BGE 67 I 19

Extrait des motifs:

2. — L'arrêté du Conseil d'Etat a été publié dans la «Feuille des avis officiels» du 6 décembre 1940. S'agissant d'un arrêté de portée générale, il devait être attaqué dans les 30 jours à compter de sa publication, soit jusqu'au 5 janvier ou — comme consent à l'admettre l'intimé — jusqu'au 10 au plus tard. Le recours formé le 23 janvier serait donc tardif. Peu importe en effet que l'entrée en vigueur ait été différée; c'est la date de la promulgation qui est décisive (RO 66 I 69). Il faut toutefois observer — BGE 67 I 19, S. 24 — que le Conseil:d'Etat a jugé nécessaire de notifier encore à chaque usinier, avec le bordereau d'impôt, un exemplaire de l'arrêté. On ne peut sans doute en conclure que le délai de recours contre l'acte législatif lui-même ait été prolongé de ce fait, car c'est la loi qui fixe le point de départ du délai. Mais force est de reconnaître que ce mode de faire a pu induire les recourants à s'en prendre à l'arrêté et non à la mesure d'application. Dans ces conditions, on doit considérer qu'avec l'arrêté, les recourants ont aussi attaqué les actes d'exécution qui les visaient personnellement; or ils sont recevables à le faire d'après la jurisprudence. L'arrêté comme tel échappe au recours, mais le Tribunal examinera à titre préjudiciel s'il est constitutionnel et, dans la négative, annulera les bordereaux de «redevances» notifiés aux usiniers recourants (RO 56 I 526; 58 I 375).

3. — Il convient d'aborder en premier lieu la question de la constitutionnalité quant à la forme de l'arrêté attaqué, car, suivant la réponse donnée, il deviendra superflu de décider si l'imposition critiquée viole l'art. 4 CF en ce qu'elle reviendrait à frapper deux fois la fortune des recourants et les mettrait ainsi en état. d'inégalité par rapport aux concessionnaires ordinaires.

Dans l'examen de la constitutionnalité des ordonnances rendues par l'autorité exécutive en vertu d'une délégation de l'autorité législative, le pouvoir du Tribunal fédéral est différent suivant qu'il s'agit du droit constitutionnel fédéral ou du droit constitutionnel cantonal. En présence d'un arrêté du Conseil fédéral pris sur la base d'une délégation des Chambres fédérales contenue dans une loi ou dans un arrêté de portée générale, le juge constitutionnel ne peut que rechercher si les dispositions édictées demeurent dans le cadre de l'autorisation (RO 61 I 369; 64 I 222 et 368), et il s'est même refusé cette compétence à l'endroit des arrêtés rendus en vertu des pleins pouvoirs conférés au Conseil fédéral en 1914 (RO 41 I 308; 46 I 252; 55 I 252; 56 I 416). En présence d'un arreM promulgue — BGE 67 I 19, S. 25 — par un gouvernement cantonal sur la base d'une délégation de l'autorité législative, le Tribunal fédéral n'est pas confiné dans ces limites. Il peut donc en soi examiner ici librement si la compétence déléguée par le Grand Conseil au Conseil d'Etat est compatible avec la Constitution vaudoise ou du moins avec les dispositions constitutionnelles invoquées par les recourants et si, dans l'affirmative, l'arrêté attaqué rentre dans le cadre de l'autorisation accordée.

