BGE 42 I 39
Regeste
Zuständigkeit des Bundesgerichts für Beschwerden aus Art. 33 BV. — Art. 31 litt. e und Art. 33 Abs. 2 BV: Berechtigung der Kantone, einem eidg. diplomierten Arzte die Berufsausübung auf ihrem Gebiete zum Zwecke der Unterstützung des Kurpfuschertums zu verbieten. Vor Art. 4: BV nicht anfechtbare Anwendung von § 29 des basellandschaftlichen Sanitätsgesetzes vom 20. Februar 1865.
Sachverhalt ab Seite 39
A. — Im Jahre 1913 hat sich ein gewisser Emil Schaub von Ramlinsburg (Kt. Basel-Landschaft), der nicht im Besitze des eidg. Aerztediploms ist, sich aber «Professor» nennt und angibt, «an ausländischen Hochschulen ausgebildet und diplomiert» zu sein, zum Betriebe eines «Heilinstitutes» in Binningen (Kt. Basel-Landschaft) niedergelassen. Er macht für dieses Institut («Prof. Emil Schaubs Heil-Institut — Naturheilkunde, Homöopathie, Heilkräuter — Binningen bei Basel, Schweiz») in der dem Kurpfuschertum eigentümlichen, marktschreierischen Weise mit Broschüren und Prospekten Reklame, anerbietet insbesondere auch Behandlung auf brieflichem Wege und scheint einen grossen Zulauf und Zuspruch, namentlich aus Süddeutschland, zu haben. Da im Kanton Basel-Landschaft nur die Inhaber des eidg. Diploms den Beruf eines Arztes ausüben dürfen, ist Schaub von den Gerichten dieses Kantons bereits wiederholt, gemäss § 106 des kantonalen Gesetzes über das Sanitätswesen (vom 20. Februar 1865), wegen berufsmässiger Ausübung der Heilkunde ohne Patent, zuerst mit Geldbussen und dann auch mit Gefangenschaft, bestraft worden. Ferner hat ihn das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft am 8. März 1915 wegen Betrugsversuchs durch Heiratsschwindel zu einem Monat Gefängnis verurteilt.
Der Rekurrent, Dr. med. E. Betschart, ist eidgenössisch diplomierter Arzt. Schon im Jahre 1909 hatte er — BGE 42 I 39, S. 40 — von Zürich aus, wo er damals wohnte, laut seiner Mitteilung an die Sanitätsbehörde des Kantons Basel-Landschaft die ärztliche Leitung des (I Heilinstitutes von J. N. JE;bsen I), sowie der «physiologischen Abteilung des chemischen Laboratoriums von J. Will», beide in Binningen, übernommen und für diese Stellung trotz dem Rate der Sanitätsbehörde, sich mit den genannten Unternehmungen, die «kurpfuscherischer Art» seien, nicht einzulassen, während aktenmässig nicht näher bestimmter Zeit ein Honorar bezogen. Am 15. März 1914 sodann schrieb er, nachdem er inzwischen seinen Wohnsitz nach Basel verlegt hatte, der Sanitätsbehörde des Kantons Basel-Landschaft, dass er die ärztliche Leitung des Heilinstitutes von E. Schaub in Binningen übernommen habe. Auch vor diesem Unternehmen warnte ihn die Sanitätsbehörde sofort, und im Oktober 1915 drohte ihm der Regierungsrat direkt die nunmehr getroffene und angefochtene Massnahme an, falls er die Beteiligung am Schaubsehen Geschäfte fortsetze. Diese Vermahnungen hatten jedoch keinen andern Erfolg, als dass Dr. Betschart am 1. Dezember 1915 mit «Prof.) E. Schaub einen Vertrag wesentlich folgenden Inhalts abschloss: Schaub «verkauft» sein Heilinstitut in Binningen an Betschart, der es unter dem Namen: (! «Prof. Schaubsches Heilinstitut, Inhaber Dr. Betschart» weiterführt. Der «Kaufpreis)} besteht in 50 % der Nettoeinnahmen während der Dauer von 10 Jahren. Während dieser Zeit bleibt Schaub im Institut als Sekretär tätig; sein Honorar ist in der vereinbarten Kaufpreissumme mitinbegriffen. Die vorhandenen Medikamente und Drucksachen übernimmt Betschart um den Pauschalpreis von 5000 Fr., der «durch tägliches Vorbezahlen von 5 Fr.» zu entrichten ist. Im Krankheitsfalle hat jeder der Kontrahenten «vollwertigen Ersatz zu stellen?; im Todesfalle eines Kontrahenten «gehen die Bestimmungen dieses Vertrages auf die Erben über».
B. — Mit Be s chi u s s vom 29. Dezember 1915 — BGE 42 I 39, S. 41 — hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auf den Antrag des Sanitätsrates in Anwendung von § 29 des Sanitätsgesetzes verfügt:
(! Dem Dr. E. Betschart in Basel wird das Patent bezw. »die Bewilligung zur Ausübung des ärztlichen Berufes » für den Kanton Basel-Land entzogen.»
Die Begründung geht, nach einleitender Feststellung der bereits erwähnten Verhältnisse des E. Schaub, dahin: Schaub habe sich mit Dr. Betschart in Beziehung gesetzt, um den Anschein zu erwecken, sein Unternehmen stehe unter richtiger ärztlicher Leitung, und um sich damit vor weiteren Bestrafungen zu schützen. Betschart finde sich zeitweise zu den Sprechstunden Schaubs ein, untersuche auch in einzelnen wenigen Fällen Patienten oberflächlich; in der Hauptsache lasse er aber Schaub frei handeln. Für seine Mitwirkung erhalte er von Schaub ein vertraglich festgesetztes Honorar. Dr. Betschart habe sich früher schon zeitweise in ähnlicher Weise bei Geschäften kurpfuscherischer Art in Binningen beteiligt und die mit dem Sanitätsgesetz im Widerspruch stehenden Unternehmen mit seinem Namen gedeckt. Vorstellungen und Warnungen seien erfolglos geblieben. Die Beziehungen Dr. Betscharts zu kurpfuscherischen Unternehmungen, insbesondere zu dem kurpfuscherischen Treiben Schaubs, seien als höchst verwerflich und mit den Pflichten eines patentierten Arztes unvereinbar zu bezeichnen.
Der angerufene § 29 des Sanitätsgesetzes vom 20. Februar 1865 lautet:
Die gänzliche Entziehung eines Patentes» — wie es gemäss § 25 zur Ausübung irgend eines Zweiges der Heilkunde erforderlich ist — «kann erfolgen:
{(a) durch strafgerichtliches Urteil;
«b) durch motivierten Beschluss des Regierungsrates auf Antrag des Sanitätsrates.»
C. — Gegen den vorstehenden Beschluss des Regierungsrates hat Dr. Betschart rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen, mit dem — BGE 42 I 39, S. 42 — Antrag, der Beschluss sei aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, dem Rekurrenten das kantonale Patent bezw. die Bewilligung zur Ausübung der ärztlichen Praxis für Basel-Land zu erteilen.
