BGE 40 I 389

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. — Der mit dem Rekurse angefochtene Beschluss — BGE 40 I 389, S. 395 — des zürcherischen Kantonsrates vom 6. Juli 1914 soll nach der Ansicht des Rekurrenten aus einem doppelten Grunde der Volksabstimmung unterstehen. Einmal weil der dadurch genehmigte interkantonale Vertrag über die Gründung der Nordostschweizerischen Kraftwerke A.-G. ein K 0 n kor da t im Sinne von Art. 30 Abs. 2 Ziff. 1 KV sei. Und sodann weil die daraus dem Kanton erwachsenden finanziellen Aufwendungen — Ankauf von 13,680 Aktien der Kraftwerke Beznau-Löntsch und Beschaffung der dazu erforderlichen Mittel auf dem Anlehenswege — eine «neue einmalige Ausgabe für einen bestimmten Zweck» darstellen, die den nach Art. 31 Ziff. 5 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 2 Ziff. 2 ebenda in die endgültige Kompetenz des Kantonsrates fallenden Betrag von 250,000 Fr. übersteige. Beide Argumente halten bei näherer Prüfung nicht Stich.

2. — Wie im Rekurse zugegeben wird, enthält die zürcherische Verfassung keine Bestimmung, durch die die Bedeutung des in Art. 30 Abs. 2 Ziff. 1 verwendeten Ausdruckes (i Konkordate? näher umschrieben würde. Die Frage, was darunter zu verstehen sei, muss daher auf dem Wege der Auslegung unter Berücksichtigung des Zwecks und Zusammenhangs der Norm gelöst werden. Danach darf aber unbedenklich angenommen werden, dass damit nicht, wie der Rekurrent behauptet, alle Verträge mit anderen Kantonen gleichgültig welchen Inhalts gemeint sind. Denn irgendwelcher innere Grund, der dafür spräche, für Angelegenheiten, die der Kantonsrat oder Regierungsrat für das Kantonsgebiet abschliessend ordnen kann, die Zustimmung des Volkes zu verlangen, wenn sie statt dessen auf dem Vertragswege für das Gebiet mehrerer Kantone gemeinsam geregelt werden, ist nicht ersichtlich und wird denn auch im Rekurse nicht namhaft gemacht. Soll die allgemeine Unterstellung der «Konkordate» unter die Volksabstimmung einen vernünftigen Sinn haben, so muss daher der Begriff zweckentsprechend, nämlich dahin beschränkt werden, dass — BGE 40 I 389, S. 396 — darunter nur Verkommnisse über solche Gegenstände fallen, zu deren Regelung es nach der Verfassung allgemein, auch wenn sie einseitig nur für den eigenen Kanton geschieht, der Mitwirkung des Volkes bedarf. Demnach erscheinen als Konkordate im Sinne des Art. 30 Ziff.1 KV zwar nicht nur Vereinbarungen mit Gesetzescharakter, d. h. solche, durch die neue allgemein verbindliche Rechtssätze aufgestellt werden. Denn das Mitwirkungsrecht des Volkes erstreckt sich nach der zürch. Verfassung nicht nur auf Verfassungsänderungen und Gesetze, sondern auch auf solche staatliche Willenserklärungen, welche ihrer Natur nach bloss den Charakter von Verwaltungsakten haben, nämlich auf alle diejenigen «Beschlüssen», zu deren Fassung nach der Verfassung ·1 nicht der Kantonsrat oder eine andere Behörde endgültig kompetent ist. Wohl aber fallen damit aus dem Bereiche der Konkordate alle diejenigen Abmachungen über Verwaltungsangelegenheiten hinaus, bei denen es sich nicht um eine selbständige staatliche Willensäusserung, so n - dern lediglich um die Anwendung und Vollziehung eines vom Volke angenommenen Gesetzes handelt. Denn der Gesetzesvollzug und die Aufsicht darüber ist nach der Verfassung ausschliesslich Sache des Regierungsrates und Kantonsrates, sodass nach dem Gesagten auch der Abschluss darauf bezüglicher interkantonaler Vereinbarungen in ihre endgiltige Kompetenz fallen muss.

