BGE 42 I 185
Regeste
Legitimation stimmberechtigter Gemeindegenossen als solcher zum staatsrechtlichen Rekurs wegen Verletzung der verfassungsmässig garantierten G e m ein d e au ton 0 m i ~; Rechtsverletzung und persönliches Interesse, dem kein formelles Recht entspricht. — Umfang der Gemeindeautonomie nach Schaffhauser Recht: Anwendungsfall des Art. 90 Abs. 3 KV.
Sachverhalt ab Seite 185
A. - Die Verfassung des Kantons Schaffhausen (vom 24. März 1876), enthält folgende Bestimmungen: — BGE 42 I 185, S. 186 — U6 Staatsrecht. Art. 90.• ni~6emeind~n ordnen innerhalb der Schran- • ken der Verfassung und der Gesetze ihre Angelegen- " heiten selbständig. • Hat sich eine Gemeinde als unfähig erzeigt, ihre Angel) legenheiten selbständig zu ordnen, so kann dieselbe durch Beschluss des Grossen Rates vorübergehend unter staatliche Verwaltung gestellt werden.
)) Erstreckt sich diese Unfähigkeit nur auf einzelne Zweige der Gemeindeverwaltung, so hat der Regierungs- "» rat die erforderlichen Massnahmen zu treffen.» » Art. 67. «Der Regierungsrat wacht über gesetzliche Verwaltung des Vermögens der Gemeinden und sorgt » dafür, dass dasse be ungeschmälert erhalten bleibt.... » — Er genehmigt.... die Voranschläge der Gemeinden.» l)
Diese Verfassungsgrundsätze finden sich auch im G eset z über das Gern ein d ewe sen vom 9. Juli 1892. Ferner schreibt dieses Gesetz vor:
Art. 23. «Der Gemeindeversammlung kommen foll) gende Obliegenheiten und Befugnisse zu:
e)» Die Festsetzung der jährlichen Voranschläge;
g) )} Die Bewilligung von Steuern.» Art. 120. «Der Gemeinde ist alljährlich und rechtzeitig l) der von der Verwaltungsbehörde bezw. dem Gemeinde- ausschuss festzustellende und zu begutachtende Vor- I) anschlag der Einnahmen und Ausgaben für das künftige I) Rechnungsjahr zur Behandlung und Genehmigung vor- » zulegen. — Der Rechnungsprüfungskommission kommt die Prüfung dieses Voranschlages zu. — Zeigt dieser Voranschlag einen Ausfall, so ist gleichzeitig ein Antrag über die Art seiner Deckung, insbesondere darüber vorzulegen, ob und in welchem Verhältnisse und auf v welchen Zeitpunkt eine Steuer zu erheben sei. Hierüber hat die Gemeinde gleichzeitig Beschluss zu fassen. - Beschlüsse über Erhebung von Gemeindesteuern unterl) liegen der Genehmigung des Regierungsrates.» Art. 136. «Bei Erhebung von Gemeindesteuern kommen folgende Grundsätze in Anwendung:
— BGE 42 I 185, S. 187 — a)» Die im jährlichen Büdget aufzuführenden Aus- » gaben sollen durch die ordentlichen Einnahmen des » gleichen Jahres gedeckt werden. Uebersteigen die Aus- gaben des Voranschlages die Einnahmen desselben, so ist der Ausfall durch Steuern zu decken.» B. — In der Gemeindeversammlung vom 12. März 1916 genehmigte die Einwohnergemeinde Schaffhausen den ihr gesetzesgemäss unterbreiteten Voranschlag pro 1916, der ein Defizit von 934,458 Fr. vorsah, lehnte jedoch die ihr von den Behörden mit Rücksicht hierauf beantragte Erhöhung der bisherigen Steueransätze von 3 100 vom Vermögen und 3 % vom Einkommen auf 3 %0/00 und 3 % % mit 874 gegen 805 Stimmen ab.
Gegen diesen letzteren Gemeindebeschluss rekurrierte der Gemeindepräsident, Rechtsanwalt Frauenfelder, an den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen und stellte in erster Linie das Begehren, der Regierungsrat möge kraft seines Aufsichtsrechts die von der Gemeindeversammlung verweigerte Steuererhöhung dekretieren.
