BGE 6 I 581
Sachverhalt ab Seite 581
A. Am 7. Februar 1879 erließ der Regierungsrath des Kantons St. Gallen eine Verordnung betreffend Mobiliarleihgeschäfte, in welcher das Geschäft des Leihens auf Mobiliarpfänder bedeutenden Beschränkungen unterworfen und unter staatliche Aufsicht gestellt wurde. Insbesondere wurde bestimmt (Art. 1, 2 und 11 der citirten Verordnung), daß, wer ein Mobiliarleihgeschäft betreiben wolle, dafür mit einem Patente vom Regierungsrathe versehen sein müsse und daß ein derartiges Patent nur solchen Personen ertheilt werde, die volle Gewähr für polizeilich klaglose Führung des Geschäftes bieten, sowie im Fernern, daß Pfandleihern, welche wiederholt wegen Mißachtung — BGE 6 I 581, S. 582 — dieser Verordnung bestraft worden seien, oder welche sich einer wucherischen Ausbeutung des Publikums schuldig machen, das Patent vom Regierungsrathe entzogen werden könne.
B. Rekurrent Josef Jakob Stocker wirkte ein solches Patent aus. Am 4. August 1880 beschloß indeß der Regierungsrath des Kantons St. Gallen, in Betracht, daß die Geschäftsführung Stocker's, welcher laut eigenem Zugeständnisse bei kleinern Darlehen gegen Hinterlage einen Zins bis auf 5% per Monat zu beziehen pflege, augenscheinlich eine wucherische Ausbeutung des Publikums involvire, in Anwendung von Art. 11 der Verordnung vom 7. Februar 1879, es sei dem J. Jakob Stocker das Patent für sein Mobiliarleihgeschäft entzogen.
C. Gegen diesen Beschluß ergriff Josef Jakob Stocker den Rekurs an das Bundesgericht, mit der Behauptung: Die Verordnung vom 7. Februar 1879 sei, weil dem Regierungsrathe jede Kompetenz zu deren Erlaß mangle, verfassungswidrig. Nach Art. 43 und 51 der st. gallischen Kantonalverfassung nämlich sei nur der Große Rath als gesetzgebende Behörde befugt, auf dem Gesetzeswege allgemein verbindliche Bestimmungen zu erlassen, welche die Rechte und Pflichten der Privaten, der öffentlichen Genossenschaften, der Gemeinden und des Staates u. s. w. allgemein bestimmen, während dem Regierungsrathe nur Recht und Pflicht zustehe, die Gesetze und Beschlüsse des Großen Rathes zu vollziehen. In Abschnitt 9 der Kantonsverfassung sei zudem das Prinzip der Trennung der Gewalten deutlich ausgesprochen. Durch Erlaß der fraglichen Verordnung habe nun der Regierungsrath die ihm verfassungsmäßig zugewiesenen Kompetenzen überschritten und in das Gebiet der legislativen Gewalt übergegriffen, da er in derselben ein bestimmtes Gewerbe in allgemein verbindlicher Weise zu reglementiren unternommen habe, wozu offenbar, wie auch die Vorgänge bei staatlicher Ordnung anderer Geschäftszweige, wie des Wirthschafts-, Versicherungsagenturen- und Auswanderungswesens, sowie des Hausir- und Marktverkehrs zeigen, nur der Gesetzgeber befugt sei. Zudem sei zu bemerken, daß die st. gallische Gesetzgebung den Begriff des Wuchers nicht kenne, der Regierungsrath also durch § 11 der angefochtenen Verordnung einen neuen Rechtsbegriff geschaffen — BGE 6 I 581, S. 583 — habe und zwar ohne ihn näher zu bestimmen, was Unsicherheit in der Handhabung des Rechtes hervorrufen müsse. Ueberdem sei die angefochtene Verfügung des Regierungsrathes auch materiell unbegründet, da der Geschäftsbetrieb des Rekurrenten, wie des Nähern ausgeführt wird, keineswegs auf wucherischer Ausbeutung des Publikums beruhe. Demgemäß werde Aufhebung der angefochtenen regierungsräthlichen Schlußnahme als verfassungswidrig beantragt.
D. Einem Gesuche des Rekurrenten um einstweilige Sistirung der Ausführung seiner Schlußnahme vom 4. August 1880, da er im Falle sei, gegen den fraglichen Beschluß bei den zuständigen Bundesbehörden Beschwerde zu führen, hat der Regierungsrath des Kantons St. Gallen am 30. August 1880 entsprochen. In seiner Vernehmlassung auf die Rekursschrift dagegen trägt er auf Abweisung des Rekurses an, indem er geltend macht: Die Verordnung vom 7. Februar 1879 sei von keiner Seite her angefochten worden und auch Rekurrent habe sich den Vorschriften derselben durch Lösung des vorgeschriebenen Patentes freiwillig unterzogen. Der Regierungsrath sei übrigens in seiner Eigenschaft als oberste Polizeibehörde zu deren Erlaß vollkommen kompetent gewesen, wie sich auch insbesondere aus der noch zu Recht bestehenden Bestimmung des Art. 193 des Polizeistrafgesetzbuches vom Jahre 1808 ergebe, welche dahin laute:
"Durch gegenwärtiges Gesetz bleibt der Regierung unbenommen, da, wo Zeitumstände, Vorfallenheiten, besondere Gewerbe u. s. w. Gefahren herbeiführen, wider welche durch vorliegendes Strafgesetz nicht bereits hinlänglich vorgesorgt ist, diesfallsige zweckdienliche Anordnungen mit Strafbestimmungen gegen die Uebertreter festzustellen." Die Einwendungen des Rekurrenten sodann, daß speziell Art. 11 der fraglichen Verordnung durch die Schlußnahme des Regierungsrathes vom 4. August 1880 unrichtig angewendet worden sei, da eine wucherische Ausbeutung des Publikums nicht vorliege, seien einerseits unstichhaltig, anderseits entziehen sich dieselben der Kognition des Bundesgerichtes.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Rekurrent begründet seine Beschwerde aus einem doppelten Gesichtspunkte: In erster Linie bestreitet er die Verfassungsmäßigkeit — BGE 6 I 581, S. 584 — der vom Regierungsrathe des Kantons St. Gallen am 7. Februar 1879 erlassenen Verordnung, weil der Regierungsrath durch deren Erlaß seine verfassungsmäßigen Kompetenzen überschritten und in diejenigen der gesetzgebenden Behörde eingegriffen habe, und greift demnach auch den zu seinen Ungunsten. gefaßten Beschluß des Regierungsrathes vom 4. August 1880, welcher diese Verordnung zur Anwendung bringt, als verfassungswidrig an. In zweiter Linie sodann bestreitet er, daß durch den fraglichen Beschluß des Regierungsrathes der § 11 der Verordnung vom 7. Februar 1879 richtig angewendet worden sei.
2. Was nun vorerst den letztern Beschwerdepunkt anbelangt, so entzieht sich derselbe, da es sich dabei überall nicht um Verletzung verfassungsmäßig gewährleisteter Rechte, sondern lediglich um die richtige Anwendung des kantonalen Rechtes handelt, gemäß Art. 59 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege, der Kognition des Bundesgerichtes. Dagegen ist das Bundesgericht zur Prüfung der Beschwerde in ersterer Richtung allerdings kompetent. Denn Rekurrent beschwert sich nicht etwa darüber, daß die angefochtene Verordnung den bundesverfassungsmäßig gewährleisteten Grundsatz der Gewerbefreiheit verletze, worüber nach Art. 59 Ziff. 3 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege nicht das Bundesgericht, sondern der Bundesrath zu entscheiden hätte, sondern vielmehr darüber, daß durch Erlaß und Anwendung der fraglichen Verordnung das kantonale Verfassungsrecht verletzt werde, bezw. der Regierungsrath dadurch in verfassungswidriger Weise in die Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde eingegriffen habe.
3. Ist somit das Bundesgericht zu Beurtheilung der Beschwerde in der angegebenen Richtung allerdings kompetent, so erscheint es dagegen als angemessen, den Rekurrenten mit derselben vorerst an die oberste kantonale Behörde, den Großen Rath, zu verweisen. Denn:
a. Es kann keineswegs gesagt werden, daß Rekurrent dadurch, daß er anfänglich gegen die Verordnung vom 7. Februar 1879 sich nicht beschwerte, sondern vielmehr sich derselben insoweit unterwarf, daß er das vorgeschriebene Patent löste, von vornherein darauf verzichtet habe, gegen eine weitergehende Anwendung — BGE 6 I 581, S. 585 — der Bestimmungen fraglicher Verordnung sich zu beschweren, bezw. jede weitere Anwendung dieser Verordnung zum Vornherein anerkannt habe. Eine solche Folgerung wäre vielmehr durchaus ungerechtfertigt.
b. Da somit die vorliegende Beschwerde materiell geprüft werden muß und es sich bei derselben in erster Linie um die Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde des Kantons St. Gallen handelt, so muß es für das Bundesgericht von Wichtigkeit sein, die Auslegung zu kennen, welche diese Behörde den einschlägigen Bestimmungen der st. gallischen Kantonalverfassung gibt, wobei dann aber neben den vom Rekurrenten als verletzt bezeichneten Artikeln insbesondere auch der Art. 22 der Verfassung, wonach Beschränkungen der Gewerbefreiheit durch die Gesetzgebung festzustellen sind, in Betracht kommen muß.
c. Das Recht in derartigen Fällen, wo es sich lediglich um Verletzung der Bestimmungen einer kantonalen Verfassung handelt, den Beschwerdeführer zunächst an die oberste kantonale Behörde zu verweisen, hat sich das Bundesgericht jederzeit gewahrt (vergl. z. B. Entscheidg. i. S. Niederer vom 17. September 1880), und es kann vorliegend um so weniger einem Bedenken unterliegen, von diesem Rechte Gebrauch zu machen, als der Regierungsrath des Kantons St. Gallen durch seinen Beschluß vom 30. August d. J. in eine einstweilige Sistirung seiner angefochtenen Schlußnahme vom 4. gl. M. eingewilligt hat.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Auf den Rekurs wird zur Zeit nicht eingetreten, sondern der Rekurrent mit seiner Beschwerde vorerst an den Großen Rath des Kantons St. Gallen gewiesen.