BGE 47 I 110
Regeste
Streit über die Abgabenfreiheit der Linthunternehmung Im Kanton St. Gallen. Es handelt sich um eine Steuerstreitigkeit zwischen diesem Kanton und dem Bund. — Tragweite der Abgabenfreiheit; sie bezieht sich nicht auf die Kosten einer staatlichen Mitwirkung bei der Bewirtschaftung der Wälder der Unternehmung, speziell nicht auf den Anteil am Revierförstergehalt, der auf sie infolge der zwangsweisen Beiziehung ihrer Wälder zu einer Forstreviergemeinschaft fällt.
Sachverhalt ab Seite 110
A. — Nach Art. 1 des St. Gallischen Gesetzes über das Forstwesen, vom 12. März 1906, sind sämtliche Waldungen des Kantons der staatlichen Aufsicht unterstellt. Das Gesetz unterscheidet öffentliche Waldungen, d. h. die Staats-, Gemeinde- und Korporationswaldungen (Genossenschafts- und Stiftswaldungen), sowie solche Waldungen welche von einer öffentlichen Behörde verwaltet werden, und Privatwaldungen mit Einschluss der Gemeinschaftswaldungen, ferner Schutz- und Nichtschutzwaldungen. Die Ausscheidung in öffent — BGE 47 I 110, S. 111 — lic~e und private, sowie in Schutz- und Nichtschutzwaldungen wird nach Art. 4 durch die Bezirksförster vollzogen, unter Vorbehalt der regierungsrätlichen Genehmigung. Der Kanton wird in 5 Forstbezirke und jeder Bezirk in die nötige Anzahl Forstreviere eingeteilt (Art. 5). Nach Art. 7 werden zur Bildung der Forstreviere die öffentlichen Waldungen, sowie die sämtlichen Schutzwaldungen beigezogen; den Eigentümern der privaten Nichtschutzwaldungen ist es freigestellt, den Revieren ebenfalls beizutreten. Zur Handhabung der Gesetzgebung über das Forstwesen werden vom Regierungsrat ein Oberförster und für jeden Bezirk ein Bezirksförster gewählt, deren Gehalt durch den Grossen Rat festgesetzt wird (Art. 8). Art. 11 bestimmt: «Zur Handhabung der Forstpolizei und der Mithilfe bei den Bewirtschaftungen der Reviere werden für jedes derselben ein Revierförster und, wenn erforderlich, ein oder mehrere Bannwarte angestellt.» Dem Revierförster ist nach Art. 12 insbesondere die Ausübung der Forstaufsicht, sowie die Einrichtung und Durchführung der Waldarbeiten überbunden; unter Leitung des Bezirksförsters besorgt er die Bewirtschaftung der Staatswaldungen und die Kontrolle der Wirtschaftsführung in den übrigen öffentlichen Waldungen. Die Wahl der Revierförster und der Bannwarte geschieht revierweise durch die Verwaltungen der öffentlichen Waldungen und den Bezirksförster in einem bestimmten Verfahren (Art. 14). Art. 15 lautet: «Die Besoldung der Revierförster und Bannwarte wird durch die Wahlversammlung festgesetzt und auf die Waldfläche nach der Ertragsfähigkeit verlegt. — Die Betreffnisse für die öffentlichen Waldungen, sowie für die dem Reviere freiwillig beigetretenen Nichtschutzwaldungen werden von den Besitzern dieser Waldungen geleistet. Das Besoldungsbetreffnis für Beförsterung der Privatschutzwaldungen wird aus der Staatskasse bestritten.» Die Wahlen der Revierförster und Bannwarte und die Festsetzung der — BGE 47 I 110, S. 112 — Besoldungen unterliegen nach Art. 16 der Genehmigung des Regierungsrates. Abschnitt III enthält Bestimmungen über die Beförsterung der öffentlichen Waldungen: Nach Art. 21 und 22 sind sie zu vermarchen und zu vermessen; Art. 24 ordnet an, dass die öffentlichen Waldungen nachhaltig bewirtschaftet werden sollen und dass die Benutzung durch Wirtschaftspläne zu regeln ist, die auf Grund einer regierungsrätlichen Instruktion von den Bezirksförstern unter Mitberatung der Waldeigentümer aufzustellen, vom Oberförster zu prüfen und vom Regierungsrat zu genehmigen sind; nach Art. 25 darf der im Wirtschaftsplan festgesetzte Abgabesatz ohne Bewilligung des Regierungsrates nicht überschritten werden und weist der Bezirksförster die Nutzungen an. Art. 30 sieht vor, dass öffentliche Waldungen unter Wahrung der Eigentumsverhältnisse zu gemeinschaftlicher Bewirtschaftung zusammengelegt werden können. Abschnitt V enthält Vorschriften zur Erhaltung und Vermehrung der Waldungen, u. a das Verbot der Ausreutung von Waldungen und der Teilung von Schutzwaldungen (Art. 45 und 46).
B. — Im Anfang des 19. Jahrhunderts ist auf Grund von Beschlüssen der eidg. Tagsatzung die Korrektion der Linth zwischen Walen- und Zürichsee ausgeführt worden. Die Unternehmung wurde laut Tagsatzungsbeschluss vom 28. Heumon~t 1804, Art. 11, unter den Schutz und die Oberaufsicht der Bundesgewalt der Eidgenossenschaft gestellt. Zu diesem Zwecke wurde eine Linth-Aufsichtskommission eingesetzt. Durch Beschlüsse vom 6., 8. und 9. Juli 1811 wurde der Boden der grossen Linth-Kanalbette bis zu den Hintergräben gleich den Kanälen und Hintergräben selbst für Linth-Boden erklärt, «der als unveräusserliches, mit keiner Last oder Beschwerde zu belegendes Eigentum der Linth-Unternehmung angehören und von der Linth-Aufsichtsbehörde verwaltet werden soll». Am 6. Juli 1812 wurde die eidgenössische Verordnung «über die fürdauernde Polizei-Aufsicht und — BGE 47 I 110, S. 113 — Unterhaltung der Linth-Kanäle» von der Tagsatzung genehmigt. Nach Art. 1 dieser Verordnung hatte die Linth-Wasserbau-Polizei-Kommission» die Aufsicht der Erhaltung und die Leitung des Unterhalts aller Linth- Kanäle, Ufer, Wuhre, Dämme, Hintergräben und Abzugsgräben zu besorgen, und nach Art. 2 wurde ihrer Verwaltung der der Unternehmung als unveräusserlich zugesicherte Linth-Boden oder das urbare Land zwischen den Hintergräben längs den Kanälen unterworfen. Art. 14 bestimmte, dass der Boden längs den Kanälen als ausschliessliches und unveräusserliches Eigentum der Linth mit keinen Beschwerden oder Abgaben irgend einer Art belastet werden dürfe. Am 22. Juli 1822 wurde von der Tagsatzung eine Instruktion für die gleichen Tags gewählte eidg. Wasserbaupolizeikommission zur Erhaltung der Arbeiten der Linthunternehmung genehmigt. Daneben bestand eine Linth-Schiffahrtskommission. Durch Bundesbeschluss vom 2:7. Januar 1862 wurde diese mit der Linth-Polizeikommission in eine Linthkommission verschmolzen, auf die die Befugnisse beider Kommissionen übergingen. Durch Bundesgesetz vom 6. Christmonat 1867 wurde die Unterhaltung des Linthwerkes neu geordnet. Nach Art. 1 steht die Linthunternehmung unter der Leitung und Oberaufsicht der Linthkommission, die zum Schutz der Kanäle, Dämme und Hintergräben und des Lintheigentums überhaupt die erforderlichen polizeilichen Vorschriften zu erlassen hat, die der Genehmigung des Bundesrates unterliegen. Es werden darin ferner die technischen und finanziellen Verhältnisse des Unternehmens geordnet und insbesondere, in Art. 5, bestimmt, was zum Unterhalt der Linthkanäle gehört. Die von der Linthkommission am 9. Hornung 1869 erlassene, vom Bundesrat am 23. Brachmonat genehmigte Verordnung über die Linthpolizei sagt in § 1: «Der Boden längs den Linthkanälen, von der Mitte der Hintergräben an, mit den Dämmen und Ufern, darf als aus- Al) 4' 1 - tHf 8 — BGE 47 I 110, S. 114 — schliessliches und unveräusserliches Eigentum der Linth (nach der hierüber von den drei interessierten Ständen gegebenen Erklärung) mit keinen Beschwerden oder Abgaben irgend einer Art belastet werden. beschluss vom Jahr 1812, Titel IV, Polizeiverordnung § 14).» )l Und § 2 erklärt der gleichen Begünstigung teilhaftig auch die spätere Zusatzdotation, nämlich 167:096, Quadratklafter alter Linthbette und Kanaldurchschnitte. Weiterhin werden dann die nötigen Polizeivorschriften aufgestellt.
C. — Auf dem der Linthunternehmung gehörenden Boden befinden, sich auf dem Gebiete der st. gallischen Gemeinden Schänis und Benken 5 Waldparzellen mit einer Fläche von 11,90 ha. Durch Beschluss des Regierungsrates von St. Gallen vom 12. Juni 1920 sind diese Parzellen, da dieselben von einer öffentlichen Behörde verwaltet werden, als öffentliche Waldungen im Sinne des Art. 1 des kantonalen Forstgesetzes erklärt worden; gleichzeitig wurden sie den Forstrevieren Schänis und Benken zugeteilt und zur Bezahlung der gemäss Forstgesetz vorgesehenen Anteile an dem Revierförstergehalt verpflichtet.
Unter Berufung auf die §§ 1 und 2 der Verordnung über die Linthpolizei beschwerte sich die eidg. Linthkommission gegen diesen Beschluss beim Bundesrat, der aber, im Einverständnis mit dem Bundesgericht mit Nichteintretensbeschluss vom 5. November 1920 die Kommission an das letztere verwies. Daraufhin stellte die eidg. Linthkommission beim Bundesgericht das Begehren, es sei der erwähnte Beschluss des Regierungsrates von St. Gallen aufzuheben. Derselbe verstosse, wird geltend gemacht, gegen die dem Linthunternehmen nach den §§ 1 und 2 der Verordnung über die Linthpolizei gewährte Befreiung von Beschwerden und Abgaben. Es handle sich bei der Zuteilung von Beiträgen an die Besoldung der Revierförster um die Auferlegung einer Steuer oder die Tragung einer öffentlichen Last. Die — BGE 47 I 110, S. 115 — Revierförster seien öffentliche Beamte, deren Besoldung durch eine Spezialsteuer der Waldeigentümer aufgebracht werde. Jede finanzielle Leistung des Vermögens oder des Erwerbs für den Unterhalt von Beamten sei eine Steuer. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates verletze daher Bundesrecht.
Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen trägt auf Abweisung der Beschwerde an: Die Revierförster würden von den Waldbesitzern bezahlt, ihr Lohn sei die Gegenleistung für ihre forstwirtschaftliche Tätigkeit. Wenn dafür die Waldbesitzer aufzukommen hätten, so handle es sich deshalb dabei nicht um eine Steuer oder Gebühr, sondern um eine Entschädigung für Spezialleistungen, die dem Begünstigten einen direkten wirtschaftlichen Nutzen bringen. Die generelle Befreiung des Linthunternehmens von Beschwerden und Abgaben könne unmöglich auch eine solche Beitragspflicht umfassen, die eher den Wegbau- und Unterhaltungsbeiträgen und ähnlichen Leistungen gleichzustellen seien, die auch nicht als öffentliche Abgaben bezeichnet werden könnten, von denen ein Steuerprivileg befreien würde. Bisher hätten die Linthaufseher die Waldungen bewirtschaftet; dieselben besässen aber nicht die hiefür vorgeschriebenen Vorkenntnisse. Das Linthunternehmen habe insofern eine ungesetzliche Vorzugsstellung gehabt, wie sie Rheinkorrektion, S. B. B. und Waffenplätze nicht genössen. Den Anstoss zur vorschriftsgemässen Regelung der Forstaufsicht habe ein Holzschlagsgesuch des Linthingenieurs gegeben und bei Anlass der Neuerstellung des kantonalen Waldflächenverzeichnisses seien die Linthwaldungen mit Recht einbezogen worden.
In der Replik beruft sich die Linthkommission wiederum auf den Wortlaut des § 1 der Verordnung über die Linthpolizei, unter den auch Beiträge an die Besoldung der Revierförster fielen, da diese öffentliche Beamte seien. Der Zweck, für den die Abgabe erhoben werde, sei gleichgültig. Für die Erstellung oder den Unterhalt — BGE 47 I 110, S. 116 — von öffentlichen Strassen oder Brücken im Gebiet des Linthunternehmens sei dieses nie zu allgemeinen oder Spezialsteuern herangezogen worden, obschon sie ihm grössere wirtschaftliche Vorteile gebracht hätten, als derjenige, der ihm durch Handhabung der Vorschriften der eidgenössischen und kantonalen Forstpolizei entsteht. Und die Erstellung von Wegen durch die interessierten Liegenschaftsbesitzer könne zum Vergleiche nicht herangezogen werden, da es sich im vorliegenden Falle um eine auf Grund des öffentlichen Rechts verlangte Abgabe handle.
Die Duplik hält daran fest, dass die Leistungen, die in Frage stehen, als Bewirtschaftungskosten zu qualifizieren seien, die vom Linthunternehmen ebenso getragen werden müssen, wie die Besoldungen der eigenen Aufseher.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. — Die Linthkommission ficht den Beschluss des Regierungsrates von St. Gallen deshalb an, weil er eine, nach den §§ 1 und 2 der Verordnung über die Linthpolizei vom 9. Februar 1869 unzulässige Belastung des von ihr vertretenen Linthunternehmens bedeute. Durch diese Bestimmungen wurde die schon nach den Tagsatzungsbeschlüssen von 1811 und 1812 dem Linthunternehmen für den ihm gehörenden Boden eingeräumte Befreiung von Beschwerden und Abgaben jeder Art bestätigt. Das Linthunternehmen ist eine durch die Tagsatzungsbeschlüsse von 1804 und 1811 geschaffene, in seiner gegenwärtigen Gestalt auf dem Bundesgesetz von 1867 beruhende öffentliche Anstalt, deren Bestand. Zweck, Organisation und Verwaltung durch Bundesrecht geordnet ist. Es besitzt in der Linthkommission ein Organ, das mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet ist, aber doch in seinen Funktionen unter der Aufsicht des Bundesrates steht. Danach stellt sich das Unternehmen nicht als eine, von der Bundesverwaltung — BGE 47 I 110, S. 117 — losgelöste Anstalt mit eigenem Zwecke, sondern als Bestandteil oder Zweig der Bundesverwaltung dar, der eine besondere Aufgabe erfüllt und deshalb auch unter einer besondern Ordnung steht. Bei dem Streit über die Abgabenfreiheit des Unternehmens erscheint demnach der Bund, vertreten durch die Linthkommission, als Partei, und es liegt deshalb eine Steuerstreitigkeit zwischen dem Bund und dem Kanton St. Gallen im Sinne von Art. 179 OG vor, die vom Bundesgericht zu entscheiden ist. Auf diesen Boden hat sich auch der Bundesrat nach einem mit dem Bundesgericht gemäss Art. 194 OG gewechselten Meinungsaustausch, gestellt, indem er sich in seinem Entscheid vom 5. November 1920 als unzuständig erklärte.
2. — Die Rekurrentin begründet ihren Antrag auf Aufhebung des regierungsrätlichen Beschlusses vom 12. Juni 1920 damit, dass ihr dadurch eine Last auferlegt werde, von der sie durch die § § 1 und 2 der Verordnung über die Linthpolizei befreit sei. Nach diesen Bestimmungen, die die entsprechende Bestimmung in § 14 der Linthpolizeiverordnung vom 6. Juli 1812 wiedergeben, darf der dem Linthunternehmen gehörende Boden mit keinen Beschwerden oder Abgaben irgend einer Art belastet werden. Sie führen auf die Bestimmung des Tagsatzungsbeschlusses vom 6., 8. und 9. Juli 1811 zurück, die den Linthboden als unveräusserliches, mit keiner Last oder Beschwerde zu belegendes Eigentum des Unternehmens erklärt. Der Regierungsrat bestreitet die Gültigkeit jener Bestimmungen der Verordnung von 1869 nicht, sondern nur ihre Anwendbarkeit im vorliegenden Fall, und zwar deshalb, weil die der Rekurrentin auferlegte Verpflichtung zur Zahlung eines Anteils an den Revierförstergehalt nicht eine Beschwerde oder Abgabe im Sinne der Verordnung sei. Während nun im grundlegenden Tagsatzungsbeschluss vom Juli 1811 die Anordnung, dass der Linthboden mit keiner Last oder Beschwerde belegt werden dürfe, auf die gleiche — BGE 47 I 110, S. 118 — Linie mit einem Veräusserungsverbot gestellt war, woraus geschlossen werden könnte, dass damit nur die freiwillige Belastung des Bodens im Sinne einer, mit der Zweckbestimmung unvereinbaren Selbstbeschränkung verhindert werden wollte, ist das Unternehmen nach der Fassung der bezüglichen Bestimmungen der Verordnung von 1812 und derjenigen von 1869 zweifellos auch dagegen geschützt, dass ihm von aussen Beschwerden oder Abgaben irgend einer Art auferlegt werden. Darin liegt ein Privileg der Befreiung von Beschwerden und Abgaben, das in dem gemeinnützigen Zweck und dem öffentlichen Charakter des Unternehmens seine Rechtfertigung findet. Dieses Privileg ist nach der Fassung der Bestimmungen und nach seiner Grundlage gewiss weit auszudehnen. Allein die heute streitige Verpflichtung vermag es doch nicht zu umspannen. Die Besoldung des Revierförsters ist nach der gesetzlichen Ordnung in St. Gallen von den Waldbesitzern des Reviers festzusetzen und aufzubringen, und sie wird auf die Waldfläche nach Massgabe der Ertragsfähigkeit verlegt. Dem Revierförster liegt in bestimmtem Umfange die Aufsicht und Bewirtschaftung der Waldungen seines Reviers ob; seine Besoldung gehört deshalb zu den Kosten der Aufsicht und Bewirtschaftung der in seinem Revier gelegenen Waldungen, und die Beiträge der Waldbesitzer sind nichts anderes als Selbstkosten ihrer Waldwirtschaft. Unter Beschwerden und Abgaben im Sinne der Verordnungen von 1812 und 1869 können aber nur solche Lasten oder Leistungen verstanden werden, die von Dritten für ihre Zwecke und Bedürfnisse dem Unternehmen auferlegt werden wollen. Davon wird es befreit, weil seine Mittel, darunter sein Eigentum und dessen Erträgnisse ganz für die Erfüllung der eigenen Aufgabe zur Verfügung stehen sollen. Aber die Befreiung von Beschwerden und Abgaben kann sich nicht auf die Kosten beziehen, die das Unternehmen für die Erhaltung und Bewirtschaftung des eigenen Besitzes — BGE 47 I 110, S. 119 — auszugeben hat. Wohl ist das Unternehmen in die öffentliche Bewirtschaftung seiner Wälder hincingezwungell worden und stellt sich deshalb die Belastung mit einen Anteil an der Besoldung des Revierförsters als eine Zwangsverpflichtung dar. Aber dadurch verlieren die Beiträge den Charakter von Selbstkosten für die Bewirtschaftung nicht, da sie an eine Gemeinschaft geleistet werden, die den einzelnen Waldbesitzern ihre Aufgabe der Bewirtschaftung des Waldbesitzes zum Teil abnimmt und als gemeinsame Angelegenheit besorgt, und da der gemeinnützige Zweck das Unternehmen nicht von Beiträgen an solche Kosten zu entheben vermag. Ob die Revierförster öffentliche Beamte seien, ist unerheblich, da es für die Frage, ob man es mit einer Beschwerde oder Last zu tun habe, von der das Unternehmen befreit ist, auf den Grund und die Natur der geforderten Leistung ankommt. Unerheblich ist ferner, dass das Linthunternehmen zu Beiträgen für den Bau und Unterhalt von öffentlichen Strassen und Brücken nicht beigezogen wurde, da es sich bei solchen Leistungen um einen dem Unternehmen fremden Zweck handelt; wie es sich aber mit der Pflicht zu Beiträgen an den Bau und Unterhalt von genossenschaftlich erstellten Kommunikationen verhalten würde, ist noch nicht entschieden, sodass in dieser Richtung ein Präjudiz weder im einen noch im andern Sinne vorliegt. Dagegen ist die Angabe des Regierungsrates unwidersprochen geblieben, dass andere in ähnlicher Rechtsstellung befindliche Unternehmen, wie die Rheinkorrektion, die S. B. B. und die Waffenplätze ein so weit gehendes Privileg, wie es die Rekurrentin beansprucht, nicht geniessen. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
3. — Eine andere Frage ist es, ob die Rekurrentin mit Bezug auf ihren Waldbesitz unter das kantonale Forstgesetz gestellt und in die Reviergemeinschaft einbezogen werden durfte. Das hängt von ihrer ganzen Rechtsstellung zu der kantonalen Hoheit, insbesondere — BGE 47 I 110, S. 120 — der Forsthoheit ab. Diese Frage steht aber heute nicht zum Entscheid. Sie ist von der Rekurrentin in keiner Weise, auch nicht als Vorfrage aufgeworfen, indem die Begründung der Beschwerde lediglich in einer Berufung auf die §§ 1 und 2 der Verordnung von 1869 besteht. Die Rekurrentin scheint vielmehr selbst davon auszugehen, dass sie hinsichtlich der Polizeiaufsicht und der Bewirtschaftung ihrer Wälder der kantonalen Hoheit, in gewissem Umfange wenigstens, untersteht: Nach Mitteilung des Regierungsrates hat der Linthingenieur bei den kantonalen Behörden um die Bewilligung zu einem Holzschlag nachgesucht und das Unternehmen hat sich, soweit ersichtlich, auch nicht dagegen aufgelehnt, dass die Linthwaldungen in das kantonale Waldflächenverzeichnis einbezogen wurden. In der Replik gibt ferner die Linthkommission zu, dass durch die Handhabung der Vorschriften der eidgenössischen und kantonalen Forstpolizei dem Unternehmen ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht. Immerhin mag die Entscheidung jener Frage vorbehalten bleiben. Sie wäre auf dem Wege der Erhebung des Kompetenzkonfliktes durch den Bundesrat in selbständigem Verfahren dem Bundesgericht vorzulegen und von diesem zu beurteilen. Würde sie in dem Sinne entschieden, dass das Linthunternehmen der kantonalen Forsthoheit nicht unterstellt und dass seine Waldungen nicht in die Reviergemeinschaft einbezogen werden dürfen, so fiele die Verpflichtung zur Leistung von Beiträgen an die Besoldung des Revierförsters als Folge ohne weiteres dahin. Inzwischen bleibt aber die Verpflichtung bestehen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.