Geht man hievon aus, so ist aber klar, dass der hier in Frage stehende interkantonale «Vertrag betr. Gründung der Nordostschweizerischen Kraftwerke A.-G.» nicht unter die Konkordate nach Art. 31 Ziff. 1 fällt. Allerdings nicht etwa deshalb, weil dadurch lediglich zivilrechtliche Rechte und Pflichten des Kantons ohne jede öffentlichrechtliche Nebenwirkung begründet würden: aus dem oben wiedergegebenen Inhalt des Vertrages — insbesondere der darin von den Beteiligten übernommenen Verpflichtung, den gesamten Energiebedarf — BGE 40 I 389, S. 397 — für ihre staatlichen Elektrizitätswerke bei den Nordostschweizerischen Kraftwerken zu decken und der Bestimmung, wonach die Kantone Zürich und Schaffhausen die Konzessionen für das Werk bei Eglisau an die Nordostschweizerischen Kraftwerke abtreten, also auf dessen eigene Ausführung verzichten — erhellt klar, dass diese Behauptung, wie sie in der Rekursantwort und dem darin angerufenen Artikel von Prof. HUBER vertreten wird, nicht richtig ist und man es hier nicht einfach mit der Gründung einer gewöhnlichen zivilrechtlichen Erwerbsgesellschaft, sondern mit der Schaffung einer zwischenstaatlichen Gemeinschaft zum Zwecke der rationellen Versorgung der beteiligten Kantone mit elektrischer Energie, also der Lösung einer in den Bereich der staatlichen Verwaltung fallenden Aufgabe, zu tun hat und die Bildung einer Aktiengesellschaft nur die äussere Form, das Mittel zur Verwirklichung jenes Zweckes ist (vgl. FLEINER, Institutionen des Verwaltungsrechts S. 5 f.). Wohl aber aus dem anderen Grunde, weil die Beteiligung an der Gründung von Elektrizitätswerken durch Art. 1 des Gesetzes über die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich als Mittel zur Versorgung des Kantons mit billiger Kraft ausdrücklich vorgesehen ist, der Beitritt zu dem streitigen Vertrage sich daher nicht als selbständige staatliche Zwecksetzung, sondern lediglich als Ausführung und Vollziehung des in jenem Gesetze ausgesprochenen Willens darstellt, die nach dem Ausgeführten in die abschliessende Kompetenz des Kantonsrates fällt. Die Berufung des Rekurrenten auf Art. 30 Abs. 2 Ziff. 1 KV ist daher als unbegründet zu verwerfen.

3. — Das Gleiche gilt hinsichtlich des weiteren Standpunktes, dass der Vertrag eine den Betrag von 250,000 Fr. übersteigende einmalige Ausgabe im Sinne von Art. 31 Ziff. 5 und 30 Abs. 2 Ziff. 2 ebenda zur Folge habe. Zwar kann auch hier der Auffassung der Regierung, dass der Ankauf der 13,680 Beznau-Löntsch-Aktien sich überhaupt nicht als Ausgabe, sondern als blosse Kapitalanlage — BGE 40 I 389, S. 398 — charakterisiere, nicht beigestimmt werden. Denn von Kapitalanlage kann logischer Weise nur da die Rede sein, wo es sich um die Investierung bereits vorhandener Mittel in einem Unternehmen handelt. So liegen aber die Dinge hier nicht, da die Mittel zum Ankauf der Aktien nicht dem bereits vorhandenen Staatsvermögen entnommen werden, sondern durch Aufnahme eines rückzahlbaren Anleihens aufgebracht werden müssen. Auch ist dem Rekurrenten zuzugeben, dass eine Verfassungsbestimmung nicht durch ein einfaches Gesetz, sondern nur durch ein neues Verfassungsgesetz abgeändert werden kann. Stünde die Bestimmung des § 3 des Gesetzes über die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich, welche den Kantonsrat ermächtigt, die zur Ausführung dieses Gesetzes erforderlichen Kredite von sich aus zu bewilligen, wirklich im Widerspruch zu Art. 31 Ziff. der Verfassung, so müsste sie somit in der Tat als ungültig angesehen und könnte die Notwendigkeit der Anordnung einer Volksabstimmung nicht unter Berufung auf sie verneint werden. Die Frage ist nur, ob ein solcher Widerspruch zwischen der Verfassung und der genannten Gesetzesbestimmung wirklich vorliege. Das ist zu verneinen. Voraussetzung dafür wäre, dass sich das durch Art. 31 Ziff. 5 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 2 Ziff. 2 KV vorgesehene Finanzreferendum auf alle den Betrag von 250,000 Fr. übersteigenden Ausgaben schlechthin, also auch auf solche bezöge, welche nicht die Folge eines selbständigen Willensentschlusses des Kantonsrates, sondern eines vom Volke bereits angenommenen Gesetzes sind. Dies wird nun allerdings vom Rekurrenten behauptet, ist aber keineswegs liquid. Denn Art. 31 KV spricht nicht etwa einfach von Ausgaben für einen bestimmten Zweck, sondern von «neuen? Ausgaben. Es lässt sich daher sehr wohl die Ansicht vertreten, dass damit nur solche Aufwendungen gemeint seien, welche vom Kantonsrat ohne gesetzliche Grundlage auf dem blossen Beschlusseswege dekretiert werden, weil man es — BGE 40 I 389, S. 399 — nur in diesem Falle mit einer Ausgabe für einen neuen Zweck zu tun habe, während bei den aus der Ausführung eines Gesetzes entstehenden Auslagen diese schon durch das Gesetz selbst sanktioniert seien. So wird denn auch die Bestimmung von STRÄULI ausgelegt, der dazu in seinem Kommentare zur Verfassung folgendes ausführt: • "Die Ausgaben des Staates beruhen entweder auf Gesetzen (Schulgesetz, Strassen gesetz) oder auf Beschlüssen des Kantonsrates in Spezialfällen (Bauten). Da erstere vom Volke erlassen werden, so genehmigt dieses mit dem Gesetze auch dessen finanzielle Konsequenzen, die durch dasselbe entstehenden Ausgaben. Die Kompetenz zur Dekretierung nicht im Gesetz vorgesehener Ausgaben ist geteilt zwischen Volk und Kantonsrat. Der letztere entscheidet nach Ziff. 5 endgültig über neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck bis zu 250,000 Fr.... Beschlüsse, welche höhere Summen erfordern, unterliegen der Volksabstimmung.- Und den nämlichen Standpunkt hat auch der Kantonsrat selbst nach den in der Rekursantwort enthaltenen Nachweisen schon wiederholt eingenommen. So bestimmt, um nur einige der angeführten Präzedenzfälle zu nennen, z. B. das Gesetz über die StaaLsbeteiligung bei Eisenbahnen von 1872, dass «der Kantonsrat ermächtigt sei, die Summe der Beteiligung in jedem einzelnen Falle endgültig festzusetzen.» Ebenso hat sowohl das frühere als das gegenwärtig geltende Gesetz über die Kantonalbank (Gesetzessammlung Bd. 21 S. 45, Sammelwerk der zürcherischen Gesetzgebung Verwaltungsband I S. 871) In § 2 den Kantonsrat für befugt erklärt, das Grundkapital der Kantonalbank von sich aus zu erhöhen, eine Kompetenz, von der der Kantonsrat denn auch bereits einmal durch Beschluss vom 4. März 1907 (Gesetzessammlung 28 S. 7) Gebrauch gemacht hat. Nun hat das Bundesgericht aber stets erklärt, dass bei der Anwendung kantonaler Verfassungsnormen auf die Auslegung durch diejenige kantonale Behörde, welche nach dem kantonalen Staatsrecht. — BGE 40 I 389, S. 400 — in letzter Instanz zur Lösung verfassungsrechtlicher Fragen berufen ist, ein besonderes Gewicht zu legen und davon nicht ohne Not, sondern nur dann abzuweichen sei, wenn sich dieselbe als zweifellos unrichtig darstelle (s. AS 2-5 I S. 470 E. 3 und die dort angeführten früheren Urteile). Es muss daher auch hier die Interpretation, welche der Kantonsrat dem Art. 31 Ziff. 5 der KV gegeben hat, als massgebend hingenommen werden, sofern sie nicht etwa in oIIensichUichem Widerspruch zum Texle dieser Bestimmung steht, was nach dem oben Ausgeführten offenbar nicht zutrifft.

Legt man sie der Beurteilung zu Grunde, so war aber der Kantonsrat zu dem streitigen Aktienankauf ohne Rücksicht auf den dafür erforderlichen Betrag endgültig kompetent. Denn da die Gründung der Nordostschweizerischen Kraftwerke, der der Aktienerwerb dient, wie bereits oben zum ersten Beschwerdepunkl festgesl eIlt und nach dem Inhalt des interkantonalen Vertrages ausser Zweifel stehend nicht etwa zu reinen Erwerbszwecken, sondern vorab im Interesse einer rationellen Versorgung der beteiligten Kantone mit elektrischer Energie erfolg:, so hat man es dabei mit einer blossen Ausführung des § 1 des kantonalen Gesetzes vom 15. März 1908, mithin nicht mit einer «neuen» Ausgabe im Sinne von Art. 31 Ziff. 5 KV, sondern mit einer auf Geselz beruhenden und durch dieses gedeckten Aufwendung zu tun.