2A.591/1998

1.a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier

Kognition (BGE 124 II 499 E. 1a S. 501, mit Hinweisen).

b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich

Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder stützen sollten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; BGE 123 I 275

E. 1b S. 277). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der

Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des

Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur

Verfügung (BGE 123 I 275 E. 1b S. 277, mit Hinweis).

c) Gemäss Art. 51 Abs. 1 lit. a und c in Verbindung mit Art. 6 lit. b der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni

1995 (TSV; SR 916.401) regelt das Bundesamt für Veterinärwesen die Ausbildung der Besamungstechniker und stellt den

Fähigkeitsausweis aus. Aufgrund dieses Fähigkeitsausweises erteilt der Kanton die Bewilligung zum Besamen an die Besamungstechniker (Art. 51 Abs. 2 lit. a TSV). Der Kantonstierarzt überwacht die künstliche Besamung in seuchenpolizeilicher Hinsicht (Art. 301 Abs. 1 lit. e TSV).

Gemäss Art. 2 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455) darf niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in

Angst versetzen.

Das Recht des Kantons Thurgau enthält keine Bestimmungen, die sich ausdrücklich auf die Tätigkeit des Besamungstechnikers beziehen. Hingegen statuiert § 1 Ziff. 1 der

Verordnung des Regierungsrates vom 16. Juni 1987 über Berufe des Gesundheitswesens (GGV) eine Bewilligungspflicht für die

Berufsausübung, wenn es um das Vorbeugen und Behandeln von

Gesundheitsstörungen an Mensch und Tier geht.

Im vorliegenden Fall geht es darum, ob die unabhängig von einer Besamung vorgenommene "Voruntersuchung", namentlich die "umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane"

zwecks Überprüfung der Besamungstauglichkeit, nach Massgabe der kantonalrechtlichen gesetzlichen Regelung bewilligungspflichtig ist. Damit stützt sich der angefochtene Entscheid, der feststellt, dass die neu angebotenen Dienstleistungen von der Bewilligung zum Besamen nicht erfasst werden, auf selbständiges kantonales Recht, womit die vorliegend eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche

Beschwerde entgegenzunehmen ist.

2.a) Der Verband hat den Testmarkt annulliert, die

Tierärzte des Kantons Thurgau und die Besamungstechniker im

Testgebiet darüber informiert sowie sichergestellt, dass auch die betroffenen Landwirte darüber orientiert werden.

Damit sind die Ziff. 4 und 5 der Verfügung des Veterinäramtes vom 1. Juli 1997 schon vor dem Entscheid des Departements gegenstandslos geworden. Sie - bzw. ihre Bestätigung durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen - können daher nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein.

b) aa) Ziff. 3 der dem Verfahren zugrunde liegenden

Verfügung vom 1. Juli 1997 richtet sich nicht an den Verband, sondern an die Besamungstechniker. An der Anfechtung dieser Ziffer besteht jedoch kein aktuelles und praktisches

Interesse, da sie keine selbständige Bedeutung hat: nachdem das Veterinäramt in Ziff. 1 und 2 der Verfügung bestimmte

Tätigkeiten als den Tierärzten vorbehalten und als von der

Bewilligungspflicht der Besamungstechniker nicht umfasst festgestellt hat, versteht es sich von selbst, dass diese

Tätigkeiten von den Besamungstechnikern zu unterlassen sind.

Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde auch Ziff. 3 angefochten wird, ist daher darauf nicht einzutreten.

bb) Ziff. 1 und 2 der Verfügung vom 1. Juli 1997 sind Feststellungsverfügungen, welche im Resultat festlegen, dass bestimmte Tätigkeiten den Besamungstechnikern nicht erlaubt sind. Hier fragt sich, ob der Verband, als "Anbieter"

der entsprechenden Leistungen, überhaupt zur Erhebung der

Beschwerde in eigenem Namen legitimiert ist. Da diese beiden

Feststellungsverfügungen die Tätigkeit der Besamungstechniker anvisieren, fragt sich zudem, ob der Verband legitimiert ist, im Namen der Besamungstechniker staatsrechtliche Beschwerde zu erheben. Diese Fragen können jedoch offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.

c) Gemäss Ziff. 2 der Verfügung des Veterinäramtes

"umfasst die Bewilligung der Besamungstechniker die vom SVKB im Rahmen des 'Testmarktes' neu angebotenen Leistungen nicht".

