qui concerne tout d'abord la faute relevée à la charge de l'Etat lui-même soit de ses organes, elle consiste, d'après la demanderesse, dans l'insuffisance de la réglementation relative à l'octroi des permis de conducteurs d'automobiles.

Ce reproche n'est certainement pas fondé. Dés 1900, soit à une époque où dans nombre de cantons suisses et de pays étrangers la circulation des automobiles n'était pas soumise à une réglementation spéciale, le canton de Genève a édicté des dispositions sur cette matière dans son Règlement général concernant la sûreté et la circulation sur Ia voie publique. L'article 88 de ce Règlement dispose notamment que nuI ne pourra conduire une automobile sans une autorisation du Département de Justice et Police et que «cette autorisation ne sera accordée qu'après constatation faite des aptitudes du requérant à conduire son véhicule sans danger pour la sécurité publique. :b Ces prescriptions sont restées en vigueur jusqu'en 1905, époque où elles ont été remplacées par celles du concordat intercantonal sur la circulation des automobiles auquel le canton de Genève a adhéré; l'art. 3 de ce concordat reproduit presque textuellement l'art. 88 cité ci-dessus: «Nul ne pourra conduire un des véhicules visés par le présent règlement sans une autorisation de l'autorité compétente du canton de sa résidence. Cette autorisation ne sera accordée qu'après constatation faite des aptitudes du requérant à conduire sa voiture sans danger pour la sécurité publique.» 'I> En application de cette disposition le Département de Justice et Police a été «chargé de l'organisation des examens» pour l'obtention du permis de circulation (Règlement genevois du 31 octobre 1905). Le Département a confié le soin de diriger ces examens à un fonctionnaire spécial qui, lors de l'accident, était M. Charrière. Ce n'est qu'en octobre 1910 — soit postérieurement à l'accident — qu'il a été — BGE 38 II 393, S. 400 — édicté un règlement subordonnant l'octroi du permis de circulation à un certain nombre de conditions expressément énumérées (majorité, certificat médical, examen, etc.). La demanderesse fait un grief à l'État de Genève de n'avoir pas édicté plus tôt ce règlement qui, d'après elle, était indispensable. Mais cette omission ne revêt aucun caractère illicite. On doit observer tout d'abord que le concordat n'imposait pas à l'Etat de Genève l'obligation de légiférer sur ce point: aux termes de l'art. 3 les cantons sont tenus de n'accorder l'autorisation «qu'après constatation faite des aptitudes du requérant», mais le concordat ne précise pas de quelle façon cette constatation doit être faite et il ne s'oppose pas à ce que le soin en soit laissé à un technicien compétent. Et l'on ne peut pas non plus prétendre qu'en négligeant d'édicter un règlement d'examen l'Etat de Genève ait contrevenu à l'obligation qui lui incombe en tant qu'Etat de veiller à la sécurité publique. Si, en vertu de cette obligation, l'Etat doit prendre les mesures nécessitées par les circonstances pour prévenir des accidents, on doit évidemment lui laisser une très grande latitude dans le choix de ces mesures et l'on ne saurait dire qu'il a failli à son devoir par le seul fait qu'une réglementation jugée par lui suffisante n'est pas absolument complète ou n'est pas la plus efficace possible. De par la nature même des choses, il est impôssible d'exiger de lui que sa législation satisfasse constamment aux nécessités nouvelles créées par des circonstances nouvelles. Notamment lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'un nouveau moyen de locomotion qui se modifie, se perfectionne et se développe avec une très grande rapidité, sa réglementation ne peut du premier coup être parfaite; ce n'est qu'au moyen d'approximations successives que l'État peut arriver à édicter des règles qui répondent complètement aux besoins. Si donc celles qu'il a édictées au début se révèlent dans la suite insuffisantes, il serait certainement inadmissible de lui imputer à faute cette insuffisance et de le tenir responsable des lacunes inévitables de sa législation. Cela serait d'autant plus inadmissible sur la base de la loi genevoise que le legislateur — BGE 38 II 393, S. 401 — genevois a formellement dénié le caractère d'actes illicites aux simples erreurs d'appréciation commises de bonne foi par les organes de l'Etat dans l'exercice de leurs fonctions (v. Mémorial, 1898-1899, 1 p. 205-206, 1900, ') p. 871). " ,.."

Dans I? cas particulier, les mesures de police en vigueur lors de l'accident n'étaient pas si notoirement insuffisantes qu'on puisse reprocher au Conseil d'Etat comme une violation des devoirs de sa charge le fait de n'avoir pas édicté une réglementation plus sévère. On ne pouvait prévoir le développement extraordinairement rapide de la circulation automobile et, après avoir posé le principe général inscrit à l'art. 88 du Règlement genevois de 1900 et à l'art. 3 du concordat, il est naturel que le Conseil d'État se soit déchargé sur un technicien compétent du soin de l'appliquer, ce technicien étant évidemment mieux à même que le Conseil d'Etat de tenir compte des nécessités nouvelles à mesure qu'elles se révélaient. En outre on doit observer que c'est seulement à la suite de l'introduction à Genève de l'industrie des autotaxis qu'il a paru désirable de subordonner l'octroi de l'autorisation de conduire à des conditions plus sévères qu'elles ne ~ avale~t e16 Jusqu alors. Or cette industrie s'est développée à partir de 1909 et c'est en effet au mois de juin de cette année qu'un député au Grand Conseil a attiré l'attention du Conseil d'Etat sur l'insuffisance de la réglementation et l'a invité à édicter un règlement sur les examens de chauffeurs. 11 est bien évident que le Conseil d'Etat ne pouvait donner suite instantanément à cette invitation; il devait au préalable soumettre la question à un examen attentif, se renseigner sur la façon dont elle était résolue dans les autres cantons ou dans les pays étrangers, mettre enfin à profit les expériences faites pour élaborer en toute connaissance de cause un règlement qui s'adaptät aussi bien que possible aux conditions nouvelles. Le temps qu'il a consacré à ces études préliminaires ne peut être considéré comme excessif puisque, un peu plus d'une année après l'interpellation au Grand Conseil, soit le 14 octobre 1910, il a édicté le nouveau Règle- AS 38 II - 1912 !6 — BGE 38 II 393, S. 402 — ment. Si pendant cette période indispensable pour l'élaboration de ce dernier, la réglementation antérieure s'est trouvée être momentanément insuffisante, ce fait ne peut donc être considéré comme la conséquence d'un acte illicite ou d'une omission illicite des organes de l'Etat de Genève. L'une des conditions essentielles pour l'application de l'art. 1 faisant ainsi défaut, l'action de la demanderesse doit être écartée en tant qu'elle est basée sur cet article.

