BGE 63 I 326

Der Kassationshof zieht in Erwägung:

1. — Der dringliche Bundesbeschluss über den passiven Luftschutz vom 29. September 1934 hat, zumal soweit er den Bundesrat mit dem Erlass der «erforderlichen Vorschriften» beauftragt, allgemein verbindlichen Charakter. Der betreffende Art. 3 Abs. 2 ist deshalb ohne Rücksicht auf seine Verfassungsmässigkeit für das Bundesgericht bindend (Art. 113 Abs. 3 BV; BGE 62 I S. 79). Auch ob die Voraussetzungen der Dringlichkeit gegeben waren, kann nicht nachgeprüft werden (vgl. BGE 61 I S. 365/6).

Wieweit der Bundesrat auf dem Gebiet des passiven Luftschutzes Rechtssätze aufstellen darf, beurteilt sich heute ausschliesslich nach Art. 3 Abs. 2 des Bundesbeschlusses vom 29. September 1934. Der Bundesrat hat denn auch seine Verordnung vom 3. April 1936 betreffend Strafvorschriften für den passiven Luftschutz einzig hierauf gestützt. Ob er die Materie in einer selbständigen Verordnung, etwa auf Grund von Art. 102 Ziff. 9 BV, hätte ordnen können, wenn sich die Bundesversammlung nicht mit der Angelegenheit befasst hätte, soll dahingestellt bleiben.

Das Bundesgericht hat zu prüfen, ob der Bundesrat mit seinen «Strafvorschriften für den passiven Luftschutz» vom 3. April 1936 und im besondern mit dem hier angewendeten Art. 7 innerhalb der Ermächtigung des genannten Bundesbeschlusses geblieben ist (vgl. über das Prüfungsrecht des Bundesgerichtes gegenüber Verordnungen des Bundesrates BGE 39 IS. 410; 51 IS. 450 ff.; 53 I S. 433). — BGE 63 I 326, S. 329 — Ist es nicht der Fall, so beruht das angefochtene Bussenerkenntnis auf einer nicht rechtsbeständigen Vorschrift und verstösst damit gegen eidgenössisches Recht im Sinn von Art. 269 BStrP. Die Rügen einer Verletzung des Grundsatzes «nulla poena sine lege» und der Gewaltentrennung, die die Beschwerde in diesem Zusammenhang weiterhin erhebt, haben keine selbständige Bedeutung.

2. Die Bundesversammlung hat bisher in den Bundesgesetzen und allgemein verbindlichen Bundesbeschlüssen fast durchwegs die als nötig erachteten Strafandrohungen entweder selber ausgesprochen oder deren Erlass durch eine ausdrückliche Erklärung dem Bundesrat übertragen (vgl. für die erste Lösung neben vielen andern die Art. 36 ff. des eidgenössischen Lebensmittelpolizeigesetzes von 1905 und die Art. 58 ff. des eidgenössischen Motorfahrzeuggesetzes von 1932, für die zweite Lösung u. a. Art. 1 lit. d des am gleichen Tag wie der Bundesbeschluss über den Luftschutz erlassenen dringlichen Bundesbeschlusses betreffend die Kreditkassen mit Wartezeit, ferner Art. 6 des dringlichen Bundesbeschlusses über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 und Art. 9 des dringlichen Bundesbeschlusses vom 25. April 1936 über die Milchproduzentenhilfe). Der Auftrag an den Bundesrat, die «erforderlichen Vorschriften» über den Luftschutz zu erlassen, kann daher nur dann die Ermächtigung zum Aufstellen auch von Strafbestimmungen umfassen, wenn anzunehmen ist, die Bundesversammlung habe diesen Sinn des Auftrages als so selbstverständlich betrachtet, dass sie eine dahingehende ausdrückliche Feststellung im Bundesbeschluss entgegen der sonstigen Übung für entbehrlich hielt. Diese Voraussetzung trifft zu, soweit es sich um die Androhung polizeilicher Strafen bei Übertretung der vom Bundesrat aufgestellten Vorschriften handelt, dagegen nicht in bezug auf die Schaffung kriminell zu ahndender Straftatbestände. Dass der passive Luftschutz der Zivilbevölkerung nicht ohne gewisse Strafandrohungen durchführbar — BGE 63 I 326, S. 330 — sei, stand für die Bundesversammlung offensichtlich von anfang an fest; der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission hat in den Ratsverhandlungen auf die Verwandtschaft des Dienstes in der Luftschutzorganisation mit demjenigen in den kommunalen Feuerwehren hingewiesen und von der Notwendigkeit der Verhängung von Strafen (une amende et meme éventuellement de l'emprisonnement) gegenüber Unbotmässigen gesprochen (Stenographisches Bulletin, Ständerat, 1934 S. 394). Die Aufnahme einer ausdrücklichen Ermächtigung des Bundesrates zum Erlass von Pollzeistrafbestimmungen I mochte als unnötig erscheinen besonders auch im Hinblick darauf, dass das Bundesgericht in verschiedenen auf kantonales Staatsrecht sich beziehenden Entscheiden erklärt hat, in der Befugnis einer Behörde zum Aufstellen polizeilicher Gebote und Verbote sei beim Fehlen einer abweichenden positiven Anordnung die Kompetenz eingeschlossen, auf die Übertretung dieser Vorschriften Strafe anzudrohen (BGE 41 I S. 501; 57 I S. 276; 63 I S. 15/16). Der Erlass polizeistrafrechtlicher Bestimmungen in Verordnungsform ist denn auch in der Schweiz eine verbreitete Erscheinung. Demgegenüber sind bisher in Bund und Kantonen die kriminellen Straftatbestände wegen ihrer schwerwiegenden Bedeutung für den Einzelnen in der Regel vom Gesetzgeber geschaffen und nur ausnahmsweise durch Verordnung aufgestellt worden (die wichtigsten Ausnahmen waren enthalten in den Noter-- lassen des Bundesrates auf Grund des Neutralitätsbeschlusses der Bundesversammlung vom 3. August 1914). Es spricht daher von vornherein eine starke Vermutung gegen die Absicht der Bundesversammlung, den Bundesrat durch eine allgemein gehaltene Formel wie die von Art. 3 Abs. 2 des Bundesbeschlusses über den Luftschutz zum Erlass krimineller Strafandrohungen zu ermächtigen. Berücksichtigt man dazu noch, dass in der ganzen Vorgeschichte jenes Beschlusses, wie auch in den Verhandlungen der Räte vom September 1934 sich nirgends eine — BGE 63 I 326, S. 331 — Andeutung in dieser Richtung findet, so ist die Annahme ausgeschlossen, die Bundesversammlung habe den Einbezug krimineller Strafandrohungen unter die «erforderlichen Vorschriften» gemäss Art. 3 Abs. 2 als selbstverständlich und keiner besondern Feststellung mehr bedürftig angesehen. Die von der Bundesversammlung gewählte kurze Fassung der Ermächtigung hat die Meinung, dass der Bundesrat bei seinen Strafandrohungen nicht über den Rahmen polizeilicher Massnahmen soll hinausgehen dürfen. Soweit der Bundesratsbeschluss vom 3. April 1936 diese Schranke überschreitet, ist er ungültig.

3. — Bei den Zuwiderhandlungen gegen Art. 7 des Bundesratsbeschlusses hat man es wenigstens in den. leichtern Fällen, in denen Busse von 10 bis 200 Fr. angedroht wird, lediglich mit Polizeiübertretungen zu tun. Die fragliche Bestimmung erscheint deshalb als durch die Ermächtigung der Bundesversammlung gedeckt, sofern sie auch ihrem Inhalt nach vom Bundesrat ohne Ermessensmissbrauch als erforderlich im Sinne von Art. 3 Abs. 2 des Bundesbeschlusses betrachtet werden konnte (BGE 39 I S. 410/11; 61 I S. 369). Das steht ausser Zweifel. Die Wirksamkeit des passiven Luftschutzes hängt von der Mitarbeit der ganzen Bevölkerung ab; ohne gewisse Strafandrohungen lässt sich aber eine Teilnahme Aller an den nötigen Massnahmen nicht erzielen. Der Einwand der Beschwerdeführerin, sie sei auf Grund einer nicht rechtsbeständigen Vorschrift gebüsst worden, fällt somit dahin.