4. — Les recourants ne contestent pas directement que le Grand Conseil ne puisse, en droit constitutionnel vaudois, déléguer des pouvoirs au Conseil d'Etat, mais ils soutiennent que, dans le cas particulier, pareille délégation est exclue, parce que l'art. 19 Const. vaud. exige une loi pour l'institution de nouveaux impôts. L'intimé objecte qu'il s'agit en l'espèce d'émoluments présupposant une contre-prestation de l'Etat, qui ne sont pas touchés par la disposition constitutionnelle invoquée; celle-ci ne vise en effet que les impôts au sens propre du terme. Cette thèse est en contradiction avec la position prise par le Conseil d'Etat avant la procédure. L'intitule de l'arrêté parle expressément d'un «impôt»; les attendus se réfèrent à l'art. 18 de la loi fédérale sur les forces hydrauliques, qui n'a en vue qu'un impôt; l'art. ler fixe la somme à payer au taux maximum prévu par la loi fédérale pour l'impôt spécial sur les entreprises hydrauliques établies en vertu d'un droit privé; l'avis notifié aux usiniers se réfère formellement à l'arrêté du 3 décembre 1940 instituant un «impôt». C'est d'ailleurs à bon droit que le Conseil d'Etat se plaçait ainsi sur le terrain de l'impôt, étant donnée l'évolution législative antérieure. Sous l'empire de la loi de 1869 qui exigeait du propriétaire «qui fait usage d'un cours d'eau du domaine public» une finance annuelle de 2 à 100 fr. (art. 8), les usiniers du bief furent astreints à cette contribution, car celle-ci — vu déjà sa modicité — ne constituait pas un impôt mais une rétribution pour la police des eaux assurée par — BGE 67 I 19, S. 26 — rEtat: Pt'U importait que les usagers fussent au bénéfice d'un droit privé Oll d'une concession. La loi de 1901 abandonna le système de l'émolument administratif et frappa tout concessionnaire d'eaux publiques d'un droit fixe de 20 fr. et d'une redevance annuelle de 6 fr. par cheval; l'art. 31 soumit à ce régime même les concessionnaires à bien plaire. Cependant les usiniers de l'Asse furent exonérés de toute redevance car, d'après l'intimé luimême, ils étaient «au bénéfice de droits privés de servitudes qui enlevaient à la servitude son caractère de bien-plaire». Si donc aujourd'hui l'Etat entend réclamer une «redevance» des titulaires de ces anciens droits, il ne peut s'agir que d'un impôt, c'est-à-dire d'une contribution aux dépenses générales de l'Etat qui n'est pas due en retour d'une prestation déterminée de l'autorité (RO 29 I 45; 38 I 369/70 et 533; 48 I 4/5; 53 I 482; 56 I 515). Le fait que la contribution n'est perçue que d'un petit nombre de citoyens qui sont en possession d'entreprises hydrauliques établies en vertu d'un droit privé, ne lui enlève pas son caractère d'impôt au sens technique. Au demeurant. la contribution instituée ne peut se justifier constitutionnellement que comme impôt; conçue comme redevance, elle se heurterait à la garantie de la propriété (art. 6 Const. vaud.), que les recourants seraient en droit d'invoquer contre toute nouvelle taxation (cf. RO 35 I 743 ss).

L'intimé ne peut donc prétendre que la nature de la «redevance» l'autorisait à éluder les formes prescrites par la Constitution vaudoise pour l'introduction de nouveaux impôts et à se prévaloir de la loi du 18 décembre 1934 qui permet au Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, certains émoluments. Si même l'impôt prélevé avait son fondement légal dans l'art. 18 de la loi fédérale sur les forces hydrauliques, il ne s'ensuivrait pas que le Conseil d'Etat put l'instituer de son chef. En réalité, il a bien cru devoir se réclamer, pour le faire, des pouvoirs qu'il tenait du Grand Conseil.

— BGE 67 I 19, S. 27 — 5. — Il ressort en effet de l'art. 19 Const. vaud. que conformément à un principe de l'Etat moderne (RO 15 p. 5; 33 I 390) — les impôts ne peuvent être l'œuvre que du pouvoir législatif; cette disposition n'a cependant pas le sens qu'un impôt ne puisse être institué que sous la forme d'une «loi» au sens formel. L'art. 19 trace simplement le cadre dans lequel la législation doit se tenir (impôt direct sur la fortune et impôt sur le produit du travail, limitation de l'imposition des immeubles, capitalisation du produit du travail, progressivité de l'impôt, déductions pour charges de famille); dans les limites fixées, le Grand Conseil, non seulement règle librement la matière, mais il peut le faire — nonobstant la lettre de l'art. 19 — dans l'une quelconque des formes où il prend ses décisions: par une loi ou par un décret. La Constitution met en effet sur le même pied ces deux sortes d'actes législatifs; elle les soumet p. ex. tous deux au referendum facultatif (art. 27; cf. encore art. 44, 59). 01', à supposer que, par une loi ou par un décret, le Grand Conseil soit en droit de déléguer au Conseil d'Etat sa faculté de lever un impôt, l'arrêté rendu en vertu de cette délégation aurait valeur de loi au sens de l'art. l~ Const. vaud., en tant qu'il reposerait sur une décision du législatif. L'art. 27 n'exclut pas le pouvoir du Grand Conseil de céder sa compétence, car le referendum peut être demandé en tout temps — même après leur entrée en vigueur — contre toute loi ou décret rendu par le Grand Conseil, et donc aussi contre le décret portant autorisation au Conseil d'Etat, en sorte que par cette voie le vote du peuple ne serait pas éludé. Il n'est cependant pas nécessaire de se prononcer sur la constitutionnalité de la délégation, car dans l'affirmative, celle-ci ne pourrait viser qu'un objet déterminé; le Grand Conseil ne saurait, sans violer la règle de la séparation des pouvoirs, se dépouiller de façon générale — comme il l'a fait par son décret du 29 août 1939 — de son pouvoir de légiférer, à moins toutefois que des circonstances extraordinaires — BGE 67 I 19, S. 28 — ne puissent justifier par la nécessité un tel dessaisissement.

La Constitution vaudoise ne contient aucune disposition prévoyant l'exercice de pleins pouvoirs par le Grand Conseil pour le temps de guerre ou de mobilisation de guerre, ni par conséquent non plus la délégation au Conseil d'Etat de pareils pouvoirs. La Constitution fédérale elle-même n'a pas réglé le cas de nécessité. Mais, tandis que les Chambres fédérales sont seules juges, en raison de l'art. 113 al. 3 CF, de la légalité des pouvoirs qu'elles s'attribuent ou qu'elles délèguent, le pouvoir législatif cantonal est soumis à cet égard au contrôle constitutionnel. Le Tribunal fédéral est en droit de rechercher si, par suite de difficultés intérieures ou extérieures (crise économique, mobilisation), les autorités cantonales peuvent édicter des règles juridiques en dehors des voies ordinaires, par exemple lorsque les corps législatifs ne peuvent se réunir ou que le peuple ne peut être consulté (cf. RO 46 I 260). Cet examen est toutefois superflu en l'espèce car, à supposer que le Grand Conseil ait valablement délégué au Conseil d'Etat sa compétence législative, celui-ci en a fait ici un usage abusif.

6. — Au printemps 1939, le Conseil d'Etat a rendu le Grand Conseil attentif à la gravité des circonstances. A Il faisait allusion aux mesures de mobilisation prises dans les pays voisins et à la possibilité d'une mobilisation partielle ou générale de l'armée suisse. Il relevait que la nouvelle organisation militaire et la rapidité de la mobilisation rendraient probablement impossible la convocation du Grand Conseil. Il déposait dès lors un projet de décret selon lequel pleins pouvoirs lui seraient automatiquement conférés en cas de mobilisation. Ce décret fut adopté par le Grand Conseil à titre de «mesure préventive». )l.

Il ressort de la genèse du décret comme de son art. 1er que le Conseil d'Etat ne devait faire usage des pleins pouvoirs que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, lorsque les institutions publiques ordinaires ne seraient plus en état de fonctionner normalement, qu'en — BGE 67 I 19, S. 29 — particulier le Grand Conseil ne pourrait plus se réunir pour exercer ses prérogatives, et que les «intérêts généraux du pays» exigeraient une prompte intervention. On songeait sans doute à l'éventualité où tout le territoire cantonal ou une partie importante de celui-ci serait compris dans la zone frontière ou dans la zone de guerre et passerait dès lors sous commandement militaire, à l'éventualité où il faudrait brusquement aviser à des mesures militaires ou économiques. Mais on ne pensait certes pas à des mesures qui, après comme avant, pourraient être prises dans les formes ordinaires, et encore moins à la possibilité d'introduire par le détour des pleins pouvoirs de nouveaux impôts. A vrai dire, on concevrait même ici des exceptions, par exemple si les circonstances étaient telles qu'elles ne permettraient pas de porter la loi qui chaque année doit fixer le taux de l'impôt (art. 19 dern. alinéa Const. vaud.). Mais, même si l'on reconnaît au Conseil d'Etat une grande liberté d'appréciation pour juger s'il est ou non possible de sauvegarder les intérêts supérieurs du canton par les voies constitutionnelles, on ne saurait en tout cas considérer qu'un état de nécessité justifiât d'une façon quelconque l'institution de l'impôt critiqué. Rien ne permet d'abord de supposer qu'il y ait eu urgence et qu'on n'ait pu recourir à un mode ordinaire de légiférer. On ne sache pas que, depuis la mobilisation, le Grand Conseil n'ait pas tenu des sessions régulières. D'autre part, l'impôt sur les usines hydrauliques établies en vertu d'un droit privé devrait rapporter, de l'aveu de l'intimé, environ 6000 fr. par an; or il n'y a aucune commune mesure entre les «intérêts généraux du pays», que le Conseil d'État a pour mission dé sauvegarder par la voie d'une législation 'd'exception, et le prélèvement d'un impôt d'un si faible rendement, qui cesserait d'être perçu dès le retour d'une situation normale. Le Conseil d'Etat a ainsi franchi les limites que le Grand Conseil lui avait tracées en lui déléguant sa compétence et violé dès lors la garantie constitutionnelle de la séparation des — BGE 67 I 19, S. 30 — pouvoirs, telle qu'elle résulte des dispositions invoquées par les recourants. I