Mit B e s chi u s s vom 2 9. März 191 6 entschied der Regierungsrat:
«Der Rekurs wird in vollem Umfange gutgeheissen und verfügt, dass eine Steuererhöhung in dem von den städti-» sehen Behörden beantragten Sinne einzutreten habe, l) bezw. es wird den Voranschlägen pro 1916 der Stadt » Schaffhausen nur unter der Bedingung die Genehmigung I) »erteilt, dass eine Steuer von 3 ½ % bezw. 3 %0/00 erhoben wird.»
In der Begründung dieses Entscheides wird die Kompetenz des Regierungsrates auf die Art. 67 und 90 Abs. 3 KV und auf Art. 120 des Gemeindegesetzes gestützt und materiell wesentlich ausgeführt: Die Stadt Schaffhausen arbeite seit dem Jahre 1909 mit zum Teil ganz erheblichen Defiziten, die allerdings bis zum Jahre 1914 durch eine vorhanden gewesene grössere Steuerreserve hätten gedeckt werden können. Seit 1914 sei nun aber diese Steuerreserve aufgezehrt, und es habe bereits ein ungedecktes Defizit — BGE 42 I 185, S. 188 — des Jahres 1914 von 60,834 Fr. 08 Cts. in die Rechnung pro 1915 hinübergenommen werden müssen. Seither hätten sich die Verhältnisse nicht gebessert. Nach mutmasslicher Schätzung schliesse auch das Jahr 1915 mit einem Defizit von über 100,000 Fr. ab, und der Voranschlag für 1916 ergebe unter Einrechnung dieses Fehlbetrages ein Ansteigen des Defizits auf 242,011 Fr., wobei die von der Gemeinde abgelehnte Erhöhung des Steuerfusses bereits berücksichtigt sei, während das Defizit ohne dieselbe um weitere 100,000 Fr. wachsen würde. Schon in seinem Geschäftsbericht pro 1914 habe der Stadtrat die Schaffung neuer Einnahmen als für die Erhaltung geordneter Verhältnisse im Gemeindewesen unerlässlich bezeichnet. Und im Büdgetbericht pro 1916 leiste er mit zwingender Logik den Nachweis, dass nur eine Steuererhöhung die notwendige Sanierung des städtischen Finanzhaushaltes bringen könne, und dass eine solche Steuererhöhung nicht weiter hinausgeschoben werden dürfe, wenn der gute Kredit der Stadt erhalten werden und deren gesunde Weiterentwicklung garantiert sein solle. Wenn auch die durch den Krieg geschaffenen ausserordentlichen Zeitverhältnisse das Büdget bis zu einem gewissen Gerade ungünstig beeinflussten, so stehe doch, nach Ansicht auch des Stadtrates, zweifellos fest, dass ein dauerndes Missverhältnis zwischen Einnahmen und Ausgaben vorliege. Es sei daher nach den in Art. 136 litt. a des Gemeindegesetzes aufgestellten Grundsätzen eine Steuererhöhung vorzunehmen. Die Gemeindeversammlung vom 12. März 1916 habe sich durch die Verwerfung der ihr beantragten Steuererhöhung, die übrigens zur Deckung des Defizits bei weitem nicht hingereicht hätte, in bewussten Gegensatz zu jenen Steuergrundsätzen gesetzt. Der Regierungsrat hätte deshalb unter allen Umständen, auch ohne dass ein Rekurs erfolgt wäre, die Pflicht gehabt, den Voranschlag mit der Auflage, eine genügende Steuer zu erheben, an den Stadtrat zurückzuweisen. Nun habe er aber bereits die Voranschläge der Stadtgemeinde pro — BGE 42 I 185, S. 189 — 1914 und 1915 wegen Nichtübereinstimmung mit den Rechnungsgrundsätzen des Gemeindegesetzes beanstanden müssen und sie jeweilen nur mit dem ausdrücklichen Vorbehalt genehmigt, dass das Missverhältnis zwischen Ausgaben und Einnahmen durch geeignete Massnahmen ins Gleichgewicht gebracht werde. Da die Einwohnergemeinde trotzdem die von den städtischen Behörden beantragte bescheidene Steuererhöhung nicht angenommen habe, könne sich der Regierungsrat diesmal mit der blossen Rückweisung des Voranschlages nicht begnügen, sondern halte sich nicht nur für berechtigt, sondern sogar für verpflichtet, aktiv einzugreifen. Damit