4. — Les autres faits allégués par la demanderesse ont trait à la façon dont a été pratiqué l'examen 8. la suite duquel Genoud a obtenu son permis de conduire. 11 n'est pas nécessaire de rechercher s'ils constituent des actes illicites et s'ils impliquent une faute à la charge de l'inspecteur Charrière; en effet ils ne peuvent en aucun cas engager la responsabilité de l'Etat, l'art. 2 de la loi genevoise réservant 8. l'Etat, dans le cas d'un dommage causé par un de ses fonctionnaires ou employés, la faculté de faire la preuve qu'il a pris les précautions voulues pour prévenir ce dommage et cette preuve résultant en l'espèce de l'ensemble des faits de la cause. On a vu ci-dessus que pour vérifier la capacité des candidats au brevet de chauffeur, l'État était fondé à s'en remettre au jugement d'un expert technique compétent. Or le défendeur a affirmé et a offert de prouver que l'inspecteur Charrière, auquel il a confié cette mission, a été choisi à la suite d'un concours ouvert entre les techniciens ayant une grande pratique de l'automobile et qu'il possède à fond les connaissances techniques et pratiques nécessaires. Dans sa Réplique la demanderesse n'a pas contesté l'exactitude de ces affirmations, elle s'est bornée à constater que l'inspecteur Charrière ne possède pas de diplôme d'ingénieur — fait qui est sans importance — et qu'au début de ses fonctions ses aptitudes de mécanicien automobiliste étaient sérieusement mises en doute. Cette dernière allégation est trop imprécise pour qu'on puisse en tenir compte, d'autant plus que la demanderesse déclare expressément qu'elle n'entend par là diminuer en rien la valeur de l'inspecteur Charrière, qu'elle n'a d'ailleurs pas accusé d'avoir fait preuve d'insuffisance — BGE 38 II 393, S. 403 — dans d'autres cas que dans celui de l'examen de Genoud. On doit dès lors tenir pour constant que l'Etat de Genève n'a commis aucune faute dans le choix de l'inspecteur des automobiles, qu'il a au contraire appelé à cette fonction une personne qualifiée et qu'il a pris par conséquent les précautions voulues pour que l'autorisation de conduire ne fût pas accordée à des candidats dépourvus des aptitudes requises par l'art. 3 du concordat. Le défendeur n'a pas allégué, il est vrai, qu'il eût donné des instructions spéciales à l'inspecteur Charrière au sujet de la façon dont les examens devaient avoir lieu, des matières sur lesquelles ils devaient porter, des conditions auxquelles les candidats devaient satisfaire pour être admis. Il paraît s'en être remis sur tous ces points à l'appréciation de l'expert. Mais on ne saurait lui en faire un grief, car il s'agissait là de questions d'ordre technique et, avec les connaissances approfondies qu'il possédait en matière d'automobiles, l'inspecteur Charrière était mieux à même de les régler que le Conseil d'État: celui-ci, ayant nommé un fonctionnaire compétent, pouvait lui laisser le soin de prendre de son chef les mesures les plus propres à conduire au but indiqué par l'art. 3 du concordat.

Enfin la demanderesse a encore tiré argument contre le défendeur du fait que, lors de l'accident, il n'y avait aucun agent de police sur la place Bel-Air. Mais c'est dans sa réplique qu'elle a pour la première fois formulé cette allégation, qui doit donc être écartée comme tardive (loi proc. civ. art. 45, 46). Au surplus il n'est pas même allégué que cette circonstance doive être attribuée à la faute d'un agent ou à l'organisation défectueuse du service de police.

5. — Il résulte de tout ce qui précède que, même en supposant que la demanderesse pût établir tous les faits qu'elle a avancés, sa demande n'en devrait pas moins être écartée, car ces faits ne constituent pas des actes illicites pouvant engager la responsabilité de l'Etat en vertu des art. 1 et 2 de la loi genevoise. Il est donc inutile de procéder à l'administration de preuves dont le résultat ne saurait avoir d'influence sur le sort du procès. Enfin, du moment qu'en tout — BGE 38 II 393, S. 404 — état de cause les conclusions de la demanderesse doivent être écartées pour les motifs indiqués ci-dessus, il est également inutile de rechercher si elles devraient être écartées aussi par le motif qu'il n'existe pas de relation de cause à effet, au sens juridique de ce mot, entre les faits allégués à la charge de l'Etat et l'accident.