BGE 43 I 251
Regeste
Art. 4 und Art. 31 BV. Unzulässigkeit der in § 7 des luzernischen Gesetzes betreffend das Lichtspielwesen vom 15. Mai 1917 vorgesehenen Stempelsteuer, welche darin besteht, dass auf jeder Eintrittskarte eine Abgabe von 5 Rp. erhoben wird. — Zulässigkeit von § 17 dieses Gesetzes, welcher jugendlichen Personen unter 18 Jahren auch in Begleitung Erwachsener den Kinobesuch verbietet, besondere Jugendvorstellungen ausgenommen.
Sachverhalt ab Seite 251
A. - In Nr. 23 des luzernischen Kantonsblattes vom 8. Juni 1917 wurde ein Gesetz betr. das Lichtspielwesen und Massnahmen gegen die Schundliteratur vom 15. Mai 1917 publiziert. Dessen §§ 7 und 17 lauten wie folgt:
§ 7.» Oeffentliche Lichtspieltheater haben für den "Zutritt zu den Vorstellungen Eintrittskarten nach einem »vom Polizeidepartement festzustellenden Formulare aus- "zugeben. Für jede einzelne Karte ist eine Stempelsteuer »von fünf Rappen zu bezahlen. Die nähern VorschIiftell I) "für die Durchführung dieser Stempelpflicht erlässt der I) »Regierungsrat auf dem Verordnungswege — BGE 43 I 251, S. 252 — . • Die Hälfte des Reinerti'agesdieser' Steuer fallt der I) »Polizeigemeinde zu. I).
. O§ 17.» I) Jugendlichen Personen, welche das acht- •• ·zehnte Altersjahr noch nicht vollendet haben, ist auch & »in Begleitung erwachsener Angehöaiger oder anderer erwachsener Personen der Besuch der ständigen oder »wandernden Lichtspieltheater oder anderer Unterneh- »mungen, welche gewerbsmässig Lichtbilderaufführungen »veranstalten, verboten. Die Inhaber derartiger Betriebe "»dürfen die genannten jugendlichen Personen zu den »Vorstellungen nicht zulassen.»
»Ausgenommen von diesem Verbote sind besondere »Vorstellungen für Judendliche, welche von den Inhabern »der Lichtspieltheater mit Bewilligung des Erziehungs- »rates veranstaltet werden können. Der Erziehungsrat l) erlässt die zum Schutze der Jugend als geboten erschei- "nenden Vorschriften, unter Vorbehalt der regierungs- »rätlichen Genehmigung.»
B. — Am 7. August 1917 haben Christian Karg, Morandini & Cie und J. Müller, sämtliche Inhaber von Kinematographentheatern in Luzern, beim Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem Antrage: die § § 7 und 17 des luzernischen Gesetzes betr. das Lichtspielwesen vom 15. Mai 1917 seien als bundesrechtswidrig aufzuheben. - Zur Begründung des Rekurses wird die Verletzung von Art. 4 und 31 BV geltend gemacht. § 7 des Gesetzes verstosse, als rein polizeiliche Kontrollmassregel gedacht, gegen Art. 4 BV, indem den Kinematographen ähnliche Veranstaltungen, wie Variétés, Theater und dergleichen, der darin vorgesehenen polizeilichen Ueberwachung nicht unterstünden. Die Kontrolle der Frequenz sei nun zwar offenbar nicht der Zweck dieser Vorschrift, sie sei vielmehr in der Hauptsache im fiskalischen Interesse erlassen worden. Unter diesem Gesichtspunkte betrachtet, verletze sie jedoch die verfassungsmässig gewährleistete Handels- und Gewerbefreiheit; denn sie involviere den Kinounternehmungen — BGE 43 I 251, S. 253 — gegenüber eine Besteuerung, die prohibitiv wirken müsse. Es werde ohne weiteres zugegeben, dass die Kinematographenbesitzer angehalten werden könnten, neben den allgemeinen Vermögens- und Einkommenssteuern noch eine besondere Abgabe zu entrichten, als Gegenleistung für die besondere nahme der Polizei. Eine solche Gebühr sei denn auch in § 6 des Gesetzes vom 15. Mai ·1917 bereits vorgesehen, indem die Kinos je nach Art und Umfang des Betriebes eine besondere Konzessionsgebühr von 100 bis 2000 Fr., Unternehmungen mit regelmässigem Tagesbetrieb von mindestens 500 Fr., Zu leisten hätten. Mit Rücksicht darauf, dass die Gewinnmarge bei allen Kinounternehmungen ohnedies eine äusserst geringe sei, müsse eine Kumulation von Konzessionsgebühr und Stempelsteuer den Betrieb eines Lichtspieltheaters in Luzern verunmöglichen. Dies gehe besonders deutlich hervor, wenn man sich vergegenwärtige, dass die jährlichen Abgaben eines Kinos mit regelmässigem Tagesbetrieb und einer durchschnittlichen Tagesfrequenz von 200 Personen nach §§ 6 und 7 des Gesetzes vom 15. Mai 1917 sich auf mindestens 500 Fr. +3650 beliefen. Auch § 17 des Gesetzes halte vor Art. 31 BV nicht Stand. Allerdings werde das Recht der Kantone, den Kinos gewisse Beschränkungen hinsichtlich des Besuches durch jugendliche Personen aufzuerlegen, nicht bestritten; doch sei die kantonale Gesetzgebung, wie das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 2. Februar 1917 i. S. des Verbandes der Interessenten im kinematographischen Gewerbe der Schweiz gegen den Kanton Bern ausgesprochen habe, nur befugt, noch schulpflichtigen Kindern den Kinobesuch zu verbieten, nicht aber den aus der Schule Entlassenen; denn mit der Schulpflicht höre auch die Einmischung des Staates in die Erziehung auf. Die Aufrechterhaltung dieser Vorschrift hätte für die Kinobesitzer einen ganz unerträglichen Einnahmenausfall zur Folge, da sich erfahrungsgemäss eine grosse Zahl — BGE 43 I 251, S. 254 — der Kinobesucher aus jugendlichen Personen rekrutiere.
C. — Der Regierungsrat des Kantons Luzern trägt • in seiner Rekursbeantwortung auf Abweisung der Beschwerde an, mit folgender Begründung: Es sei richtig, dass die in § 7 vorgesehene Stempelgebühr fiskalische Interessen verfolge; sie sei gleich wie der Spielkartenstempel als Luxussteuer zu betrachten. Die Behauptung, die Stempelabgabe habe neben der Konzessionsgebühr keinen Raum, gehe fehl. Das Gesetz sehe absichtlich die Erhebung der fiskalischen Leistungen in zwei Formen vor; denn die Einnahmen, auf Grund deren die Konzessionsgebühr des § 6 festgestellt werde, liessen sich nur durch Stempelung der Eintrittskarten genau bestimmen. Die Stempelsteuer dürfte beanstandet werden, wenn sie prohibitiv wirken würde. Dies sei indessen nicht der Fall; denn die Kinobesitzer schlügen natürlich die Stempelgebühr auf die bisher bezogenen Eintrittspreise, unter welchen Umständen sie die nämlichen Einnahmen hätten Wie vorher. Es sei denn auch die Zweiteilung der Steuerleistungen in Konzessions- und Stempelgebühr vorgenommen worden, um den Kinobesitzern die Möglichkeit zu verschaffen, einen Teil der Steuern auf das Publikum abzuwälzen. Die Erhöhung der Eintrittspreise um 5 Rp. vermöge der Frequenz kaum Eintrag zu tun und es liege darin auch keine Unbilligkeit, dass die Kinobesucher eine Luxusabgabe von 5 Rp. zu entrichten hätten. Desgleichen halte die Rüge, § 17 verstosse gegen die BV, nicht Stich. Die Altersgrenze von 18 Jahren sei von namhaften Pädagogen und Kriminalisten postuliert worden. Man habe um so eher auf 18 Jahre gehen dürfen, als das 18. Altersjahr diejenige Altersstufe bedeute, bis zu welcher die strafrechtliche Verantwortlichkeit nicht in ihrer vollen Strenge gegeben sei. Wo verminderte Straffälligkeit, da sei folgerichtig eine Vermehrung vorsorglicher Massnahmen am Platze. Für die Verfassungsmässigkeit des luzernischen Gesetzes — BGE 43 I 251, S. 255 — sei unerheblich, dass andere Kantone das Schutzalter tiefer angesetzt hätten.
