1C_681/2025

1. L'arrêt attaqué est une décision cantonale de dernière instance rendue en matière d'indemnisation résultant de restrictions apportées au droit de propriété au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public en vertu de l'art. 34 al. 2 let. a LAT, selon les art. 82 ss LTF.

La recourante a pris part à la procédure devant l'instance précédente. En tant que demanderesse et propriétaire d'une parcelle dont elle prétend qu'elle serait frappée d'une expropriation matérielle, elle dispose de la qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité énoncées aux art. 82 ss LTF sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. Dans un premier grief, la recourante se plaint de constatations manifestement inexactes des faits, s'agissant des causes du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, de l'équipement de la parcelle et de l'enchaînement des événements propre à fonder sa bonne foi quant au maintien de sa parcelle en zone à bâtir.

2.1. En matière d'établissement des faits et d'appréciation des preuves, il y a arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables. Il ne suffit pas que les motifs de la décision soient insoutenables; encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (cf. ATF 148 I 127 consid. 4.3 et les arrêts cités).

2.2. S'agissant des causes du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la recourante relève que les précédentes décisions de la CDAP et du Tribunal fédéral se fondent sur une analyse rétrospective, sur la base des chiffres de 2014. Elle se prévaut pour sa part d'un rapport du Service cantonal du développement territorial du 3 octobre 2007 faisant état d'une augmentation de la population d'environ 32 % au cours des quinze années précédentes. Le rapport selon l'art. 47 OAT du 12 février 2020 fait lui aussi état d'une croissance très marquée dès 1980, de sorte que le classement du secteur en zone à bâtir en 1981 - dûment contrôlé par le service cantonal compétent - résulterait d'une erreur de pronostic et non d'une volonté de contourner les exigences de la LAT. L'arrêt attaqué passerait également sous silence que la commune et le canton ne s'accordaient pas sur le zonage du Petit Vailloud, la municipalité considérant que celui-ci devait rester en zone à bâtir.

La cour cantonale s'est essentiellement référée à son propre arrêt du 7 mars 2016 et à celui du Tribunal fédéral du 10 mai 2017 (1C_176/2016 et 1C_179/2016) pour retenir que la mise en zone à bâtir du hameau du Petit Vailloud ne correspondait pas aux exigences de l'art. 15 LAT. Il s'agissait d'un ensemble de quelques bâtiments agricoles, dont trois habitations, dans un paysage agricole particulièrement préservé et harmonieux. Il se situait à près d'un kilomètre du village - lui-même de dimensions modestes -, sans aucune construction entre ces deux zones. La cour cantonale s'est ainsi fondée sur des critères qualitatifs, non contestés par la recourante et à eux seuls suffisants pour retenir que le classement en zone à bâtir du hameau n'était pas conforme aux exigences du droit de l'aménagement du territoire. Les arguments d'ordre quantitatif n'apparaissent dès lors pas pertinents, d'autant que les considérations de la recourante ne font pas apparaître que la définition de la zone à bâtir, en 1981, correspondait à un besoin clair pour les quinze années à venir. Les rapports du SDT auxquels la recourante fait référence portent sur l'évolution démographique qui a suivi la légalisation du plan de 1981, et ne permettent pas de remettre en cause l'erreur de pronostic commise à cette époque, pas plus que le désaccord survenu dans le cadre de la procédure de révision du plan d'affectation entre autorités communale et cantonale à propos du sort du hameau du Petit Vailloud. Comme le relève l'arrêt attaqué, l'analyse de conformité effectuée lors de l'approbation du plan de 1981 ne constituait pas un gage de conformité liant les autorités dans le cadre d'une procédure ultérieure de permis de construire (cf. arrêt 1C_176/2016 et 1C_179/2016 précité consid. 6.2), et moins encore dans le cadre de la révision de la planification.

2.3. S'agissant de la question de l'équipement, l'arrêt attaqué retient que la parcelle dispose d'une conduite d'évacuation des eaux usées rejoignant le collecteur communal, et d'une conduite de raccordement d'eau potable. En revanche, elle ne dispose pas de conduites d'eaux claires, ni de conduites pour l'alimentation en énergie. Ces éléments factuels ne sont pas contestés par la recourante, qui se contente d'évoquer l'arrêt précédent de la CDAP ainsi que la synthèse CAMAC relative au permis de construire, faisant état - tout comme le permis de construire lui-même - d'un équipement complet. La recourante ne conteste toutefois pas qu'elle ne dispose pas de servitude lui permettant de se raccorder au connecteur d'eaux claires situé au sud à une distance de 150-200 mètres, la question n'ayant manifestement pas été examinée dans les documents précités. La recourante relève le prix payé pour l'achat de la parcelle (145 fr./m²), mais celui-ci s'explique par le fait que le bien-fonds se trouvait alors en zone à bâtir et n'implique nullement que l'équipement était alors complètement réalisé. Il n'y a pas non plus d'établissement arbitraire des faits sur ces points.

2.4. La recourante reproche encore à la cour cantonale de n'avoir pas relevé que l'autorisation de morcellement a été accordée en novembre 2013 par le SDT, soit la même autorité qui a ensuite considéré dans la procédure de permis de construire que l'affectation de la parcelle n'était pas conforme. Le SDT avait aussi procédé en 2012 à l'examen préalable de la nouvelle planification et renoncé à recourir contre le permis de construire accordé en 2014. Ces éléments permettraient à la recourante de se prévaloir de sa bonne foi.

L'arrêt attaqué rappelle toutefois que l'autorisation de morcellement a été accordée par la Commission foncière rurale, tout en relevant que cette dernière n'était pas compétente pour se déterminer sur l'affectation de la parcelle. Il relève aussi que le SDT, s'il n'a pas contesté le classement en zone à bâtir lors de la procédure d'autorisation de construire, a conclu à l'annulation de ce permis dans le cadre de la première procédure de recours devant la CDAP et s'est plusieurs fois adressé à la commune pour demander un retour à la zone agricole du hameau du Petit Vailloud. Les éléments dont se prévaut la recourante ont ainsi été mentionnés par la CDAP, laquelle en a toutefois tiré des conclusions juridiques différentes.

Les griefs relatifs à l'établissement des faits doivent ainsi être écartés.

3. Invoquant les art. 26 al. 2 et 5 al. 2 Cst., la recourante estime que l'on se trouverait en présence d'un déclassement de sa parcelle. Elle relève qu'il est difficile d'estimer rétrospectivement si, au moment de la première planification, le surdimensionnement de la zone à bâtir résulte d'une erreur de pronostic ou d'une méconnaissance des principes d'aménagement. En l'occurrence, la planification de 1981 tenait compte d'une évolution démographique importante, tout en réduisant la surface constructible dans le secteur du Petit Vailloud par rapport à la planification précédente. Ce pronostic se serait révélé trop optimiste, mais il n'y avait aucune volonté de faire abstraction des exigences de la LAT, l'analyse de la commune ayant été confirmée par l'autorité cantonale lors de l'approbation du plan de zones. La recourante conteste aussi le fait que le hameau du Petit Vailloud ne remplit pas les exigences de l'art. 15 LAT.

3.1. La jurisprudence distingue d'une part le refus de classement en zone à bâtir ("non-classement", "Nichteinzonung"), situation dans laquelle aucune indemnisation n'est en principe due, et d'autre part le déclassement ("Auszonung"), qui peut donner lieu à une indemnisation si les autres conditions de l'expropriation matérielle sont réunies. On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3; 122 II 326 consid. 4c et 5c). Cela présuppose qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouve comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière d'aménagement du territoire (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 122 II 326 consid. 4c et 5c; 117 Ib 4 consid. 3). Il y a en revanche refus de classement (non-classement) lorsqu'un bien-fonds est affecté à une zone inconstructible alors qu'il était auparavant en zone constructible en vertu d'un plan non conforme aux exigences formelles et matérielles de la LAT. Autrement dit, on parle de refus de classement lorsque la modification du plan, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980 (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification, édictant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c; 119 Ib 124 consid. 2a et 2d et les arrêts cités). Cela vaut non seulement pour la révision de plans de zone adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT (1er janvier 1980), mais aussi pour l'adaptation de plans de zone qui, bien qu'entrés en vigueur sous le régime de la LAT, n'étaient pas matériellement conformes à tous égards aux principes de planification du droit fédéral (arrêts 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 2.2; 1C_275/2022 consid. 3.1; 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2). La question de savoir si l'ancien plan d'aménagement local satisfaisait déjà aux exigences de la LAT dépend du fait qu'il était compatible avec les principes de l'aménagement du territoire dans son ensemble et non pas seulement pour certaines parcelles ou certains quartiers (arrêts 1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 3.1; 1C_275/2022 précité consid. 3.1; 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3).

Selon l'art. 15 LAT dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014 (RO 1979 1573), les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). Un plan d'affectation correspond à ces exigences matérielles de la LAT notamment lorsqu'il procède à la délimitation entre les terrains constructibles et les terrains non constructibles selon les critères de l'art. 15 LAT, ainsi que des art. 1 à 3 LAT. Si tel est le cas, les redimensionnements futurs sont en principe qualifiés de déclassement et non pas de refus de classement, en particulier lorsque la zone à bâtir a été correctement mesurée, mais que le dimensionnement ne s'est révélé qu'a posteriori trop important, notamment en raison d'un changement de circonstances, tels que le développement démographique et des nouvelles possibilités de densification et de réaffectation (ATF 131 II 728 consid. 2.3 et les références citées; arrêts 1C_302/2023 précité consid. 2.3; 1C_280/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2; 1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 3.2). Lorsqu'un plan de zone est établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés, alors que les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption et leur stabilité n'est pas garantie (ATF 120 Ia 227 consid. 2c; arrêt 1C_449/2009 du 26 mai 2010 consid. 6.2).

La question de savoir s'il s'agit d'un cas de déclassement ou de non-classement est une question de droit que le Tribunal fédéral examine d'office (art. 106 al. 2 LTF; cf. arrêts 1C_302/2023 précité consid. 2.3; 1C_573/2011 précité consid. 3.4).

3.2. Par son argumentation, la recourante tente de remettre en cause les considérations émises lors de la procédure de recours contre l'autorisation de construire du 28 avril 2014. Dans son arrêt du 7 mars 2016, la CDAP avait considéré que la parcelle litigieuse se trouvait dans un hameau agricole composé de trois bâtiments et de constructions annexes, clairement séparé du village de L'Abergement. Contrairement à ce que soutient la recourante, l'art. 15 let. b aLAT (terrains "probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et [qui] seraient équipés dans ce laps de temps", ne permet pas de rendre conforme à la LAT les petites zones à bâtir isolées situées à l'extérieur des zones constructibles; celles-ci sont un facteur de dispersion des constructions et vont à l'encontre du principe fondamental de concentration, respectivement de séparation du bâti et du non-bâti. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a). Ainsi, quand bien même la conformité du dimensionnement de la zone à bâtir doit être évaluée au regard des circonstances prévalant à l'époque de l'adoption du plan - pour autant que l'on puisse les établir -, le classement en zone à bâtir du hameau était, pour des motifs d'ordre qualitatif, déjà contraire au droit fédéral à cette époque. S'agissant des critères d'ordre quantitatif, la CDAP a retenu, dans son premier arrêt, que selon les chiffres actuels, les réserves de zones à bâtir de la commune étaient encore de 3,5 fois ce que prévoit actuellement le plan directeur cantonal. Le Tribunal fédéral a confirmé que ce chiffre était pertinent en ce qu'il portait lui aussi sur un pronostic à quinze ans (arrêt 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 6.2). La recourante fait état de pronostics supérieurs qui prévalaient dans les années 1980, mais cela ne permet pas de remettre en cause l'appréciation selon laquelle le périmètre comprenant les terrains déjà largement bâtis, auquel on pouvait si nécessaire ajouter les terrains immédiatement adjacents, suffisaient déjà à cette époque aux besoins probables pour les quinze prochaines années. Force est de constater que la parcelle de la recourante, tout comme l'ensemble du secteur du Petit Vailloud, ne faisait pas partie du périmètre en question.

L'appréciation de la cour cantonale selon laquelle la mesure de planification ne constitue pas un déclassement ne prête dès lors pas le flanc à la critique, et le grief doit être écarté.

4. La recourante soutient subsidiairement que l'affectation de sa parcelle en zone agricole constituerait un non-classement lui donnant droit à une indemnisation: la parcelle serait suffisamment équipée et la recourante aurait effectué des dépenses importantes pour cet équipement et pour le développement de sa parcelle. Elle pouvait de bonne foi penser que celle-ci resterait en zone à bâtir, compte tenu de la succession de décisions concrètes allant dans ce sens: les décisions de la Commission foncière rurale (CFR) de novembre 2012 et octobre 2013; l'autorisation de fractionnement de la parcelle du SDT du 1er novembre 2013; l'octroi du permis de construire en avril 2014 sur la base du préavis favorable du SDT et les considérations émises par la municipalité dans le carde de la procédure de recours.

4.1. Le refus d'attribuer un fonds à la zone constructible ne remplit en principe pas les conditions d'une expropriation matérielle et ne donne donc pas lieu à indemnité (ATF 149 II 368 consid. 3.3.1; 131 II 728 consid. 2.1 et les références citées). Une indemnisation n'est envisageable que dans des cas exceptionnels, lorsque, de manière cumulative, le terrain est constructible ou au moins doté d'un équipement général, qu'il est compris dans le périmètre d'un plan des égouts et qu'il puisse s'y raccorder, et que le propriétaire ait déjà supporté des dépenses considérables pour l'équipement et la construction. Des considérations liées à la protection de la bonne foi peuvent également imposer l'inclusion d'un fonds dans une zone constructible. De telles circonstances permettent en règle générale de considérer qu'au moment déterminant, le propriétaire pouvait compter sur le fait qu'une construction de son terrain serait réalisable avec grande probabilité dans un avenir proche (ATF 149 II 368 consid. 3.3.1; 132 II 218 consid. 2.2; 125 II 431 consid. 3b et 4a et les références citées).

4.2. Comme cela est relevé ci-dessus, le terrain de la recourante ne peut être considéré comme équipé dans la mesure où il ne dispose pas de conduites d'eaux claires, ni de servitudes lui permettant un raccordement; elle est également privée d'alimentation en énergie. Quant aux dépenses effectuées par la recourante, il s'agit des frais d'acquisition de la parcelle, certes au prix du terrain à bâtir, mais ne comprenant qu'un équipement insuffisant. Les frais de développement du projet ne sauraient, contrairement à ce que soutient la recourante, être assimilés à des frais d'équipement. Enfin, aucune des décisions dont se prévaut la recourante n'est propre à fonder une indemnisation découlant de la bonne foi. En acceptant la vente d'une partie du terrain, la CFR a statué en application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR, RS 211.412.11). Elle n'avait en revanche aucune compétence pour se prononcer, directement ou à titre préjudiciel, sur la conformité et le maintien de l'affectation de la zone. Le soutien de la commune, et l'octroi par celle-ci du permis de construire en 2014, ne pouvaient susciter aucune attente légitime de la part de la recourante, dès lors que ce permis n'est pas entré en force, a été contesté, puis annulé par la CDAP au motif que la planification de 1981 était contraire au droit fédéral. Le grief doit par conséquent être, lui aussi, écarté.

5. Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, aux frais de la recourante qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). La commune de L'Abergement a requis l'allocation de dépens, mais n'y a pas droit pour la procédure devant le Tribunal fédéral en vertu de la règle claire de l'art. 68 al. 3 LTF.