BGE 50 I 229
Regeste
Aufhebung einer durch vom Volke angenommenes Gesetz vorgesehenen Beamtung durch Beschluss des Grossen Rates zu Ersparniszwecken. Unzulässigkeit eines solchen Vorgehens bei Bestehen des obligatorischen Gesetzesreferendums, selbst dann, wenn die dadurch beseitigte gesetzliche Bestimmung, weil zur Vollziehung eidgenössischen Rechts (des ZGB) erlassen, nach kantonalem Staatsrecht oder auf Grund von Art. 52 SchlT z. ZGB durch einfache Verordnung hätte aufgestellt werden können.
Sachverhalt ab Seite 229
A. — Das in der Abstimmung vom 23. Juni 1912 vom Volk angenommene Walliser EG zum ZGB bestimmt in den §§ 11 und 12 «Grundbuch» und «Grundbuchbeamte» unter Art. 244 bis 247:
«Art. 244. Als Grundbuchkreise werden die gegenwärtigen Hypothekaramtskreise festgesetzt.
Sobald die Verhältnisse es verlangen, kann eine Neueinteilung der Grundbuchkreise vorgenommen werden, zu welchem Zwecke der Staatsrat dem Grossen Rate ein Reglement zur Genehmigung vorzulegen hat.»
«Art. 245. Für jeden Grundbuchkreis besteht ein Grundbuchamt, dem die Führung der Grundbücher der Gemeinden des Kreises obliegt. Die Anlage des Grundbuches erfolgt nach Gemeinden.»
«Art. 246. Das Grundbuchamt besteht aus dem Grundbuchbeamten (Grundbuchverwalter) und seinem Stellvertreter. Der Staatsrat kann den Grundbuchbeamten ermächtigen und verpflichten, ein der Grösse und Wichtigkeit des Kreises entsprechendes Kanzleipersonal anzustellen.»
— BGE 50 I 229, S. 230 — «Art. 247. Die Grundbuchbeamten und ihre Stellvertreter werden vom Staatsrat ernannt.»
Nach dem Gesetze über das «Gegenregister der Hypotheken» vom 24. November 1849 Art. 1, auf das Art. 244 des EG zum ZGB Bezug nimmt, ist der Kanton in fünf Hypothekaramtskreise eingeteilt: der erste umfassend die Bezirke Goms, Östlich-Raron, Brig und Visp mit Amtsstube in Brig; der z wri t e umfassend die Bezirke Westlich-Raron und Leuk mit Amtsstube in Leuk; der dritte umfassend die Bezirke Siders, Sitten, Ering und Gundis mit Amtsstube in Sitten; der vierte umfassend die Bezirke Martinach, Entremont und die Gemeinden Vernayaz, Salvan und Fins-Hauts mit Amtsstube in Martigny-Bourg; der fünfte umfassend die verbleibenden Gemeinden des Bezirkes Saint-Maurice und den Bezirk Monthey mit Amtsstube in Monthey. Die vom Staatsrat auf Grund von Art. 296 des EG zum ZGB am 17. April 1920 erlassene Verordnung betr. die Führung des kantonalen Grundbuches, in Kraft getreten am 1. Juli 1920, wiederholt in Art. 2 diese Kreiseinteilung. In Art. 1 und 3 heisst es übereinstimmend mit dem EG: «Art. 1. Jeder der gegenwärtigen Hypothkaramtskreise bildet einen Grundbuchkreis. Die bestehenden Hypothekarbureaux sind aufgehoben und werden mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung ersetzt durch die Grundbuchämter (Art. 244 EG).» «Art. 3. An der Spitze des Grundbuchamtes stehen der Grundbuchverwalter und sein Stellvertreter. Sie werden vom Staatsrat ernannt (Art. 246 EG).»