D. — Mit Eingabe vom 22. August haben die Rekurrenten eine Zusammenstellung der Betriebsergebnisse der vier in der Stadt Luzern betriebenen Lichtspieltheater für die Dauer eines Jahres ins Recht gelegt, aus der sich folgendes ergibt:
Renoma:
Einnahmen....... Fr. 15688,05 Ausgaben....... »" 28100,— Defizit y 12411,95 Central
Einnahmen....... Fr. 41517,10 Ausgaben....... »" 40712,04 Gewinn....... " 795,06 Viktoria
Einnahmen....... Fr. 35348,17 Ausgaben........» 35262,01 Gewinn........ l) 86,16 Apollo:
Einnahmen....... Fr. 50900 — Ausgaben........ »" 57200 Defizit.. ......)} 6300 Der Regierungsrat des Kantons Luzern, vom Instruktionsrichter aufgefordert, sich über diese Betriebsergebnisse auszusprechen, hat daraufhin eine Vernehmlassung des Stadtrates von Luzern eingereicht, in welcher folgendes ausgeführt wird: Ganz abgesehen davon, dass die vorliegenden Betriebsresultate durch die gegenwärtige Krise in ungünstigem Sinne beeinflusst seien, könne von einer prohibitiven Wirkung der Steuerauflagen der §§ 6 und 7 nicht gesprochen werden, selbst wenn man — was angesichts der grossen Differenzen hinsichtlich einzelner Posten der von den Rekurrenten zu den Akten gelegten Rechnungen zu Zweifeln Anlass gebe -, die Betriebs- — BGE 43 I 251, S. 256 — "Staatsrteht. ' ergebnisse als richtig anerkenne. Es sei klar, dass die Stempelsteuer auf die Besucher abgewälzt werde und somit als Luxussteuer zu qualifizieren sei; damit falle aber der Einwand, sie wirke prohibitiv, dahin. Wenn die Kinos heute nicht rentierten, so rühre dies von der Konkurrenz und von einer unkaufmännischen Leitung her, welche Momente natürlich von den Behörden bei der Festsetzung einer steuer nicht berücksichtigt werden müssten. Dazu komme, dass die fiskalisch stärkere Belastung eines polizeilich bedenklichen, zu Missbräuchen Anlass gebenden Gewerbes, niemals eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit bedeute.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht inErwäguilg:
1. — Als Inhaber von Lichtspieltheatern sind die Rekurrenten nach feststehender Praxis der Bundesbehörden zur staatsrechtlichen Beschwerde gestützt auf Art. 31 BV legitimiert, indem unter den Begriff des Gewerbes im Sinne der genannten Vorschrift jede bestimmte, berufsmässig ausgeführte Tätigkeit zum Zwecke des Gütererwerbes und somit auch die berufsmässige Veranstaltung kinematographischer Vorstellungen fällt. (Entscheid des Bundesrates i. S. Hofmann und Meyer gegen Luzern BBl, 1911 III S. 682 ff; ferner AS 38 I No 73 Erw. 3; 39 i No 2 Erw. 1; 40 1 No 20 Erw. 2, No 56.) "2. — In der Sache selbst gehen die Ansichten der Parteien schon auseinander hinsichtlich der rechtlichen Natur der in § 7 des Gesetzes vom 15. Mai 1917 vorgesehenen Abgabe, indem die Rekurrenten sich auf den Standpunkt stellen, es handle sich um eine reine Gewerbesteuer, wogegen Regierungsrat und Stadtrat die Meinung vertreten, es stehe eine Luxussteuer in Frage. Geht man davon aus, es falle die - Stempelabgabe des § 7 unter den Begriff der Gewerbesteuer, so ist der Kanton zu deren Erhebung. befugt, insofern als die Steuer nicht prohibitiven Charakter trägt; denn — BGE 43 I 251, S. 257 — Art. 31 litt. e BV räumt den Kantonen das Recht der Besteuerung des Gewerbes ausdrücklich ein unter dem Vorbehalte, dass durch Art und Höhe der Steuerauflage • der Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit selbst nicht beeinträchtigt wird. Nach der schon vom Bundesrate geübten (BB11903 I S. 236 ff; 1904 IV S. 364-ff;" SAUS Bd. II No 812, No 821 a Ziff. 3) und in der Folge auch vom Bundesgerichte festgehaltenerr Rech~prechung (AS38 IN0 71 Erw. 3; No 73 Erw. 3; 39 I No 102 Erw. 2; 41 I No 36 Erw. 1) ist eine einem bestimmten Gewerbe auferlegte Abgabe — sei es nun eine Steuer im technischen Sinne oder eine Gebühr — dann als pro h i bit i v anzusprechen, wenn sie für das betreffende Gewerbe die Realisierung eines angemessenen Geschäftsgewinnes allgemein verunmöglicht und so dessen Ausübung in Frage gestellt oder zum mindesten wesentlich erschwert würde. Mit einer derartigen Steuerleistung hat man es aber hier zu tun. Neben den Staats- und Gemeindesteuern haben die luzernischen Kinobesitzer nach § 6 des Lichtspielgesetzes eine Konzessionsgebühr von Fr. 100 bis 2000, bei regelmässigem Tagesbetrieb von mindestens 5.00 Fr. zu bezahlen, deren Höhe im einzelnen Fall — wie sich aus der Rekursbeantwortung ergibt — gestützt auf die Bruttoeinnahmen festgesetzt wird. Gegen diese Abgabe wird von den Rekurrenten mit Recht nichts eingewendet; denn nach konstanter Praxis (SALIS II No 816; AS 41 I No 36 Erw. 1) dürfen die Kantone von Gewerbezweigen, die eine besondere Inanspruchnahme der Polizeiorgane erfordern, auch eine besondere Gebühr als Gegenleistung dafür erheben. Dazu kommt jedoch nach § 7 des Gesetzes noch eine zweite Besteuerung der Bruttoeinnahmen in Form einer Stempelabgabe von 5 Rp. auf jede abgegebene Eintrittskarte. Stellt man auf die Betriebsresultate der vier in Luzern vorhandenen Lichtspielunternehmungen ab — Renoma arbeitet mit 12,411 Fr. 95 Cts., Apollo mit 6300 Fr. Verlust, wogegen Central und Viktoria einen bescheidenen Reingewinn von 795 Fr. 06 Cts. — BGE 43 I 251, S. 258 — bezw. 86 Fr. 16 Cts. aufweisen — so ist klar, dass eine solche Steuerbelastung ohne weiteres als prohibitiv aufgehoben werden müsste. Nun ist freilich zuzugeben, dass diese Betriebsergebnisse sich voraussichtlich nach Wiedereintritt normaler Verhältnisse verbessern werden und dass auf dieselben unwirtschaftliche Geschäftsführung und Konkurrenzierung ungünstig einwirken mögen. Allein auch unter dieser Annahme erscheint eine Kumulation der schon an sich hohen Konzessionsgebühr des § 6 mit der Stempelgebühr des § 7 als unzulässig. Abgesehen davon, dass eine derartige Besteuerung der Bruttoeinnahmen dem Gedanken der Tragfähigkeit keine Rechnung trägt und schon deshalb etwas stossendes an sich hat, ist zu berücksichtigen, dass die Kinematographentheater im Hinblick auf das Publikum, das für den Besuch in Betracht fällt, genötigt sind, die Eintrittspreise möglichst niedrig zu halten, und dass die Einnahme in der Hauptsache aus dem Ertrag der billigen Plätze herrührt. Der Durchschnittspreis der Grosszahl der Plätze wird in Luzern sich zwischen 50 Rp. und 1 Fr. bewegen müssen. Die Stempelsteuerbelastung beträgt somit für den Hauptteil der Einnahmen 5-10%. Berücksichtigt man im weitern die nicht nur aus den beigebrachten Aufstellungen der Rekurrenten ersichtliche, sondern auch aus andern Fällen bekannte Tatsache, dass die notwendigen Betriebsausgaben den grössten Teil der Betriebseinnahmen absorbieren, dass die Patenttaxe des § 6 ebenfalls mehrere Prozent der Einnahmen wegnimmt, so erscheint die, rein im fiskalischen Interesse gelegene weitere Belastung mit der Stempelstuer als eine übermässige, den Betrieb in unzulässiger Weise erschwerende Beschränkung, die vor Art. 31 BV nicht Stand hält.