Die zum Zeitpunkt dieser Verfügung - die dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegt - geltende Bewilligung bzw. der hier interessierende Teil ist im Rekursentscheid des Departements vom 18. März 1998 wiedergegeben:

"Es ist ihm [sc. dem Besamungstechniker] untersagt, ausser der Besamungstätigkeit irgendwelche tierärztlichen Verrichtungen wie Untersuchungen und Behandlungen von Tieren auszuüben oder Medikamente abzugeben.

Diese Bewilligung kann widerrufen werden, wenn sich der Bewilligungsinhaber Verstösse gegen tierseuchenpolizeiliche Vorschriften zu Schulden kommen lässt, die auferlegten Bedingungen nicht einhält oder den Beruf nicht mehr ausübt."

Schon am 29. September 1997 - und damit vor dem erwähnten Rekursentscheid - hatte jedoch das Veterinäramt neue, gemäss Schreiben vom selben Tag "sofort gültige" Bewilligungen für die Besamungstechniker herausgegeben. Damit ist aber das aktuelle und praktische Interesse des Beschwerdeführers an der Prüfung der Vereinbarkeit der von ihm neu angebotenen Dienstleistungen mit der alten Bewilligung erloschen; soweit Ziff. 2 der Verfügung des Departements bzw.

deren Bestätigung durch die kantonalen Instanzen betreffend, ist daher auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten.

3.a) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich rein kassatorischer Natur; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse

Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht geeignet ist, die verfassungsmässige Lage wieder herzustellen (BGE 123 I 87 E. 5 S. 96, mit Hinweis). Ob sich hier eine solche Ausnahme rechtfertigt und somit auf die Begehren des Beschwerdeführers - soweit mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids - einzutreten ist, kann offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.

b) Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurzgefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche

Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler

Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3/4; 119 Ia 197 E. 1d S. 201). Der Beschwerdeführer hat sich mit der Begründung im angefochtenen

Entscheid im Einzelnen auseinander zu setzen und zu erklären, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungsmässige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b). Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, kann der Beschwerdeführer sich nicht damit begnügen, den angefochtenen

Entscheid einfach als falsch oder willkürlich zu bezeichnen und ihm seine Sicht der Dinge gegenüberzustellen; er hat vielmehr anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darzulegen, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 117 Ia 10 E. 4b

S. 11/12).

4.- Unter dem Schutz des - hier noch anwendbaren -

Art. 31 aBV steht jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient. Art. 31 aBV behält jedoch in

Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Solche Einschränkungen können dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und

Sicherheit oder von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Beschränkungen der Handels- und

Gewerbefreiheit bedürfen sodann einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 125 I 276 E. 3a, mit Hinweisen).

Die vom Beschwerdeführer neu angebotene Dienstleistung stellt - nicht anders als die Besamungstätigkeit auch eine private, auf Erwerb gerichtete und damit unter den

Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit fallende Tätigkeit dar; die - letztinstanzlich vom Verwaltungsgericht bestätigte - Verfügung des Veterinäramtes, wonach bestimmte vom

Beschwerdeführer angebotene Tätigkeiten den Tierärzten vorbehalten sind, greift in die Handels- und Gewerbefreiheit ein.

5.a) Der Beschwerdeführer bringt vor, das Verwaltungsgericht sei seiner Ansicht, wonach § 1 Ziff. 1 GGV keine genügende gesetzliche Grundlage für die Handels- und

Gewerbefreiheit des Verbands darstelle, gefolgt.

Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass dem

Beschwerdeführer insoweit zuzustimmen sei, als diese Norm keinen Vorrang der Ärzte gegenüber den anderen Berufen des

Gesundheitswesens statuiere; sie unterstelle lediglich verschiedene Tätigkeiten einer Bewilligung für die Berufsausübung. Dass das Verwaltungsgericht aufgrund dieser Überlegung effektiv zum Schluss gekommen ist, § 1 Ziff. 1 GGV stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit dar, geht aus der

Formulierung des angefochtenen Entscheids hingegen nicht hervor; immerhin hält das Verwaltungsgericht am Schluss seiner Urteilsbegründung zusammenfassend fest, dass die vom

Verband angebotene "umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane" sowie die "frühere Erkennung geschlechtskranker Tiere" ohne weiteres unter § 1 GGV subsumiert werden könnten.

Damit hat es die Annahme, die streitige Verfügung lasse sich (auch) auf diese Bestimmung stützen, jedenfalls nicht ausdrücklich verworfen.

Zwar geht das Verwaltungsgericht in der Folge davon aus, dass Art. 2 Abs. 3 TSchG, wonach niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in Angst versetzen darf, als gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit genügt.

Wie es sich damit verhält, kann jedoch dahingestellt bleiben, falls sich ergibt, dass jedenfalls § 1 Ziff. 1 GGV eine genügende gesetzliche Grundlage für den besagten Grundrechtseingriff bildet.

b) Grundsätzlich beschränkt sich die Kognition des

Bundesgerichts hinsichtlich der Auslegung und Anwendung kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts auf eine Willkürprüfung (BGE 123 I 259 E. 2b S. 261; 118 Ia 175 E. 2a S. 177, mit Hinweisen). Ein schwerer Eingriff in die Handels- und

Gewerbefreiheit, der eine Prüfung mit freier Kognition erlauben würde, liegt entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht vor: Mit dem vorliegenden Eingriff wird den

Besamungstechnikern ihre ursprüngliche Berufsausübung in keiner Weise verunmöglicht; es wird ihnen einzig verboten, bestimmte, darüber hinausgehende Tätigkeiten auszuführen.

c) § 1 Ziff. 1 GGV unterstellt das Vorbeugen und

Behandeln von Gesundheitsstörungen an Mensch und Tier für die Berufsausübung einer Bewilligungspflicht.

Gemäss Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes vom 1. Juli 1997 sind der vom Verband angebotene Voruntersuch sowie die angebotene Überprüfung der Besamungstauglichkeit inklusive die umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane und das Diagnostizieren geschlechtskranker Tiere Tätigkeiten, die Tierärzten mit tierärztlicher Berufsausübungsbewilligung vorbehalten sind.

Bevor geprüft werden kann, ob Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes bzw. deren Bestätigung durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen ohne Willkür unter § 1 Ziff. 1 GGV subsumiert werden kann, ist zu klären, welche Handlungen durch diese Feststellungsverfügung überhaupt als den Tierärzten vorbehalten bezeichnet werden. Zu diesem Punkt hat sich das Verwaltungsgericht auf den Entscheid des Departementes gestützt. Dieses ist zum Schluss gekommen, dass das

Veterinäramt die mit der neuen Dienstleistung einzuführenden

Tätigkeiten nur insoweit beanstandet, als diese umfassende

Untersuchungen der Geschlechtsorgane und damit insbesondere auch die rektale Ovarienkontrolle sowie Untersuchungen auf

Trächtigkeit bei anderen als zur Besamung angemeldeten Tieren betreffen.

Diese Tätigkeiten haben klarerweise diagnostischen

Charakter; deren Subsumtion unter den Begriff "Vorbeugen und

Behandeln von Gesundheitsstörungen" ist, wenn auch nicht ganz unproblematisch, so doch zumindest nicht willkürlich:

Eine seriöse Diagnose ist die Voraussetzung für die zielgerichtete Behandlung einer Gesundheitsstörung; es wäre nicht sinnvoll, einerseits nur gerade das Vorbeugen und Behandeln im engeren Sinne ausschliesslich ausgebildeten Fachleuten zu erlauben, hingegen Untersuchungen, die zu einer

Diagnose führen können, davon auszunehmen. Es kann daher ohne Willkür davon ausgegangen werden, dass die von Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes betroffenen Tätigkeiten von

§ 1 Ziff. 1 GGV miterfasst werden.

6.- Ob das willkürfrei ausgelegte kantonale Recht mit dem angerufenen Grundrecht vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 124 I 25 E. 4a S. 32, mit Hinweis).

a) Das öffentliche Interesse an der Beschränkung der beruflichen Tätigkeit des Besamungstechnikers ergibt sich einerseits aus tierseuchenpolizeilichen Überlegungen (vgl. Art. 69 aBV bzw. Art. 118 der neuen Bundesverfassung,

BV) und anderseits aus Gründen des Tierschutzes (vgl.