das in Art. 120 festgelegte Genehmigungsrecht den ihm durch die Verfassung und das Gemeindegesetz offenbar zugedachten Zwecken vollständig genüge, müsse daraus für den Regierungsrat gegebenenfalls auch die Befugnis abgeleitet werden können, über die blosse Nichtgenehmigung eines Gemeindebeschlusses hinaus diesen Beschluss von sich aus mit den Grundsätzen des Gemeindegesetzes in Einklang zu bringen. Denn es lasse sich sehr wohl der Fall denken, dass trotz erfolgter Nichtgenehmigung eine Gemeinde nicht dazu zu bringen sei, ihre Beschlüsse so zu ändern, dass sie den gesetzlichen Bestimmungen Genüge leisteten, während doch anderseits von einer Unfähigkeit zur ordentlichen Selbstverwaltung noch nicht gesprochen werden könne. In einem solchen Falle wäre der Regierungsrat, sofern sich sein Genehmigungsrecht auf die blosse Befugnis zur Nichtgenehmigung beschränken würde, faktisch nicht mehr in der Lage, die ihm durch Art. 67 KV überbundene Verantwortung zu tragen und dafür zu sorgen, dass das Vermögen der Gemeinden ungeschmälert erhalten bleibe. Da die Selbstverwaltung der Gemeinden ausdrücklich an die durch das Gemeindegesetz gezogenen Schranken gebunden sei, der Beschluss der Stadtgemeinde Schaffhausen vom 12. März 1916 aber die in Art. 136 litt. a dieses Gesetzes aufgestellten Steuergrundsätze offensichtlich verletze, so könne der Regierttngsrat — BGE 42 I 185, S. 190 — die Gemeinde jedenfalls entgegen ihrem Beschlusse dazu anhalten, diesen Bestimmungen nachzuleben; denn die Gemeindeautonomie könne unmöglich so weit gehen, zwar alle Ausgaben zu bewilligen, die zur Deckung derselben nötigen Einnahmen aber zu verweigern.
C. — Gegen den vorstehenden Beschluss des Regierungsrates haben Heinrich Weber, Metallarbeiter-Sekretär, Franz Lehner und Gottfried Meier-Lang als stimmberechtigte Aktivbürger der Gemeinde Schaffhausen rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen und beantragt, der Beschluss sei wegen willkürlicher Verfassungs- und Gesetzesverletzung aufzuheben. Zur Begründung wird geltend gemacht: Das in Art. 90 KV (Art. 2 des Gemeindegesetzes) anerkannte Recht der Selbstverwaltung der Gemeinden, welches gemäss Art. 23 litt. e und 9 des Gemeindegesetzes die Befugnis der Gemeindeversammlung zur Festsetzung der jährlichen Voranschläge und zur Bewilligung von Steuern umfasse, gelte, so lange eine Gemeinde nicht wegen Unfähigkeit durch Beschluss des Grossen Rates unter staatliche Vormundschaft gestellt werde. Das Oberaufsichtsrecht gebe dem Regierungsrat nicht die Kompetenz, direkt an Stelle der Gemeindeversammlung zu handeln. Wenn der Voranschlag einer Gemeinde ein ungedecktes Defizit aufweise, so könne er Vorbehalte machen oder den Voranschlag an die Gemeinde zurückweisen mit der Auflage, Einnahmen und Ausgaben in Einklang zu bringen. Weigere sich dann die Gemeinde, dieser Auflage nachzukommen, so werde sich die Frage ihrer Bevormundung erheben; eillmals aber könne der Regierungsrat, so lange eine Gemeinde selbständig sei, ohne deren Begrüssung einfach die Gemeindesteuer festsetzen. Zudem stehe im vorliegenden Falle nirgends geschrieben, dass das allerdings nicht unbeträchtliche ungedeckte Defizit des Voranschlages der Einwohnergemeinde Schaffhausen pro 1916 nur auf dem Wege der erhöhten direkten Gemeindesteuer — BGE 42 I 185, S. 191 — beseitigt werden könne. Es seien vielmehr noch eine ganze Anzahl anderer Heilmittel denkbar, z. B. Abgaben für besondere Leistungen der Gemeinde, grössere Leistungen der Gemeindeunternehmungen, geringere Abschreibungen etc., ganz abgesehen von der Reduktion der Ausgaben. Durch die angefochtene Verfügung des Regierungsrates werde der Gemeinde in offenkundiger Verletzung des Art. 90 KV und der Art. 2 und 23 des Gemeindegesetzes das wichtige Recht genommen, ihr Büdget selbständig aufzustellen. Diese Verfügung sei ferner auch materiell nicht gerechtfertigt; denn die entgegen dem Voranschlage ohne Defizit abschliessende Rechnung der Einwohnergemeinde Schaffhausen pro 1915 ergebe, dass ganz wohl ohne Steuererhöhung ausgekommen werden könne. Darin, dass der Regierungsrat sich nicht die Mühe genommen habe, diese Tatsache festzustellen, liege ebenfalls eine Willkür.
D. — Der Regierungsrat hat Abweisung des Rekurses beantragt. Er bestreitet in erster Linie die Aktivlegitimation der Rekurrenten, weil sie im kantonalen Verfahren nicht als Partei beteiligt gewesen seien und durch den angefochtenen Entscheid auch nicht in ihren verfassungsmässigen Individualrechten verletzt würden, indem das als verletzt bezeichnete Recht der ökonomischen Selbstverwaltung ohne Zweifel nur der Gemeinde als Gesamtheit zustehe. Materiell hält er an der Begründung seines Entscheides fest.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. — Die Aktivlegitimation der Rekurrenten wird vom Regierungsrat zu Unrecht bestritten. Der in Art. 90 schaffh. KV ausgesprochene Grundsatz der Gemeindeautonomie hat unmittelbar allerdings nur Bezug auf die staatsrechtliche Stellung der Gemeinde selbst. Allein mittelbar berührt er auch die Individualrechtssphäre vor allem derjenigen Gemeindegenossen, die — BGE 42 I 185, S. 192 — kraft ihres Stimmrechts in Gemeindeangelegenheiten zur Ausübung der Selbstverwaltung der Gemeinde berufen sind, insoweit, als der angeblich verfassungswidrige Eingriff in diese Selbstverwaltung der Gemeindeversammlung vorbehaltene Kompetenzen beschlägt und demnach eine Beeinträchtigung jener Gemeindegenossen in ihren staatsbürgerlichen Rechten zur Folge hätte. Dies ist aber bei den hier als verletzt bezeichneten Befugnissen der Büdgetfestsetzung und Steuerbewilligung gemäss Art. 23 litt. e und g des schaffh. Gemeindegesetzes der Fall. Die Rekurrenten sind deshalb jedenfalls in ihrer angerufenen Eigenschaft als «s tim m b e r e c h t i g t e A k ti v b ü rger» der Gemeinde Schaffhausen wegen angeblicher Rechtsverletzung im Sinne des Art. 178 Ziff. 2 OG zur Beschwerdeführung legitimiert. Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob das Beschwerderecht gegenüber der regierungsrätlichen Steuerverfügung nicht auch denjenigen Gemeindegenossen, die, ohne Aktivbürger zu sein, als s t e u e r p f I ich t i g e Einw 0 h n e r an der verfassungsmässigen Festsetzung der Gemeindesteuern interessiert sind, schon wegen dieses per s ö n I ich e n I n t e res ses zuerkannt werden müsste. Bemerkt sei in dieser Hinsicht nur, dass auch ein solches Interesse, dem kein formelles Recht entspricht, in der neueren Praxis schon wiederholt als zur Beschwerdelegitimation genügend erachtet worden ist (vergl. z. B. AS 32 I No 45 Erw. 2 S. 309 und die dortige Verweisung, sowie auch AS 34 I No 77 Erw. 2 infine S. 473/74 mit den dortigen Verweisungen). Ferner kann der Umstand, dass die Rekurrenten im Verfahren vor dem Regierungsrat individuell noch nicht beteiligt waren, abgesehen von der Frage, ob die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs nicht überhaupt selbständig zu beurteilen sei, schon deswegen nichts verschlagen, weil ihr Rechtsstandpunkt damals von der Einwohnergemeinde Schaffhausen selbst verfochten wurde und sie, so lange dies geschah, keine Veranlassung zum persönlichen Auftreten hatten.
— BGE 42 I 185, S. 193 — 2. — Materiell aber erweist sich der Rekurs als offenbar unbegründet. Die Rekurrenten übersehen, dass Art. 90 KV gegenüber dem Grundsatze, wonach die Gemeinden innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig ordnen (Abs. 1), nicht nur die Möglichkeit der Bevormundung einer Gemeinde, in der Form ihrer Stellung unter staatliche Verwaltung durch Beschluss des Grossen Rates, wegen allgemeiner Unfähigkeit zur Selbstverwaltung, vorbehält (Abs. 2), sondern daneben noch für den Fall, dass sich diese Unfähigkeit nur auf einzelne Zweige der Gemeindeverwaltung erstreckt, es dem Regierungsrat zur Pflicht macht, «die erforderlichen Massnahmen zu treffen» (Abs. 3). Zu den Zweigen der Gemeindeverwaltung im Sinne dieser letzteren Bestimmung gehört nun gewiss der hier in Frage stehende Finanzhaushalt. Der Regierungsrat hat daher gemäss Art. 90 Abs. 3 KV einzuschreiten, wenn eine Gemeinde als unfähig erscheint, den ihr speziell mit Bezug auf den Finanzhaushalt obliegenden Verpflichtungen nachzukommen. Und zwar liegen in seiner Kompetenz nach der allgemeinen Fassung der fraglichen Bestimmung unzweifelhaft auch direkte Anordnungen, sofern solche nach seinem Ermessen (i «erforderlich» sind. Danach aber ist die hier streitige Massnahme aus dem für die Kognition des Bundesstaatsgerichtshofes auf diesem Gebiete des kantonalen Verwaltungsrechts allein in Betracht fallenden Gesichtspunkte der Garantie des Art. 4 BV schlechterdings nicht zu beanstanden. Denn nach den Erwägungen des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses steht tatsächlich fest, dass der Voranschlag der Einwohnergemeinde Schaffhausen für das Jahr 1916 auch bei Berücksichtigung des von den Rekurrenten jenen Erwägungen gegenüber einzig relevierten Umstandes, dass die Rechnung pro 1915 ohne das büdgetierte Defizit von 100,000 Fr. abgeschlossen hat, noch ein erhebliches Defizit aufweist, das die Gemeinde entgegen der ausdrücklichen Vorschrift in § 136 litt. a des Gemeindegesetzes wiederum — BGE 42 I 185, S. 194 — nicht durch eine entsprechende Steuererhöhung zu decken beschlossen hat, nachdem sie vom Regierungsrat bereits • in den beiden Vorjahren erfolglos eingeladen worden war, der erwähnten Gesetzesvorschrift nachzuleben. Und wenn der Regierungsrat unter diesen Umständen die Gemeinde als zur selbständigen Herbeiführung des gesetzesgemässen Zustandes ihres Finanzhaushaltes unfähig und deshalb die direkte Anordnung der den Verhältnissen angemessenen Steuererhöhung als erforderlich erachtet hat, so kann darin jedenfalls eine Willkür nicht gefunden werden. Vielmehr lag diese Massnahme bei der gegebenen Situation wohl nahe, da die streitige Steuererhöhung von den zuständigen Gemeindebehörden befürwortet und von der das Büdget genehmigenden Gemeindeversammlung selbst nur mit schwacher Mehrheit abgelehnt worden war.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.