Zur Begründung wird geltend gemacht: Der Regierungsrat habe das Verhältnis zwischen dem Rekurrenten und E. Schaub ganz unrichtig dargestellt. Der Rekurrent sei tatsächlich der Leiter des Schaubsehen Institutes. Er begebe sich vormittags und nachmittags in das In stitut, wo die Patienten nur in seiner Anwesenheit untersucht würden. Als Anhänger des Naturheilverfahrens bediene er sich des Schaub als eines in diesem Verfahren bewanderten Assistenten; doch untersuche er die Patienten und verschreibe die Rezepte. Es sei kein einziger Fall von unrichtiger Behandlung eines Patienten nachgewiesen. Von einem kurpfuscherischen Unternehmen könne somit keine Rede sein; vielmehr schliesse die Aufsicht und Leitung des Institutes durch den Rekurrenten als patentierten Arzt das Kurpfuschertum gerade aus. Unrichtig sei auch, dass der Rekurrent ein vertraglich festgesetztes Honorar beziehe, da er, wie dem Regierungsrat noch vor seiner Beschlussfassung mitgeteilt worden sei, das Institut käuflich erworben habe. Der Rekurrent habe weiter nichts getan, als seinen Beruf ausgeübt, wozu er auf Grund seines Diploms gemäss Art. 33 Abs. 2 und Art. BV berechtigt sei. Wenn er sich dabei einer Pflichtverletzung schuldig gemacht haben sollte — was übrigens nicht nachgewiesen und auch nicht der Fall sei so hätte er hiefür bloss bestraft werden können, falls einschlägige Strafbestimmungen bestehen würden. Die gänzliche Untersagung der Berufsausübung aber, die der Regierungsrat ausgesprochen habe, verstosse ohne weiteres gegen die erwähnten Verfassungsbestimmungen; sie lasse sich auch aus Art. 31 litt. e BV nicht rechtfertigen. Ferner verletze sie auch den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV) und charakterisiere sich als offene Willkür, Indem das im — BGE 42 I 39, S. 43 — Kanton Basel-Land blühende Gewerbe der Kurpfuscherei trotz längst bestehender gesetzlicher Handhabe bisher nur vereinzelt durch Verhängung von Geldbussen verfolgt worden sei und der Rekurrent überdies für ein behauptetes Verschulden einer fr emd e n Pe:son haftbar gemacht werde, während ihm selbst weder eine Gesetzesverletzung, noch eine Pflichtverletzung vorgeworfen werden könne.
D. — Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat Abweisung des Rekurses beantragt. Aus seiner Vernehmlassung ist, ausser den schon früher erwähnten Tatsachen, noch hervorzuheben: Die letzte, gegen Schaub geführte Strafuntersuchung, die vorläufig zu dessen Verurteilung durch das Polizeigericht Arlesheim zu 10 Tagen Gefängnis (Urteil vom 25. Januar 1916) geführt habe, habe ergeben, dass der Rekurrent das gesetzwidrige Treiben Schaubs mit seinem Namen und seinem Aerztediplom zu decken suche, dass Schaub in der Hauptsache nach wie vor selbst schalte und walte und dass der Rekurrent nur die Stelle eines Strohmannes einnehme. Soviel dem Regierungsrat bekannt sei, habe sich der Rekurrent bis jetzt in anderweitiger Weise in Binningen oder sonst im Kanton Baselland als Arzt nicht betätigt. Bei der von ihm behaupteten käuflichen Uebernahme des Heilinstitutes Schaubs handle es sich wieder um em Manöver der beiden; tatsächlich sei die Liegenschaft, die Schaub in Binningen besitze und in der er seine Patienten empfange, noch nicht an den Rekurrenten übergegangen. Aus Art. 33 BV könne nicht gefolgert werden, dass das eidg. Aerztediplom allein zur bung oder Beibehaltung der Bewil~iguIi8,für,11,e~4u~ übung des ärztlichen Berufes ohne weiteres und unter allen Umständen berechtige. Viellllehr 'sele offe~~ar, It wie auch schon entschieden worden sei, kantonale Bestimmungen, wonach einem Arzte, der sich pflichtwidrig nehme oder sonst sich des ärztlichen Berufes unwürdig zeige, das Patent bezw. die Bewilligung zur Ausübung — BGE 42 I 39, S. 44 — der ärztlichen Praxis vorübergehend oder dauernd entzogen werden könne, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Und so stehe speziell auch § 29 des basellandschaftlichen Sanitätsgesetzes mit dem Bundesrecht jedenfalls dann nicht in Widerspruch, wenn seine Anwendung sich auf Fälle beschränke, wo schwerwiegende Verfehlungen oder krasse Pflichtverletzungen in Frage ständen. Dies aber sei hier unbestreitbar der Fall; denn heutzutage müsse die Beteiligung an einem Unternehmen der Kurpfuscherei schlimmster Art, die dem Volke direkt und indirekt so grosse gesundheitliche und andere Schädigungen bringe, als mit den Pflichten und der Würde eines wissenschaftlich gebildeten Arztes völlig unvereinbar und ein derartiger Gelderwerb als krasse Verfehlung bezeichnet werden.
E. — Wegen Verletzung des Art. 33 BV hat Dr. Betschart mit gleicher Begründung wie beim Bundesgericht auch beim Bundesrat staatsrechtlichen Rekurs erhoben. Ueber die dadurch aufgeworfene Kompetenzfrage haben die beiden Behörden sich gemäss Art. 194 OG im Sinne der nachstehenden Erwägung 1 verständigt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in E r w ä g UJl g:
1. - Das Bundesgericht ist zur Beurteilung des Rekurses in dessen ganzem Umfange kompetent. Auch die Beschwerden über Verletzung des Art. 33 BV unterstehen seit Erlass des Organisationsgesetzes für die Bundesrechtspflege vom 22. M ä r z 1 893 ständiger Praxis gemäss (vergl. den grundlegenden Entscheid i. S. Curti: AS 22 No 154 Erw. 2 ff. S. 924 ff.) der bundesgerichtlichen Kognition. Hierüber kann heute jedenfalls kein Zweifel mehr obwalten, nachdem zufolge der Organisationsgesetz- Novelle vom 6. Oktober 1911 die Rechtssprechung auch mit Bezug auf Art. 31 BV von den politischen Bundesbehörden auf das Bundesgericht übergegangen ist.
2. — Was zunächst die tatsächliche Grundlage — BGE 42 I 39, S. 45 — des angefochtenen Beschlusses betrifft, so wäre gegen die Annahme des Regierungsrates, dass es sich beim Verhältnis des Rekurrenten zu Schaub lediglich darum handle, das kurpfuscherische Gebahren dieses letzteren mit dem Namen des diplomierten Arztes zu decken, nach Lage der Akten selbt dann nichts einzuwenden, wenn dem Staatsgerichtshof die freie Nachprüfung dieser tatsächlichen Feststellung der kantonalen Verwaltungsbehörde zustände, während das Gericht hievon überhaupt nur abgehen dürfte, falls sie als offenbar unbegründet, direkt aktenwidrig erscheinen würde. Für die regierungsrätliche Auffassung spricht nämlich von vornherein die unbestrittene Tatsache, dass sich der Rekurrent schon früher mit Bezug auf andere kurpfuscherische Institute in gleicher Weise hergegeben hat, in Verbindung mit dem Umstande, dass der Kurpfuscher Schaub wegen seiner Konflikte mit der Sanitätspolizei unzweifelhaft danach trachtete, sich durch Vorschieben des Rekurrenten vor weiteren Verfolgungen sicher zu stellen. Namentlich aber erwecken die Zeugenaussagen, auch des Rekurrenten selbst, in der vom Regierungsrat angerufenen neuesten Strafuntersuchung gegen Schaub den bestimmten Eindruck, dass der Betrieb des Schaubschen «Heilinstitutes» unter der angeblichen Leitung des Rekurrenten gegenüber früher sachlich unverändert weitergeht, indem sein Zweck nach wie vor in der Abgabe der Schaubsehen Heilmittel, im wesentlichen auf Grund der Besichtigung des Harns und der Befragung der Patienten über ihre persönlichen Verhältnisse, besteht und der Rekurrent dabei eine rein äusserliche Rolle spielt. (Insbesondere dürfte die — erfahrungsgemäss kaum unbedeutende — briefliche Behandlung, über deren Durchführung sich der Rekurrent überall ausschweigt, wohl immer noch direkt und ausschliesslich von Schaub besorgt werden.) Und eine Aenderung dieser Sachlage bedingt auch der nachträglich vereinbarte «Verkauf des «Heilinstitutes? an den Rekurrenten schon deswegen — BGE 42 I 39, S. 46 — nicht, weil der betreffende Vertrag seinem Inhalte und den übrigen Umständen nach unverkennbar ein blosses Scheingeschäft darstellt.
Das derart feststehende Verhalten des Rekurrenten qualifiziert der Regierungsrat ferner mit Recht als groben Verstoss gegen die berufliche Pflicht des patentierten Arztes. Das Erfordernis eines besonderen Befähigungsausweises für die Ausübung des Arztberufes bezweckt gerade die Bekämpfung des Kurpfuschertums, indem damit die Anwendung der ärztlichen Heilkunde denjenigen Personen vorbehalten werden soll, die durch wissenschaftliche und praktische Ausbildung für eine sachgemässe und erspriessliche Berufstätigkeit Gewähr bieten. Dieser Zweck des Befähigungsausweises wird aber in sein Gegenteil verkehrt, wenn ein Arzt sein Patent dazu hergibt, eine ärztliche Betätigung, die jenen Voraussetzungen nicht entspricht, zu ermöglichen. Denn in diesem Falle wirkt das Patent nicht als Garantie gegen das Kurpfuschertum, sondern vielmehr als Deckmantel dafür.
3. — Der § 29 des basellandschaftlichen Sanitätsgesetzes vom 20. Februar 1865, auf dessen litt. b der Regierungsrat sich in rechtlicher Hinsicht stützt, hat die «gänzliche Entziehung» des im vorangehenden § 25 vorgesehenen kantonalen Patentes im Auge. Dieser Massnahme entspricht nach der heutigen Rechtsordnung (BG betr. die Freizügigkeit des Medizinalpersonals in der schweiz. Eidgenossenschaft vom 19. Dezember 1877, welches die früheren kantonalen Patente durch das eidg. Aerztediplom ersetzt hat) der Entzug der auf Grund des eidg. Diploms erlangten Bewilligung zur Berufsausübung im Kantonsgebiet, wie das Dispositiv des Regierungsratsbeschlusses die gesetzesgemässe Fassung des Patententzuges richtig erläutert. Nun scheinen allerdings die Vor-I aussetzungen, unter denen der Regierungsrat laut § 29 litt. b des Sanitätsgesetzes «durch motivierten Beschluss auf Antrag des Sanitätsrates» diese Bewilligung entziehen kann, nicht besonders bestimmt zu sein. Jedenfalls enthält — BGE 42 I 39, S. 47 — das Sanitätsgesetz selbst eine nähere Vorschrift hierüber nicht, und der Regierungsrat hat auch eine anderweitige einschlägige Gesetzesbestimmung nicht angerufen. Allein dieser Umstand macht die fragliche Kompetenznorm nicht etwa illusorisch, sondern es ist daraus nur zu schliessen, dass der Gesetzgeber deren Anwendung völlig dem Regierungsrat selber anheimstellen wollte und dass dieser daher jeweilen nach eigenem pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden hat, ob in einer gegebenen beruflichen Verfehlung eines Arztes nach Art und Umständen erhebliche Gründe zu finden seien, um den administrativen Entzug der dem betreffenden Arzte erteilten Bewilligung der Berufsausübung zu rechtfertigen. Hiezu war aber das erörterte Verhalten des Rekurrenten, die nach dem früher Gesagten im Missbrauch seines Diploms zur Begünstigung des Kurpfuschertums liegende grobe Verletzung seiner Pflicht, an sich geeignet. Gegen den angefochtenen Beschluss des Regierungsrates ist somit auf dem Boden des kantonalen Rechts, dessen Anwendung das Bundesgericht übrigens nicht frei, sondern nur aus dem Gesichtspunkte der Garantie des Art. 4 BV nachzuprüfen hat, grundsätzlich nichts einzuwenden. Die Behauptung des Rekurrenten, dass das kantonale Recht nur die Bestrafung des Kurpfuschertums selbst vorsehe, die ihm gegenüber nicht in Frage kommen könne, geht fehl; denn für die hier streitige Administrativmassnahme bietet, sofern sie sachlich gerechtfertigt ist, § 29 litt. b des Sanitätsgesetzes, wie ausgeführt, eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Bedenken könnte vorliegend nur die uneingeschränkte Fassung des regierungsrätlichen Beschlussesdispositivs erwecken. Doch lässt dessen Begründung ohne weiteres erkennen, dass dem Rekurrenten die Bewilligung zur Berufsausübung im Kanton Basel-Landschaft nicht schlechthin, sondern nur zu dem Zwecke entzogen sein soll, um ihm die Deckung kurpfuscherischer Unternehmungen von der Art des Schaubsehen (! Heilinstitutes» mit seinem Namen — BGE 42 I 39, S. 48 — und Diplom zu verunmöglichen. Es ist nicht daran zu zweifeln, dass der Regierungsrat, falls sich der Rekurrent • in Zukunft einmal in glaubhaft einwandfreier Weise im Kanton beruflich sollte betätigen wollen, auf den angefochtenen Beschluss zurückkäme und der rechtmässigen Benützung seines Diploms durch den Rekurrenten keine Schwierigkeiten machen würde.
4. — Nun erhebt sich aber zufolge der Beschwerde des Rekurrenten über Verletzung der Art. 33 Abs. 2 und Art. 31 BV, die das Hauptargument des Rekurses bildet, noch die Frage, ob der Beschluss des Regierungsrates nicht trotz • 0 semer kalltonalrechtlichen Zu lässigkeit als gegen Bundesrecht verstossend aufzuheben sei. Auch in dieser Hinsicht erscheint jedoch der Rekurs als unbegründet. Als Inhaber des eidg. Aerztediploms ist der Rekurrent allerdings im Besitze eines gemäss Art. 33 Abs. 2 BV für die ganze Schweiz gültigen Befähigungsausweises zur Ausübung des ärztlichen Berufes, allein dieser Ausweis berechtigt zur Zulassung als praktizierender Arzt in sämtlichen Kantonen nur in Hinsicht auf die wissenschaftliche (technische) Ausbildung. Dagegen ist es den Kantonen durch Art. 33 BV nicht verwehrt, die Bewilligung zur Ausübung der ärztlichen Praxis noch an andere Voraussetzungen, namentlich solche der moralischen und sittlichen Qualifikation der Bewerber, zu knüpfen, die nur nicht so weit gespannt werden dürfen, dass dadurch die verfassungsmässig gewährleistete Freizügigkeit tatsächlich aufgehoben würde (vergl. in diesem Sinne schon AS 29 No 60 Erw. 2 S. 280 f., mit den dortigen Verweisungen auf die frühere Praxis, und seither noch das Urteil vom 8. März 1905 i. S. Favre gegen Bern, Erw. 3). Da die ärztliche Berufstätigkeit im allgemeinen den Charakter eines Gewerbes, d. h. einer Betätigung zu Erwerbszwecken, hat, so müssen solche anderweitigen Voraussetzungen der Berufsausübung sich als gewerbepolizeiliche Beschränkungen, welche die Eigenart des ärztlichen Berufes im öffentlichen Interesse erfordert, aus Art. 31 litt. e BV — BGE 42 I 39, S. 49 — rechtfertigen lassen; denn soweit die wissenschaftlichen Berufsarten als Gewerbe anzusprechen sind, bildet Art. 33 BV, wie der Rekurrent richtig annimmt, im Verhältnis zu Art. 31 BV nicht eine Ausnahme, sondern eine Spezialbestimmung, deren Vorbehalt eines Befähigungsausweises insoweit ebenfalls eine schon nach Art. 31 litt. e zulässige Beschränkung der Gewerbeausübung darstellt. Als sanitätspolizeiliche Massnahme gemäss § 29 des Sanitätsgesetzes aber kann der angefochtene Ausschluss des Rekurrenten von der Berufsausübung im Kanton Basel-Landschaft vor Art. 31 BV unzweifelhaft bestehen. Das bereits gewürdigte Verhalten jenes erscheint aus dem Gesichtspunkte der allgemeinen Wohlfahrt, welche die Sanitätspolizei zu wahren hat, als derart bedenklich, dass es durch die Garantie der Gewerbefreiheit nicht gedeckt sein kann. Auch wird mit dem Verbot der Berufsausübung bei solchem Verhalten nicht etwa die verfassungsmässige Freizügigkeit der Aerzte tatsächlich illusorisch gemacht, da gewiss angenommen werden darf, dass eidgenössisch diplomierte Aerzte, die sich, gleich dem Rekurrenten, in Missachtung der Pflichten ihres Berufes und Standes mit dem Kurpfuschertum einlassen, doch nur vereinzelt zu finden sein werden.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.