Bei Beratung des Voranschlages für 1924 in der Sitzung des Grossen Rates vom 21. November 1923 beantragte Grossrat Mathieu «de supprimer les postes de substitut au Registre foncier des bureaux de Brigue, Loèche et Monthey» (in der deutschen Fassung des Protokolls: «die Posten der Substituten von Brig, Leuk und Monthey zu streichen.») Der Antrag wurde mit 36 gegen 28 Stimmen angenommen. Ein in der Sitzung — BGE 50 I 229, S. 231 — vom 23. November 1923 vom Vertreter des Staatsrates eingebrachter Antrag «de revenir sur la décision concernant la suppression des 3 postes de substitut aux conservateurs du Registre foncier des arrondissements de Loèche, de Monthey et de Brigue» (in deutscher Fassung des Protokolls: «auf den Beschluss betr. Streichung der Posten für die Substituten des Grundbuchamtes von Brig, Leuk und Monthey zurückzukommen») blieb in Minderheit.
B. — Die Rekurrenten Josef Steiner in Brig und Theophil Allet in Leuk waren schon früher Stellvertreter der Hypothekarbeamten von Leuk und Brig und sind nach Inkraftreten der Verordnung vom 17. April 1920 betr. die Führung des kantonalen Grundbuches vom Staatsrat als Stellvertreter der Grundbuchverwalter dieser Kreise für eine noch nicht abgelaufene Amtsdauer gewählt worden. Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde verlangen sie die Aufhebung der beiden Beschlüsse des Grossen Rats vom 21. und 23. November 1923 betr. Aufhebung der Stellen der Stellvertreter der Grundbuchämter von Brig und Leuk wegen Verletzung von Art. 4 BV (Willkür) und Übergriffs des Grossen Rates in das Gesetzgebungsrecht des Volkes (Art. 30 und 44 KV). Auf die nähere Begründung der Beschwerde wird, soweit nötig, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen werden.
C. — Namens des Grossen Rates hat der Staatsrat von Wallis die Abweisung der Beschwerde beantragt. Der massgebende Art. 246 EG sei erlassen worden zur Vollziehung von Art. 953 ZGB, wonach die Einrichtung der Grundbuchämter, die Umschreibung der Grundbuchkreise usw. durch die Kantone erfolge. Nach Art. 30 Ziff. 3 litt. b der KV unterlägen aber gesetzgeberische Erlasse, die in Vollziehung eines Bundesgesetzes ergehen, der Volksabstimmung nicht. Wenn das EG seiner Zeit dem Volke unterbreitet worden sei, weil man dieses vom Mitspracherecht in einer so wichtigen Materie — BGE 50 I 229, S. 232 — nicht habe ausschliessen wollen, so folge daraus nicht, dass nunmehr auch jede Abänderung einzelner solcher Ausführungsbestimmungen zum eidgenössischen Gesetz wieder dem Referendum unterbreitet werden müsste. Auch Art. 52 SchlT zum ZGB ermächtige die Kantone, die zur Ausführung des neuen Rechts notwendigen Anordnungen auf dem Verordnungswege zu erlassen. Übrigens habe der Beschluss des Grossen Rats auch wohl nicht den Sinn einer Abänderung von Art. 246 EG. Der Antragsteller und der Grosse Rat hätten damit einzig die Unterdrückung der fraglichen Substitutenstellen als «eigener, selbständiger Beamtenposten» im Auge gehabt in der Meinung, dass die Stellvertretung in den Büros von Brig, Leuk und Monthey künftig so organisiert werden solle, dass sie das Budget nicht belaste. Massgebend sei dabei die Erwägung, dass die verschiedenen Grundbuchämter eine sehr ungleiche Arbeitslast aufweisen und das Bestreben nach strenger Sparsamkeit in allen Verwaltungszweigen gewesen. Eine Verfassungsverletzung liege darin aus den angegebenen Gründen und aus dem weiteren nicht, weil es sich um einen Beschluss handle, zu dem der Grosse Rat kraft seiner Stellung als oberste Aufsichtsbehörde über die ganze Staatsverwaltung als befugt erscheine. Die Frage, ob die betroffenen Beamten allenfalls einen Entschädigungsanspruch gegenüber dem Staate hätten, stehe heute nicht zur Diskussion.-
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. — Die Rekurrenten haben als Träger durch die angefochtenen Beschlüsse betroffener Ämter ein persönliches materielles Interesse an der Aufhebung der Beschlüsse und sind daher zweifellos legitimiert, deren formelle Verfassungsmässigkeit durch staatsrechtlichen Rekurs anzufechten.
2. — Der Inhalt der angefochtenen Anordnung ist in der deutschen und französischen Fassung des Sitiungsprotokolls — BGE 50 I 229, S. 233 — insofern nicht ganz übereinstimmend formuliert, als im französischen Protokoll der Sitzungen vom 21. und 23. November von der «suppression des postes du substitut au Registre foncier des bureaux de Brigue, Loeche et Monthey», und ebenso im deutschen Sitzungsprotokoll vom 21. November 1923 von der Streichung der Posten der Substituten von Brig, Leuk und Monthey» die Rede ist, während das deutsche Protokoll vom 23. November 1923 nur von der Streichung der Posten für die Substituten des Grundbuchamtes von Brig, Leuk und Monthey (d. h. wörtlich ausgelegt der entsprechenden Budgetposten) spricht. Doch kann über den wahren Sinn kein Zweifel herrschen. Denn wenn das Amt des Stellvertreters des Grundbuchbeamten an sich bestehen bliebe, so müsste dem Träger selbstverständlich auch die entsprechende, aus der Besoldungsordnung sich ergebende Besoldung ausgerichtet werden. Die Streichung der dafür im Voranschlag eingesetzten Summen kann daher nur die Bedeutung haben, dass die Beamtungen als solche eingehen und nicht mehr besetzt werden sollen. Dass dies die Meinung war, erhellt übrigens unzweideutig aus dem nachfolgenden Briefe des kantonalen Finanzdepartements an die Rekurrenten vom 28. November 1923, dass es ihnen «infolge Aufhebung des Postens des Grundbuchbeamten- Substituten von Brig bezw. Leuk» ab 1. Januar 1924 ihren Gehalt nicht mehr ausrichten könne, sowie aus der späteren Weisung des gleichen Departements an die Grundbuchverwalter von Brig und Leuk vom 29. Januar 1924, dass sie sich infolge des Grossratsbeschlusses vom 21. November 1923 künftig im Verhinderungsfalle gegenseitig zu vertreten hätten.
3. — Mit diesem Beschlusse hat aber der Grosse Rat augenscheinlich seine Befugnisse in verfassungswidriger Weise überschritten. Nach Art. 30 Ziff. 3 der Walliser Staatsverfassung unterliegen der Volksabstimmung alle vom Grossen Rat ausgearbeiteten Gesetze und Dekrete, — BGE 50 I 229, S. 234 — ausgenommen: a) die Dekrete dringlicher Natur oder diejenigen von nicht allgemeiner und bleibender Tragweite; b) die gesetzgeberischen Erlasse, die zur Vollziehung der Bundesgesetze notwendig sind. Und Art. 44 ebenda weist dem Grossen Rate lediglich die Beratung über die ihm vom Staatsrat unterbreiteten Gesetzes- und Dekretsentwürfe, dagegen von den Fällen des Art. 30 Ziff. 3 litt. a und b abgesehen keine unmittelbaren gesetzgeberischen Befugnisse zu. Das so festgelegte ausschliessliche Gesetzgebungsrecht des Volkes hat aber notwendigerweise zur Folge, dass auch Änderungen an bestehenden, vom Volk angenommenen Gesetzen nur durch ein neues, der Volksabstimmung unterbreitetes Gesetz vorgenommen werden können. Ob die abzuändernde Bestimmung zur Verbindlichkeit der Gesetzesform bedurfte oder ob sie an sich nach ihrem Inhalt auch auf dem Verordnungswege (durch einfaches grossrätliches Dekret) hätte eingeführt werden können, ist dabei grundsätzlich unerheblich. Auch im letzteren Fall enthält sie, nachdem sie einmal in Gesetzesform gekleidet worden ist, eine gesetzgeberische Willensäusserung des Volkes, die nur durch einen gleichen Akt und nicht durch den Beschluss einer dem Volkswillen untergeordneten Behörde beseitigt werden kann. Zu Unrecht versucht der Staatsrat für den vorliegenden Fall aus Art. 30 Ziff. 3 litt. b KV und Art. 52 SchlT zum ZGB etwas anderes herzuleiten. Selbst wenn die hier enthaltenen Bestimmungen, wonach die «zur Vollziehung von Bundesgesetzen» bezw. zur Ausführung des ZGB ce «notwendigen Erlasse», «ergänzenden Anordnungen» auf dem Dekrets- (Verordnungs-) wege getroffen werden können, wirklich auch auf die nachträgliche Abänderung ursprünglicher Einführungsbestimmungen zu beziehen sein sollten, die tatsächlich durch Gesetz, nicht durch Verordnung erlassen worden sind, so wäre, um die Abänderung durch blosse Verordnung als zulässig erscheinen zu lassen, — BGE 50 I 229, S. 235 — danach doch auf alle Fälle erforderlich, dass sie auch wirklich zur Vollziehung des Bundesgesetzes geschieht, m. a. W. ihren Grund darin hat, dass sich die ursprüngliche Ordnung als zur Durchführung des Willens des eidgen. Gesetzgebers als nicht geeignet erwies. Davon ist aber hier nicht die Rede. Vielmehr ist die angefochtene Anordnung zugestandenermassen ausschliesslich aus Sparsamkeitsrücksichten erfolgt, um durch die Unterdrückung der Ausgaben für die betreffenden Stellen den Staatshaushalt zu entlasten. Hätte es sich bei der Vorschrift des Art. 246 EG z. ZGB, wonach jedes Grundbuchamt aus dem Grundbuchbeamten und seinem Stellvertreter besteht, noch um eine notwendige Ausführungsbestimmung im Sinne von Art. 30 Ziff. 3 litt. b KV und Art. 52 Abs. 2 SchlT z. ZGB gehandelt, so könnte deshalb doch diese Natur dem Beschlusse, das Amt des Stellvertreters in einzelnen Grundbuchkreisen (zu Ersparniszwecken) zu unterdrücken, keinesfalls zugestanden werden, womit auch die Möglichkeit entfällt, ihn formell auf die letztangeführten Vorschriften zu stützen. Die Stellung des Grossen Rates als oberste Aufsichtsbehörde über die gesamte Staats- und insbesondere die Finanzverwaltung, auf welche die Beschwerdeantwort noch hinweist, berechtigt ihn nur zum Eingreifen innert des Rahmens der Gesetze, nicht zu Massnahmen, die mit bestehenden Gesetzen in Widerspruch stehen.
3. — Erweist sich demnach die Rüge, dass der Grosse Rat durch die Beschlüsse vom 21. und 23. November 1923 in das Gesetzgebungsrecht des Volkes eingegriffen habe, als begründet, so sind diese Beschlüsse in ihrer Gesamtheit aufzuheben, da sie eine Einheit darstellen und deshalb auch bloss als Ganzes oder überhaupt nicht annulliert werden können. Die Aufhebung nur hinsichlich der Unterdrückung der Ämter des Grundbuchbeamten-Stellvertreters in den Kreisen Brig und Leuk, die zu beantragen der Rekurs sich formell beschränkt, — BGE 50 I 229, S. 236 — wtirde zu einer Rechtsungleichheit führen, die durch das Urteil nicht geschaffen werden darf.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und es werden die angefochtenen Beschlüsse des Grossen Rates des Kantons Wallis vom 21. und 23. November 1923 aufgehoben.