1P.300/1999

1.- Dato che nell'ambito del ricorso di diritto pubblico è determinante lo stato di fatto e di diritto vigente al momento in cui è stata emanata la decisione contestata (19 marzo 1999), alla presente vertenza è ancora applicabile la Costituzione federale del 29 maggio 1874 (DTF 121 I 367 consid. 1b e riferimenti; RDAT 2000 I n. 45 pag.

472 consid. 1 inedito).

2.a) Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con piena cognizione sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 126 I 81 consid. 1 con richiami).

b) La sentenza impugnata è una decisione finale d'ultima istanza cantonale (art. 13 e 71 della legge sulla giustizia amministrativa nel Cantone dei Grigioni, del 9 aprile 1967 [LTA]), contro la quale è esperibile, di principio, un ricorso di diritto pubblico fondato sulla pretesa violazione dei diritti costituzionali del cittadino (art.

84 cpv. 1 lett. a e 86 cpv. 1 OG).

c) aa) In conformità alla giurisprudenza concernente l'art. 88 OG, il ricorrente che fa valere un'interpretazione e applicazione arbitraria del diritto cantonale è legittimato a presentare tale censura solo nella misura in cui la normativa cantonale gli riconosca un determinato diritto, oppure abbia quale scopo di proteggerlo nei suoi interessi personali (DTF 123 I 279 consid 3c/aa e rinvii).

Per inciso va detto che questa prassi, relativa all'art. 4 vCost., è valida anche in applicazione dell'art. 9 Cost., che sancisce esplicitamente il diritto d'ognuno d'essere trattato senza arbitrio da parte degli organi dello Stato (DTF 126 I 81 consid. 3). La decisione contestata conferma lo scioglimento del rapporto d'impiego per motivi gravi: la legittimazione ricorsuale è pertanto data, poiché il diritto cantonale, segnatamente l'art. 10 OP, fa dipendere il licenziamento da condizioni materiali (DTF 126 I 33 consid.

1, 107 Ia 182 consid. 2a e rispettivi richiami).

La legittimazione è pacifica, nella misura in cui il ricorrente censura la disattenzione di diritti di parte, riconosciuti dall'ordinamento cantonale o derivanti direttamente da norme costituzionali, la cui violazione costituisce un diniego di giustizia formale (DTF 126 I 81 consid. 3b, 123 I 25 consid. 1, RDAT 1999 I n. 87 pag. 349 consid. 3a e relativi richiami).

bb) Per giurisprudenza costante relativa all'art.

88 OG, il ricorrente deve avere, di principio, un interesse pratico e attuale all'annullamento della decisione querelata, rispettivamente all'esame delle censure - anche quelle d'ordine formale - da lui sollevate (DTF 125 I 394 consid.

4a, 118 Ia 46 consid. 3c, 488 consid. 1a e relativi richiami). Nella misura in cui la sentenza impugnata conferma la sospensione in via provvisionale del ricorrente dalla sua funzione e dal suo stipendio, ci si può chiedere se sussista ancora un interesse attuale e pratico al ricorso, siccome il rapporto di servizio è già stato rescisso a titolo definitivo. Ora, la sospensione in parola era stata predisposta dalle autorità cantonali ai fini di un licenziamento amministrativo e le censure ricorsuali concernono, a questo riguardo, precisamente la verifica della procedura adottata alla luce del diritto cantonale e costituzionale. Gli aspetti trattati nel quadro della sospensione provvisionale sono pertanto strettamente connessi con la procedura di licenziamento amministrativo (in questo senso: sentenze inedite del 24 gennaio 2000 in re N., consid. 2b, e del 25 febbraio 1997 nella causa J., consid. 4a/bb), oggetto principale del presente gravame, di guisa che, anche da questo profilo, la legittimazione ricorsuale ai sensi dell'art. 88

OG non fa difetto. Inoltre, se la procedura di sospensione cautelare dovesse risultare illecita, il ricorrente potrebbe trarre beneficio dalle norme di protezione in materia di diritto del personale, ossia dedurvi determinati diritti, quali una riabilitazione formale per il periodo interessato dalla misura provvisionale e la reintegrazione del salario.

d) Tranne in casi qui non ricorrenti, nella procedura di ricorso di diritto pubblico non si possono fare valere nuove allegazioni né nuovi argomenti di fatto o di diritto (DTF 118 Ia 20 consid. 5a, 118 III 37 consid. 2a e rinvii; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen

Beschwerde, 2aed., Berna 1994, pag. 369 e segg.). Ove ciò avvenga, il gravame è irricevibile.

e) Secondo l'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, l'atto di ricorso deve soddisfare rigorosamente determinati requisiti di forma: esso deve contenere, segnatamente, un'esposizione concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, specificando in che consista la violazione. Il Tribunale federale statuisce sulle censure sollevate alla condizione che siano sufficientemente sostanziate: in altri termini, il gravame deve sempre contenere un'esauriente motivazione giuridica dalla quale si possa dedurre se, ed in quale misura, la decisione impugnata leda i diritti costituzionali della parte ricorrente; le critiche di carattere appellatorio sono inammissibili (DTF

125 I 71 consid. 1c, 117 Ia 393 consid. 1c e rinvii). Nella misura in cui non adempie queste esigenze, l'impugnativa prolissa e ripetitiva - sfugge a un esame di merito.

f) Per il resto, il ricorso di diritto pubblico, inoltrato tempestivamente, soddisfa gli ulteriori presupposti formali ed è pertanto, di principio, ammissibile, conformemente agli art. 84 segg. OG.

3.- L'ordinamento grigione sul rapporto di servizio dei dipendenti cantonali prevede la rescissione immediata del rapporto di lavoro sia a titolo disciplinare sia quale provvedimento amministrativo.

a) L'art. 53 cpv. 1 OP stabilisce che se vi è motivo di supporre che un dipendente abbia commesso una mancanza disciplinare, il Governo può avviare una procedura disciplinare nei suoi confronti di propria iniziativa o su proposta del dipendente stesso. Le misure disciplinari sono previste al capoverso 2 lett. a - d OP del disposto e prevedono, quale provvedimento estremo, il licenziamento di un dipendente cantonale (art. 53 cpv. 2 lett. d OP). Il genere e la sanzione disciplinare si conforma alla gravità della mancanza disciplinare e alla colpa (art. 53 cpv. 3 OP). Il

Governo avvia la procedura disciplinare con un decreto d'apertura (art. 54 cpv. 1 OP) e decide chi svolgerà l'inchiesta (art. 54 cpv. 2 prima frase OP). Se circostanze particolari lo richiedono, il Governo può sospendere provvisoriamente un dipendente durante la procedura in corso (art. 55 cpv. 1 OP) e decide in merito ad un blocco cautelativo dello stipendio (art. 55 cpv. 2 OP).

b) L'art. 10 OP, combinato con l'art. 6 delle disposizioni di attuazione dell'ordinanza sul rapporto di servizio dei dipendenti del Cantone dei Grigioni, del 21 maggio 1990 (Disp. OP), contempla invece la rescissione amministrativa del rapporto di servizio. L'art. 10 cpv. 1 OP prevede che il rapporto di servizio può essere rescisso, per motivi gravi, da ognuna delle parti, in ogni momento e senza osservare i termini; un motivo è considerato grave quando la continuazione del rapporto di servizio non può più essere pretesa (art. 10 cpv. 2 OP). L'art. 6 cpv. 1

Disp. OP dispone che se sussistono sufficienti indizi per una rescissione ai sensi dell'art. 10 OP, il caposervizio, d'intesa con il Dipartimento preposto e dopo aver consultato l'Ufficio del personale e dell'organizzazione, può in via cautelativa sospendere il dipendente dalla carica, con o senza riduzione o revoca dello stipendio; la rescissione senza preavviso del rapporto di servizio deve essere immediatamente proposta al Governo (art. 6 cpv. 2 Disp. OP).

4.a) Dal profilo formale il ricorrente sostiene in primo luogo che l'autorità cantonale, optando per un procedimento amministrativo anziché disciplinare, avrebbe inteso eludere le garanzie procedurali stabilite dalla procedura disciplinare. In ciò ravvisa un'arbitraria applicazione del diritto cantonale. Prassi, dottrina e intendimenti del legislatore grigione esigerebbero infatti l'adeguamento del procedimento di licenziamento amministrativo a quello disciplinare, allo scopo di garantire in entrambi i casi i medesimi diritti procedurali. Tale adeguamento s'imporrebbe a maggior ragione, secondo il ricorrente, in quanto non esisterebbe una base legale sufficiente che sancisca la procedura da adottare in caso di licenziamento amministrativo con effetto immediato: il Governo avrebbe dovuto pertanto applicare le norme concernenti i provvedimenti disciplinari (art. 54 segg. OP). In particolare, l'istruttoria avrebbe dovuto essere aperta per ordine governativo, con facoltà per l'interessato di esprimersi; al fine di garantire sufficiente oggettività e imparzialità, l'inchiesta avrebbe dovuto essere svolta da un dipartimento diverso da quello alle cui dipendenze l'interessato era stato assunto.

Il ricorrente sostiene poi che l'art. 6 Disp. OP, sulla base del quale il Dipartimento ha dedotto la propria competenza, non costituirebbe una base legale sufficiente per emettere una decisione provvisionale: promulgando questo disposto, il Governo cantonale si sarebbe in effetti sospinto oltre la competenza di attuazione assegnatagli dall'

art. 82 OP. Il ricorrente ne deduce l'inapplicabilità della norma alla fattispecie in quanto incostituzionale, negando nel contempo che l'art. 10 OP costituisca una sufficiente norma di delega. Dall'applicazione arbitraria del diritto cantonale di procedura deriverebbe pertanto anche la violazione dei principi della legalità, della separazione dei poteri, del diritto a un giudice imparziale e del diritto di essere sentito. A tale riguardo, censura la circostanza che alla liquidazione dei suoi diritti salariali e previdenziali sia stato provveduto anticipatamente, prima che la rescissione del rapporto di servizio fosse divenuta definitiva.

b) Il gravame è fondato essenzialmente su un'asserita violazione dell'art. 4 vCost., segnatamente del divieto d'arbitrio. Alla luce delle censure sollevate, il Tribunale federale esamina se la portata data dalla Corte grigione al diritto cantonale sia arbitraria, ossia del tutto insostenibile, non sorretta da ragioni serie e oggettive, priva di senso o scopo, tale da violare in modo evidente una norma o un principio giuridico incontestato o da contrastare in modo intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità; una decisione non è invece arbitraria per il solo fatto che una soluzione diversa da quella adottata appaia sostenibile o persino preferibile (sulla nozione di arbitrio: DTF 125 I 166 consid. 2a e rinvii); inoltre, l'

annullamento del giudizio querelato si giustifica unicamente se esso è arbitrario nel suo risultato e non solo nella sua motivazione (DTF 125 I 1 consid. 2b/aa, 125 II 10 consid. 3a e relativi richiami). Se, come in concreto, nell'

ambito di un ricorso basato sull'art. 4 vCost., viene sostenuto che il provvedimento litigioso non poggia su una base legale sufficiente, rispettivamente lede il principio della separazione dei poteri, le censure non hanno portata propria e si confondono con quella d'arbitrio (DTF 117 Ia 27 consid. 7a, 108 Ia 178 consid. 2 e relativi rinvii; Kä lin, op. cit., pag. 191). Il Tribunale federale verifica invece, di principio, con piena cognizione se sono state rispettate le garanzie costituzionali minime di procedura quali il diritto di essere sentito e il diritto a un giudice imparziale (DTF 117 Ia 5 consid. 1a e rinvii).

5.a) Le critiche riferite alla procedura adottata dalle autorità cantonali sono infondate. In due casi concernenti il Cantone dei Grigioni, il Tribunale federale ha già avuto modo di stabilire che l'autorità amministrativa, applicando l'ordinanza sul personale, non è tenuta, nel caso di una lesione dei doveri professionali da parte di un funzionario, ad avviare un procedimento disciplinare. Anche qualora ravvisasse nel comportamento del dipendente pubblico, dal profilo soggettivo, una colpa, essa può legittimamente aprire una procedura intesa ad un licenziamento amministrativo, purché non fondi la rescissione del rapporto di servizio sulla colpa rimproverata all'interessato, bensì sulla circostanza secondo cui il suo comportamento ha palesato caratteristiche che rendono l'interessato oggettivamente inidoneo alle proprie funzioni (sentenze inedite del 25 agosto 1998 nella causa S. consid. 3c/bb, e nella causa T. consid. 3c/bb). In questo senso, il licenziamento amministrativo può avvenire indipendentemente dalla colpa del dipendente pubblico (v. Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten - von Sinn und

Unsinn einer Unterscheidung, in ZBl 96/1995 pag. 49 segg.,

52; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, in ZBl

95/1994 pag. 463). Quanto appena affermato non è invalidato dalla circostanza che, dal profilo materiale, una distinzione tra licenziamento amministrativo e disciplinare possa anche apparire discutibile, o superflua, come sottolinea parte della dottrina, in particolare quando la discussione si riduce essenzialmente, in entrambi i casi, sull'esistenza di motivi gravi, che rendono non più esigibile la continuazione del rapporto di servizio ( Poledna, op. cit., pag.

64 seg.; Jaag, op. cit., pag. 464 seg.; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berna 1992, pag. 239 seg., 250 seg.; nello stesso senso: sentenze inedite del 4 febbraio

2000 nella causa T. c. Governo del Canton Turgovia, consid.

2b, e del 5 febbraio 1998 in re S. c. Tribunale amministrativo del Canton Argovia, consid. 3b/bb). Dal profilo formale, la distinzione può, però, avere un'importanza pratica, segnatamente se le due procedure non offrono, secondo il diritto cantonale applicabile, i medesimi diritti di parte:

se da un lato la Costituzione federale non esige che la normativa cantonale debba prevedere due tipi di procedura di medesimo tenore e contenuto (cfr. Hermann Schroff/David

Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und

Kantonen, San Gallo 1985, n. 39 pag. 49), né, del resto, impone all'autorità la scelta del tipo di procedura, costituendo tale opzione una questione di puro apprezzamento (cfr. Schroff/Gerber, op. cit., n. 39 pag. 49, n. 320 pag.

194; Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in

Peter Helbling/Tomas Poledna [editori], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berna 1999, pag. 434 segg.), dall'

altro l'autorità non può però optare per la procedura amministrativa allo scopo di eludere le garanzie procedurali, sovente più precise, previste dalla procedura disciplinare (sentenza inedita citata del 4 febbraio 2000, consid. 2c).

b) Contrariamente all'opinione del ricorrente, non può dirsi che le autorità grigionesi, optando per la procedura di licenziamento amministrativo, abbiano inteso eludere le garanzie procedurali previste dal diritto disciplinare. A prescindere dal fatto che l'insorgente non adduce elementi concreti a sostegno della sua tesi, tali autorità potevano ritenere, senza incorrere nell'arbitrio, che gli art. 53 - 57 OP non fossero applicabili in concreto. Certo, il diritto grigione prevede puntuali norme di procedura solo in riferimento al diritto disciplinare. Ciò non significa però che qualora l'autorità opti, come in concreto, per un licenziamento amministrativo, non esistano le basi per una procedura equa e conforme alle esigenze di uno stato di diritto dal profilo delle norme di competenza e dei diritti di parte. La Corte cantonale ha affermato che il Legislatore grigionese ha volutamente lasciato al Governo l'incombenza di allestire le norme procedurali, richiamando a questo proposito l'art. 82 OP, che delega all'Esecutivo il compito di emanare le necessarie disposizioni d'attuazione.

Ha poi precisato che il Governo ha adottato l'art. 6 Disp.

OP a tale scopo, prevedendovi legittimamente la competenza del Dipartimento preposto al funzionario per quanto attiene l'istruttoria e le misure provvisionali, e la propria per la rescissione del rapporto di servizio con effetto immediato. Ora, tale opinione non può essere seriamente contestata, né tantomeno ritenuta arbitraria: in effetti non sono ravvisabili elementi chiari e univoci - né il ricorrente li fornisce con un'argomentazione conforme alle severe esigenze di cui all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG - che inducano a ravvisare nella disciplina cantonale una lacuna legislativa, anziché un silenzio qualificato, voluto dallo stesso Legislatore grigione, come non può dirsi che il contenuto dell'art. 6 Disp. OP ne prevarica gli intendimenti.

Ma se anche fosse il caso, non sarebbe arbitrario ritenere applicabili i sussidiari disposti generali dell'ordinanza sul personale, di cui al Capitolo VIII, intitolato "Competenza, tutela giuridica e procedura". A questo proposito, l'art. 71 cpv. 1 OP dispone che "se l'ordinanza medesima o le relative disposizioni d'attuazione non stabiliscono diversamente, per le decisioni basate sul diritto concernente il personale sono considerate autorità competenti i dipartimenti preposti e la Cancelleria di Stato". Inoltre, l'

art. 77 OP prevede che "per il resto fanno stato, in via analogica, per la procedura e la tutela giuridica, le norme del Capitolo II (La procedura nelle pratiche amministrative) della legge sulla procedura nelle pratiche amministrative e costituzionali (LPAC) ". Dal canto suo, l'art. 6 cpv.

1 LPAC precisa che "l'autorità prende d'ufficio o su proposta le necessarie decisioni provvisionali e determinanti la procedura". Va peraltro sottolineato che le competenze stabilite non contraddicono i contenuti dell'art. 6 Disp. OP.

Alla luce della disciplina formale suesposta, risulta perlomeno non arbitrario ritenere, con la Corte cantonale, che non v'era spazio per un'applicazione analogica delle disposizioni procedurali del diritto disciplinare.

c) Va poi osservato che la procedura attuata dalle autorità nel caso specifico non risulta contraria né al diritto cantonale descritto, né tantomeno alla Costituzione federale, segnatamente dal profilo del principio della separazione dei poteri, del diritto di essere sentito e di quello d'essere giudicato da un giudice imparziale. Le relative critiche, peraltro non conformi ai requisiti di motivazione dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG sotto ogni punto di vista, mirano di per sé solo a contestare le conseguenze

- a torto insostenibili secondo il ricorrente - derivanti dall'applicazione della procedura amministrativa alla rescissione del rapporto di servizio in parola. Ad ogni modo, il Dipartimento incaricato dell'istruttoria ha informato debitamente il ricorrente che era stato aperto un procedimento ai sensi dell'art. 10 OP per motivi gravi, indicando quali fossero le ragioni che l'avevano indotto ad annunciare la prospettiva di un licenziamento amministrativo. Si può poi aggiungere che all'interessato è stata data facoltà di esprimersi al riguardo, cosa di cui ha fatto uso con lo scritto del 2 novembre 1998. Certo, tale diritto è stato esercitato dinanzi all'autorità che ha emanato la decisione provvisionale e non anche davanti al Governo: ciò non ha però recato pregiudizio all'interessato, poiché le sue determinazioni erano precisamente rivolte sia contro la sospensione cautelativa sia contro il prospettato licenziamento amministrativo. Ad ogni modo il ricorrente non fa valere che la propria presa di posizione non sia giunta a conoscenza del Governo. Inoltre, indipendentemente dalla competenza disciplinata dall'ordinamento cantonale, il fatto che del caso si sia occupato il Dipartimento preposto all'

interessato, rispettivamente il suo Caposervizio, non è sufficiente per ritenere prevenuta l'autorità, non adducendo il ricorrente, del resto, alcun elemento concreto che possa anche far nascere un minimo sospetto in tal senso.

L'insorgente non può neppure dedurre dall'anticipata - comunque riprensibile - liquidazione dei suoi diritti salariali e previdenziali da parte dell'Amministrazione, che la rescissione sia stata, di fatto, pronunciata prima della decisione governativa. A prescindere dal fatto che solo il

Governo è competente ad emanare il provvedimento definitivo

- osservazione che di per sé basterebbe per ritenere infondata la censura -, la doglianza, valutata a posteriori, è irrilevante, in quanto il licenziamento, alla luce delle censure materiali (consid. 6), risulta conforme alla Costituzione federale (nello stesso senso: DTF 109 Ia 177 consid. 4). Al pari, vi sono forti dubbi che il ricorrente disponga di un interesse attuale e pratico all'esame della medesima (art. 88 OG; cfr. DTF 118 Ia 488 consid. 2a). Giova infine rilevare che il ricorrente ha potuto impugnare sia il provvedimento cautelare sia la decisione di licenziamento davanti a un tribunale indipendente e imparziale, quale il Tribunale cantonale amministrativo. Le censure d'ordine formale risultano pertanto infondate, nella misura in cui sono ricevibili.

6.a) Dal profilo materiale, il ricorrente rimprovera al Tribunale amministrativo d'avere tutelato un'applicazione arbitraria dell'art. 10 OP. Considera che, trattandosi nella fattispecie unicamente di una violazione dei suoi compiti professionali, la rescissione del rapporto di servizio con effetto immediato sarebbe insostenibile e gravemente lesiva del principio della proporzionalità.

b) Il principio della proporzionalità, pur essendo di rango costituzionale, non configura un diritto fondamentale con portata propria (DTF 125 I 161 consid. 2b, 124 I

40 consid. 3e, 107 consid. 4c/aa con rinvii). Nella misura in cui esso, come in concreto, non è invocato nell'ambito di un diritto costituzionale specifico, la censura si confonde con quella d'arbitrio (DTF 123 I 1 consid. 10, 117 Ia

27 consid. 7a e rispettivi rinvii).

c) Nella fattispecie, il comportamento e le azioni del ricorrente, da lui esplicitamente riconosciute in sede d'interrogatorio davanti al Giudice istruttore, appaiono gravi, come addotto senza arbitrio dalla Corte cantonale.

Indipendentemente dall'esito del procedimento penale, l'autorità cantonale poteva ritenere che il comportamento dell'

insorgente era stato tale da rompere il rapporto di fiducia tra lo Stato, come datore di lavoro, e i suoi collaboratori. La posizione del ricorrente quale guardiano della selvaggina non sarebbe quindi più stata sostenibile, per cui egli doveva essere considerato oggettivamente non più idoneo ad essere mantenuto nelle proprie funzioni. Neppure è arbitrario considerare che la misura del licenziamento immediato appaia quale unica soluzione atta a ripristinare la fiducia riposta dai cittadini nell'Amministrazione, ove sia intaccata dal comportamento biasimevole dei suoi dipendenti. Anche da questo profilo la decisione impugnata resiste alle critiche ricorsuali.

7.- Per le ragioni esposte il ricorso dev'essere respinto, nella misura in cui è ammissibile. Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG).