BGE 72 I 391

OO'n8iderando in diritto:

1. -..... •......... •.... • • 2. — n registro fondiario è un'istituzione di diritto-- civile federale. Ne segue che in massima il diritto federale disciplina il funzionamento del registro fondiario e segna- — BGE 72 I 391, S. 394 — tamente le condizioni, alle quali gli interessati possono ottenere le iscrizioni. L'art. 954 00 lascia tuttavia ai Cantoni il diritto di decidere se delle tasse debbano essere riscosse per queste iscrizioni e, nell'affermativa, di fissarne l'ammontare. Gli importi che i Cantoni sono così autorizzati a riscotere sono delle tasse nel senso tecnico del termine e più specialmente delle tasse dette amministrative (RU 66 I 8; HOMBERGER, commento, note 1 e 3 all'art. 954 oe). Si tratta della rimunerazione del servizio reso dallo Stat (BLUMENSTEIN, Schw. Steuerrecht, pag. 5; HOMBERGER, note 1 e 3 ad art. 954 CC; RU 53 1482; 66 I 100). Nella misura in cui non si tratta più d'una siffatta rimunerazione a motivo delle aliquote stabilite dalla tariffa cantonale, il diritto dei Cantoni non si basa più sull'art. 954 00. Ma, siccome questo disposto non limita in alcun modo la sovranità fiscale dei Cantoni, essi sono liberi di riscotere, per l'iscrizione d'un atto, diritti destinati semplicemente ad alimentare la Cassa cantonale ,e a procurarle delle entrate per coprire le spese generali dello Stato, diritti che hanno quindi il carattere d'un'imposta (RU 38 I 534; 40 I 320; 48 I 542; 49 I 501; 53 I 191; HOMBERGER, nota 3 all'art. 954 CC). In massima il Cantone ha il diritto di fondere la tassa d'iscrizione nel registro fondiario con l'imposta indiretta sull'atto, cui quest'iscrizione si riferisce. Si è allora di fronte ad una cosiddetta contribuzione mista, che ha contemporaneamente il carattere d'una tassa e quello d'un'imposta (RU 53 I 478; BLUMENSTEIN, loc. cit., pag. 7 e 199; HOMBERGER, nota 3 all'art. 954 00). Anche cantonalmente possono però risultarne delle difficoltà quando si debba applicare una disposizione che concerne le imposte ad esclusione delle tasse, 0 viceversa.

3. — Contrariamente alla tesi principale dell'attrice, non si può condannare il Cantone Ticino a restituire integralmente gli ammontari riscossi perchè non si tratterebbe affatto di tasse.

A torto l'attrice invoca a questo proposito, nel suo reclamo 22 gennaio 1945 e nella sua domanda .gilldiziale, — BGE 72 I 391, S. 395 — la sentenza pronunciata dal Tribunale federale il 27 ottobre 1938 su ricorso della Confederazione svizzera contro il Cantone di Lucerna (RU 64 I 296). Se, in quella sentenza, il Tribunale federale ha ammesso integralmente l'esonero della Confederazione, gli è che il Cantone di Lucerna non contestava nè poteva del resto contestare che i diritti chiesti avessero esclusivamente il carattere d'un'imposta (RU 64 I 300, consid. 2). Non si era in presenza d'una contribuzione mista, ma d'un puro diritto di mutazione. La lite era sorta perchè il Cantone di Lucerna sosteneva a torto che l'art. 164 ep. 20M non abbracciasse i diritti di mutazione e, subordinatamente, esonerasse soltanto gli immobili della Confederazione già acquistati e adibiti a scopi militari. La lite e le questioni litigiose si presentavano quindi diversamente che in concreto, ove il Cantone Ticino riconosce che l'acquisto dei terreni di Lodrino da parte della Confederazione non potrebbe essere colpito, ostando l'art. 164 ep. 20M, da un'imposta cantonale, ma sostiene che la TRF, e segnatamente il suo art. 11, non prevedono un diritto di mutazione.

A torto l'attrice nega completamente il carattere di tassa agli ammontari previsti dall'art. 11 TRF pel motivo che la loro importanza varierebbe secondo il valore dell'immobile cui l'iscrizione si riferisce e potrebbe quindi rag: giungere un ammontare molto elevato. Una siffatta affermazione non tiene in alcun conto i prineipi posti dalla giurisprudenza del Tribunale federale, che precisa segnatamente la sentenza 9 dicembre 1927 su ricorso Lonza (RU 53 I 472 e seg.).

Secondo questa giurisprudenza, la tassa può essere fissata non soltanto con riguardo alle spese occasionate dall'operazione richiesta, ma anche in considerazione della spesa totale che causa allo Stato l'insieme del servizio istituito per adempiere la funzione, a motivo della quale la prestazione ha potuto essergli domandata. E stato quindi ammesso che, per le tasse d'approvazione dei conti di tutela, potevasi tener conto della spesa totale dell'organo — BGE 72 I 391, S. 396 — di controllo (RU 29 I 45) e, per i diritti di 00110 in materià giudiziaria, delle spese causate allo Stato dall'amministrazione della giustizia (RU 33 I 127 e 608/609). Così pure, per quanto concerne gli emolumenti delle iscrizioni nel registro fondiario, la sentenza Lonza (RU 53 I 486) ammette che si può prendere in considerazione l'insieme delle spese occasionate dall'istituzione del registro fondiario.

D'altra parte, secondo la giurisprudenza, si può tenere calcolo, accanto all'elemento «spese», dell'interesse che rappresenta l'operazione pel richiedente. Le tasse possono quindi variare, non soltanto secondo la misura dell'utilizzazione del servizio pubblico, ma anche secondo l'entità degli interessi in causa (ammontare della sostanza del pupillo, valore dell'immobile trapassato, importo della garanzia ipotecaria, ecc.), e ciò anche in modo che le tasse pagate per le operazioni importanti possano compensare eventualmente l'insufficienza delle tasse previste pel caso in cui l'interesse in causa è minimo. In altri termini, le tasse possono essere non soltanto proporzionali, ma, entro certi limiti, anche progressive (RU 53 I 486/487; sentenza 10 dicembre 1926 su ricorso Gurtner).

Se, trattandosi di tasse d'utilizzazione, si è talora ammesso che potevano essere stabilite secondo il valore della prestazione per l'utente, anche quando il loro gettito dovesse superare l'onere imposto allo Stato e lasciare. quindi un utile (RU 52 I 44), così non è per le tasse amministrative. E quanto dichiarano più 0 meno esplicitamente le suddette sentenze Gurtner e Lonza. Quest'ultima sentenza riserva il caso in cui, a motivo dell'importo eccezionalmente elevato d'una «tassa», le entrate d'un esercizio eccedessero le uscite. Ma è omo che non potrebbe più trattarsi di tasse, quando, normalmente, il loro gettito, oltre che coprire il costo del servizio pubblico, lascia un utile notevole che va in aumento dei mezzi generali di cui dispone lo Stato per sopperire alle spese pubbliche: allora, secondo la definizione stessa delle due nozioni, si — BGE 72 I 391, S. 397 — lascia il campo della tassa per entrare in quello dell'imposta.

Se si esamina la TRF ticinese alla luce di questi prineipi, sì deve rilevare anzitutto che, nel caso della procedura d'approvazione, le autorità ticinesi erano state invitate ad esaminare se il gettito delle tasse eccederebbe notevolmente le spese causate al Cantone dagli uffici del registro fondiario, e avevano ammesso che così era. Ma, benchè fossero state avvertite che, in queste condizioni, non si sarebbe trattato di tasse propriamente dette, le autorità ticinesi hanno tuttavia voluto mantenerle, data la situazione generale del loro Cantone e, a questo scopo, mettersi eventualmente al beneficio del diritto riconosciuto ai Cantoni di cumulare la tassa d'iscrizione nel registro fondiario con un'imposta indiretta di mutazione. Risulta bensì dalla duplica che l'aliquota massima, la quale era nel progetto del quindici per mille, è stata ridotta all'undici per mille. Tuttavia non risulta che con tale riduzione s'intendesse contenere il gettito delle tasse nei limiti delle spese occasionate dalla tenuta del registro fondiario. D'altra parte, come rileva il Consiglio federale nella sua decisione di approvazione, il fatto che, contrariamente a quanto era avvenuto precedentemente, le autorità ticinesi hanno adottato per la tariffa la forma del decreto legislativo indica che esse intendevano entrare, ove oeeorresse, nel terreno fiseale.

4. - Per stabilire se e in quale misura le tasse litigiose siano delle imposte, occorre indagare, sulla scorta dei principi posti dalla giurisprudenza, quale è la spesa totale che rappresenta pel Cantone Ticino il registro fondiario, poichè essa è il limite che il gettito delle tasse non può eccedere normalmente.

Sorge anzitutto la questione di sapere ciò che si debba includere nelle spese concernenti il registro fondiario. Nellà lettera 9 marzo 1939 all'Ufficio federale del registro fondiario, il Dipartimento cantonale di giustizia prendeva — BGE 72 I 391, S. 398 — in considerazione soltanto le spese necessarie per assicurare la tenuta regolare del registro, ossia essenzialmente il costo degli uffici del :registro fondiario. Giusta i dati forniti dalla parte convenuta, pel periodo di quattro anni che è trascorso dall'entrata in vigore della TRF, la spesa annua è stata in media di fr. 239762, ossia, in cifra tonda, di fr. 240000, mentre il gettito annuo medio delle «tasse» si è elevato a fr. 457332, ossia, in cifra tonda, a fr. 460000 Se ne conchiude ehe le «tasse» previste dalla TRF sono grosso modo troppo elevate di metà. Un siffatto risultato è stato voluto, poichè nella lettera summenzionata del Dipartimento cantonale di giustizia si dichiarava che, secondo i calcoli fatti, «le entrate superano in modo più che sensibile le spese e che quindi questo ramo dell'amministrazione statale è notevolmente attivo.»

Ma si potrebbe chiedersi se possano entrare in linea di conto anche le spese d'impianto del registro fondiario. La risposta dev'essere negativa. In virtù della legge ticinese 2 febbraio 1933 sul registro fondiario, i proprietari,interessati debbono contribuire sia alle spese delle misurazioni catastali preliminari all'impianto propriamente detto del registro (art. 80), sia alle spese di quest'impianto (art. 119). Se ne deve dedurre ehe solo in tale misura lo Stato intende mettere queste spese a carico degli interessati. Così stando le cose, le «tasse» previste dall'art. 121 della legge e dalla TRF sono destinate a coprire le sole spese risultanti dal normale funzionamento dell'istituzione. La prova che così sia sta nel fatto che, quando dovette indicare se le «tasse» previste dal progetto della TRF rimarrebbero nei limiti delle tasse propriamente dette, il Dipartimento cantonale di giustizia prese in considerazione le spese relative alla tenuta del registro fondiario, escluse quelle d'impianto. Questo modo di vedere è del resto conforme alla retta nozione della tassa amministrativa, che presuppone l'esistenza d'un apparato amministrativo messo, in virtù della" legge, alla disposizione del pubblico. Ciò non è in contrasto con la giurisprudenza che accenna alla «Gesamtkosten der — BGE 72 I 391, S. 399 — staatlichen Anstalt» (RU 53 I 485). Infatti la giurisprudenza fa capo a questa nozione unicamente per opporre la spesa generale, che comporta per lo Stato l'attività del servizio in causa, alle spese speciali causate dalla prestazione chiesta, spese che talora si sono considerate come sole entranti in linea di conto per determinare l'importanza della tassa.

Giova infine osservare ehe il registro fondiario, se rende servizio direttamente ai privati, presenta pure un grande interesse pubblico dal lato della sicurezza del diritto e dei negozi, segnatamente in materia di credito immobiliare. Anche questa considerazione induce a non tenere conto delle spese d'impianto pel calcolo delle aliquote delle tasse.

5. — Da quanto si è andati esponendo la riduzione di metà delle tasse dell'art. II TRF si giustifica completamente, anche se, come il Tribunale federale ha dichiarato nella sentenza Lonza (RU 53 I 489), devesi considerare, fissando le tasse del registro fondiario, la responsabilità dei Cantoni a dipendenza della tenuta di esso (art. 955 CC).

Nonostante questa riduzione, l'aliquota massima della TRF ticinese supera la tassa massima del 4 0/00 della tariffa vallesana che nel caso Lonza le autorità vallesane stesse non avevano ritenuto di poter applicare e che, a motivo dell'importanza del valore in causa (prestito ipotecario di 25 milioni) avevano ridotta all'I,75 0/00, Come allora, così in concreto il Tribunale federale deve riservare il caso in cui la tassa ridotta di metà della tariffa ticinese fosse applicata a trapassi d'immobili 0 a pegni immobiliari di valore particolarmente elevato.

6. — Nei precedenti considerandi si è trattato soltanto della «tassa» dell'art. II TRF. Quanto alle «tasse» previste da altre disposizioni della tariffa, ossia dagli art. 35 (estratti), 17 (iscrizione di servitù), 18 b (cancellazioneLe 41 (comunicazione d'ufficio), si deve rilevare eh 'esse non eccedono i limiti delle tasse vere e proprie, come, nella decisione d'approvazione il Consiglio federale ha espressamente — BGE 72 I 391, S. 400 — rilevato per quanto concerne gli estratti conformemente all'art. 105 cp. 3 RRF. Non si potrebbe quindi ammettere ehe la Confederazione ne sia esonerata in concreto; pure escluso è l'esonero per i disborsi e le spese postali, al quale l'attrice ha del resto rinunciato nella sua replica. Siccome, d'altra parte, il convenuto ha ammesso, in ossequio alla giurisprudenza, di restituire i diritti di bollo e le tasse d'archivio, ne segue che dell'importo versatogli di fr. 4384.10 il Cantone Ticino deve restituire:

a) la metà delle «tasse» riscosse in virtù dell'art. ·11 TRF, ossia fr. 3863.90: 2 =.... fr. 1931.95 b) i diritti di bollo..» •» 83.— c) le tasse d'archivio.....» 354.- e complessivamente... fr. 2368. 95