Demgegenüber wendet der Regierungsrat ein, es handle sich gar nicht um eine Gewerbesteuer, sondern um eine von den Besuchern zu tragende Luxussteuer. Auch so betrachtet erscheint aber die beanstandete Abgabe — BGE 43 I 251, S. 259 — als verfassungswidrig; zwar nicht etwa deswegen, weil sie als Lux us s t e u e r überha)lpt unzulässig wäre, wohl aber um der Art ihrer Veranlagung und um ihres Geltungsbereiches willen. Die Besucher der Lichtspieltheater rekrutieren sich in der Hauptsache aus den minderbemittelten Volksklassen, wogegen die Angehörigen der bemittelten Bevölkerungskreise im allgemeinen Theater- und Variété-Veranstaltungen besuchen. Die Konsequenz von § 7 ist nun die, dass der Minderbemittelte für das seinen Mitteln entsprechende Vergnügen eine besondere Luxussteuer zu entrichten hat, wogegen der Bemittelte, der den Kursaal oder das Theater aufsucht, von einer derartigen Abgabe befreit ist. Ist dem aber so, so verletzt § 7 die verfassungsmässig gewährleistete R e c h t s - g lei eh h e i t, die nicht zulässt, dass die eine Volksklasse für ein Vergnügen mit einer Steuer belastet wird, die die andere für das entsprechende Vergnügen nicht zu entrichten hat. Die Rekurrenten als Inhaber von Kinematographentheatern haben auch ein persönliches Interesse deran, gegen die rechtsungleiche Behandlung des Kinopublikums gegenüber dem Theater- und Variété- Publikum anzukämpfen, indem dadurch natürlich die Frequenz ihrer Unternehmungen in erheblichem Masse beeinträchtigt wird. Und abgesehen davon verstösst die angefochtene Vorschrift auch gegen den in Art. 31 BV enthaltenen Grundsatz der G lei eh s tell u n g der Ge wer beg e nos f:, e nun te r s ich (BURCKHARDT S. 262); denn darin, dass den Besuchern von Lichtspieltheatern eine Steuer auferlegt wird, welche die Besucher ähnlicher Vergnügungsunternehmungen nicht zu tragen haben, liegt eine verfassungsmässig nicht angängige Beeinträchtigung des Kinogewerbes als solchen und eine rechtsungleiche Behandlung gegenüber andern gleichartigen Gewerbebetrieben. In ihrer Einseitigkeit und Höhe verletzt die in § 7 festgesetzte Stempelsteuer die Art. 4 und 31 BV und es ist daher der Rekurs hinsichtlich — BGE 43 I 251, S. 260 — §'7 gutzuheissen. Dabei soll indessen die Frage ausdrücklich offen gelassen werden, ob eine Stempelabgabe im Sinne des § 7.als allgemeine Luxussteuer zulässig wäre.
3. - Insofern als sich der Rekurs gegen § 17 des Gesetzes wendet, ist er unbegründet. Nach den vom Bundesgerichte in seinem Entscheide i. S. Speck gegen Zürich (AS 42 I No 37 Erw. 1) aufgestellten Grundsätzen ist die Beschränkung des Kinobesuches durch Jugendliche prinzipiell eine du-ch Art. 31 litt. e BV gedeckte, aus der staatlichen Erziehungspflicht fliessende, polizeiliche Massregel, indem darin nicht ein Eingriff zur Korrektur der volkswirtschaftlichen Einrichtungen eines bestimmten Gewerbes liegt. Die Rekurrenten wenden denn auch gegen das dem § 17 zu Grunde liegende Prinzip nichts ein. sondern sie behaupten nur. in der Ausdehnung bis zum 18. Altersjahr liege eine Verletzung von Art. 31 BV. Wenn nun auch die in § 17 vorgesehene Altersgrenze als ausserordentlich hoch gegriffen erscheint, so kann diese Vorschrift trotzdem vom Bundesgericht nicht als verfassungswidrig aufgehoben werden. Wo die Altersgrenze für die Freigabe derartiger Schaustellungen zu ziehen sei, hängt wesentlich von lokalen Auffassungen, Sitten und Gewohnheiten ab. weshalb eine einheitliche Grenze von Bundes wegen nicht gezogen werden kann. Das Bundesgericht hat vielmehr eine diesbezügliche kantonale Anordnung nur daraufhin zu prüfen, ob sie auf ernsthaften und haltbaren Erwägungen erzieherischer Natur beruhe (AS 42 I No 37 Erw. 1). Es kann nun aber nicht gesagt werden, dass die vom Regierungsrate vertretene Auffassung offenbar unzutreffend und zur Begründung dieser Beschränkung unzureichend sei. So lässt sich die Tatsache, dass in den meisten Staaten die Jugendlichen bis zum Altersjahre im Strafrecht eine privilegierte Stellung einnehmen, wohl dafür anführen, dass der Staat befugt sei, die Jugend auch bis zu diesem Zeitpunkte vor schädlichen Einwirkungen zu sichern, zumal da ein gewisser Einfluss des Kinematographenbesuchs auf die Kriminalität nicht von — BGE 43 I 251, S. 261 — vornherein abgelehnt werden kann. Es ist auch richtig, dass in der das Kinoproblem beschlagenden Literatur aus sehr beachtenswerten Gründen das 18. Jahr als Höchstgrenze des Schutzalters empfohlen worden ist (z. B. GUEX, Le cinématographe et la liberté d'industrie, S. 17 u. 18). Jedenfalls kann bei dieser Sachlage nicht gesagt werden, die Vorschrift des § 17 sei völlig haltlos.
Es ist sodann auch unrichtig, wenn die Rekurrenten ehaupten, die staatliche Erziehungsgewalt reiche nur ~<) weit als die Schulpflicht. Die Erziehungsaufgabe des Gemeinwesens beschränkt sich nicht nur auf die Unterrichtung der Jugend durch Aufstellung des Schulzwanges; sie hat vielmehr überall da als ergänzend einzugreifen, wo Erziehungsrecht und Erziehungspflicht der Eltern nicht ausreichen (AS 42 I No 37 Erw. 1; Urteil des Bundesgerichts i. S, des Verbandes der Interessenten im kinematographischen Gewerbe der Schweiz gegen Bern Erw. 5). In diesem Sinne aufgefasst, geht sie aber zweifellos über das schulpflichtige Alter hinaus, wobei die Grenze der allgemeinen Schulpflicht nicht ohne weiteres die Grenze für andere Beschränkungen erzieherischer Art zu bilden braucht.
Unrichtig ist endlich die Behauptung der Rekurrenten, das Bundesgericht sei in seinem Entscheide i. S. des Verbandes gegen Bern davon ausgegangen, die Entlassung aus der Schule sei die höchstzulässige Altersgrenze. Das Bundesgericht hat vielmehr nur erklärt, dass das Verbot des Kinobesuches durch Schulpflichtige verfassungsmässig unanfechtbar sei, ohne sich jedoch über die Höchtsgrenze irgendwie auszusprechen.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird in dem Sinne teilweise gutgeheissen, dass § 7 des luzernischen Gesetzes betr. das Lichtspielwesen vom 15. Mai 1917 als aufgehoben erklärt wird.