Art. 25bis aBV bzw. Art. 80 BV), insbesondere aber aus

Art. 2 Abs. 3 des eidgenössischen Tierschutzgesetzes, wonach niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder

Schäden zufügen oder es in Angst versetzen darf.

In diesem Sinn verlangt das öffentliche Interesse, dass die heikleren Manipulationen, welche die Tiere im oben beschriebenen Sinn gefährden können, möglichst den dafür ausgebildeten Tierärzten vorbehalten bleiben.

b) Die Massnahme, die betreffenden Tätigkeiten den

Tierärzten vorzubehalten, ist zur Wahrung dieses öffentlichen Interesses zweifellos geeignet. Sie ist aber auch erforderlich: Entgegen der Argumentation des Beschwerdeführers genügt eine Verpflichtung des Besamungstechnikers, nach der

"umfassenden Untersuchung der Geschlechtsorgane" einen Tierarzt beizuziehen, wenn der Verdacht besteht, dass der Zustand des Tieres tierärztliche Abklärung und Behandlung erfordert, gerade nicht: Entgeht dem Besamungstechniker etwa eine ernsthafte, möglicherweise übertragbare Krankheit, so kann sich der Tierhalter aufgrund dieser Untersuchung in einer falschen Sicherheit wiegen. Der damit verbundenen Gefahr kann nicht anders als damit begegnet werden, dass den Besamungstechnikern die umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane nicht erlaubt wird. Dass insbesondere die rektale

Ovarienkontrolle den Tierärzten vorbehalten werden muss, ist erforderlich namentlich wegen der im Departementsentscheid auf den sich das Verwaltungsgericht stützt - beschriebenen

Gefahr, dass bei einem brünstigen Tier ein im Begriffe der

Ovulation stehender randständiger Follikel am Ovar platzen könnte.

Dass der Kanton Graubünden anscheinend eine von derjenigen des Kantons Thurgau abweichende gesetzliche Regelung kennt, ändert an dieser Beurteilung nichts. Die Sicherheit von Mensch und Tier geht zudem dem Interesse des

Beschwerdeführers am Anbieten einer zusätzlichen Dienstleistung und damit einer neuen Einkommensquelle eindeutig vor.

Damit ist der Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit verhältnismässig; es ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht ersichtlich, inwieweit der angefochtene Entscheid an einem inneren Widerspruch leiden sollte.

7.- Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei das rechtliche

Gehör verweigert worden, da sich das Verwaltungsgericht über weite Strecken damit begnügt habe, auf die Vorbringen der zweiten kantonalen Instanz abzustellen, ohne sich eingehender mit seiner Darstellung und den eingereichten Beweismitteln auseinander zu setzen; aufgrund der inneren Widersprüche des Entscheides sei es für ihn letztlich nicht ersichtlich, von welchen Überlegungen sich die Behörde habe leiten lassen. Damit spricht der Beschwerdeführer die - einen Teilgehalt des rechtlichen Gehörs bildende - Begründungspflicht an.

Die aus Art. 4 aBV abgeleitete Begründungspflicht bedeutet nicht, dass sich die entscheidende Behörde mit allen Vorbringen der Parteien eingehend auseinander setzen muss. Die Begründung kann sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken; sie muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sich über die Tragweite eines Entscheides

Rechenschaft ablegen und diesen gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 124 II 146 E. 2a S. 149, mit Hinweis).

Es ist grundsätzlich auch zulässig, in einem Urteil auf Begründungen in vorangegangenen Urteilen zu verweisen (BGE 123

I 31 E. 2c S. 34, mit Hinweisen).

Dem Beschwerdeführer ist insoweit beizupflichten, dass die Begründung des angefochtenen Entscheides zumindest insoweit mangelhaft ist, als aus ihr nicht mit aller Klarheit hervorgeht, auf welche gesetzliche (n) Grundlage (n) sich der Grundrechtseingriff stützen soll. Da das Verwaltungsgericht jedoch § 1 Ziff. 1 GGV als gesetzliche Grundlage zumindest angetönt hat, ist es der Begründungspflicht gerade noch nachgekommen.

8.- Die nach dem Gesagten unbegründete Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die

Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in

Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG).