ATF 29 I 37

A. Für die Ratifikation der vom Rekurrenten Trümpler als Vormund der am Rekurs beteiligten Charlotte Trümpler erstatteten Vormundschaftsrechnung pro 31. März 1901 forderte der Bezirksrat von Zürich, laut Nota vom 12. Dezember 1901 an den Vormund, eine Staatsgebühr von 366 Fr., gestützt auf die vom Regierungsrat unter Genehmigung durch den Kantonsrat — ATF 29 I 37, p. 38 — erlassene Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 17. Juni 1901, wonach (§ 2 Ziffer 13) für die in Frage stehende Amtshandlung pro 1000 Fr. des vormundschaftlich verwalteten Vermögens, soweit dasselbe 5000 Fr. übersteigt, 30 Cts. Gebühren zu entrichten sind. Gegen diese Forderung beschwerte sich der Vormund Trümpler beim zürcherischen Regierungsrat, indem er wesentlich geltend machte, der vom Bezirksrat angewandte § 2 Ziffer 13 der citierten Gebührenordnung setze tatsächlich nicht eine Verwaltungsgebühr, sondern eine neue, außerordentliche Steuer fest. Regierungsrat und Kantonsrat aber seien nicht befugt, eine solche Bestimmung auf dem Wege der Verordnung zu erlassen, da nach der kantonalen Verfassung Steuern unter allen Umständen nur durch Gesetz geschaffen werden könnten; Art. 19 Abs. 5 letzter Satz und Art. 31 der K.-V. normieren dies ausdrücklich für die Gemeindesteuern. Der gleiche Grundsatz gelte natürlich auch für die Staatssteuern, welche in der Tat durch das Steuergesetz von 1870 erschöpfend geregelt seien. Die Gebühren erscheinen nach der vom Regierungsrat selbst ausgesprochenen Auffassung als Entschädigung für besondere Dienstleistungen der staatlichen Organe gegenüber Privaten; deshalb müssen sie in einem gewissen Verhältnis zu diesen Leistungen stehen. Von einem derartigen Verhältnis könne jedoch beim vorliegend geforderten Betrag von 366 Fr. keine Rede sein; derselbe beweise, daß die angefochtene Bestimmung gegen den Grundsatz der Gebühren verstoße, da überhaupt die Leistung des Staates keineswegs proportional dem vormundschaftlichen Vermögen zunehme. Dagegen entspreche jene Bestimmung völlig dem Steuerprinzip (Steuerfreiheit bis 5000 Fr., Steueransatz für jedes weitere Tausend, Steuerperiode von 2 Jahren). Eine solche Besteuerung aber verletze auch den Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Gesetze (Art. 2 K.-V.), indem danach ausnahmsweise vom Vermögen der Bevormundeten neben den ordentlichen Steuern alle zwei Jahre eine Extrasteuer von ½ % erhoben werde.

Durch Entscheid vom 4. September 1902 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Seine Begründung geht dahin, die Kompetenz zur Festsetzung der angefochtenen Gebühr auf dem Verordnungswege ergebe sich für den Regierungsrat und den — ATF 29 I 37, p. 39 — Kantonsrat aus § 46 des Gesetzes betreffend die Organisation der Bezirksbehörden vom 23. April 1901. Der Kantonsrat habe bei Genehmigung der streitigen Verordnung durch besondere Abstimmung den in der vorausgehenden Diskussion als mäßig bezeichneten Ansatz von 0,3% unter Anschluß einer Maximalgrenze der Gebühr gutgeheißen Dadurch habe er die Verfassung nicht verletzt, da dieselbe über den Erlaß von Gebührenordnungen keine Grundsätze aufstelle. Es handle sich bei der in Frage stehenden Bestimmung keineswegs um eine Steuer, sondern um eine Gebühr, welche allerdings nach Art der Steuern berechnet werde. Die Annahme des Rekurrenten, daß die Leistung des Staates bei allen vormundschaftlich verwalteten Vermögen so ziemlich die gleiche sei, widerspreche den Tatsachen; denn die der Ratifikation der Vormundschaftsrechnung durch den Bezirksrat vorangehende Prüfung derselben erfordere im allgemeinen um so mehr Zeit und Mühe, je größer das Vermögen sei; ferner wachse mit der Größe desselben die Verantwortlichkeit der Vormundschaftsbehörden.

B. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates ergriff der Vormund Trümpler in seinem und des durch ihn vertretenen Mündels Charlotte Trümpler Namen rechtzeitig und in richtiger Form den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht mit den Anträgen:

1. Der angefochtene Entscheid und damit die der Charlotte rümpler auferlegte Staatsgebühr von 366 Fr. für die bezirksrätliche Ratifikation der Vormundschaftsrechnung per 31. März 1901 seien aufzuheben;

2. Die Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden des Kantons Zürich vom 17. Juni 1901, eventuell speziell die (unter Fakt. A oben citierte) Bestimmung in § 2 Ziffer 13 derselben, sei als rechtlich unverbindlich zu erklären.

Zur Begründung wird in allen Punkten auf die Rekursschrift im analogen Falle Trümpler und Geschwister Bodmer verwiesen. Diese beruft sich auf Verletzung der Art. 19 Abs. 5 letzter Satz und Art. 31 der K.-V., sowie der Art. 2 der K.-V., 4 und 5 der B.-V., indem sie wesentlich die in der Beschwerde an den Regierungsrat vorgebrachten Argumente, welche den sub Fakt. A oben erwähnten entsprechen, wiederholt und weiter ausführt, die — ATF 29 I 37, p. 40 — Kompetenz des Regierungs- und Kantonsrates zum Erlaß der angefochtenen Gebührenordnung gestützt auf Art. 46 des Gesetzes über die Organisation der Bezirksbehörden vom 23. April 1901 werde nicht anerkannt, da es jedenfalls mit dem demokratischen. Gedanken der geltenden Kantonsverfassung, mit dem ungeschriebenen Verfassungsrecht, nicht vereinbar sei, die finanziellen Folgen eines Gesetzes durch eine Bestimmung desselben in eine Verordnung zu verweisen und dadurch dem direkten Entscheide des Volkes zu entziehen, wie es vorliegend für die Regelung der Gebühren geschehen sei. Die Beschlußfassung über eine Gebührenordnung dem Kantonsrat in Art. 31 der K.-V. nicht vorbehalten und unterstehe deshalb gemäß Art. 30 Alinea 2 ibidem der Volksabstimmung. Wenn sich nun der Kantonsrat durch das Gesetz. (Art. 46 leg. cit.) von den Stimmberechtigten gewissermaßen eine Blankovollmacht zu einem solchen Beschluß erteilen lasse, so bedeute dies eine Änderung der Verfassung, die zwar im Kanton Zürich auf dem Wege der gewöhnlichen Gesetzgebung möglich sei, dagegen zur Rechtsgültigkeit gemäß Art. 5 der B.-V. der Gewährleistung durch die Eidgenossenschaft bedürfe, welche vorliegend nicht eingeholt worden sei. Das vom Kantonsrat eingeschlagene Verfahren, welches sich lediglich aus der Furcht vor einem direkten Volksentscheide erkläre, widerspreche auch der bisherigen zürcherischen Gesetzgebungspraxis, indem sowohl die heutigen Gerichtskosten und notariellen Gebühren, als auch die bis zum Erlaß der angefochtenen Verordnung geltenden Verwaltungsgebühren durch Gesetze festgelegt seien. Aus allen diesen Gründen folge die rechtliche Unverbindlichkeit jener Verordnung in ihrer Totalität. Jedenfalls aber sei § 2 Ziffer 13 derselben ungültig, da dadurch nicht eine Gebühr im Sinne des Art. 46 leg. cit., sondern in Wirklichkeit eine Vermögenssteuer eingeführt werde. Der Unterschied zwischen Gebühr und Steuer sei weder verfassungsmäßig noch gesetzlich ausdrücklich definiert; doch werden die beiden Bezeichnungen für verschiedene Begriffe angewendet, so daß diese letzteren an Hand der Wissenschaft klarzustellen seien (zu vergl. Schönbergs Handbuch der politischen Okonomie, Bd. III). Danach bestehe das Charakteristikum der Gebühr darin, daß sie an bestimmte Amtshandlungen staatlicher Organe anknüpfe und wesentlich — ATF 29 I 37, p. 41 — mit Rücksicht auf diese speziellen Gegenleistungen jener bemessen werde, während die Steuern zum Zwecke der Befriedigung der allgemeinen öffentlichen Bedürfnisse erhoben werden. Dieser Definition gemäß, welche der Regierungsrat selbst in einem dem vorliegenden analogen Falle anerkannt habe, erscheine die hier streitige Abgabe, trotz ihrer Bezeichnung, nicht als Gebühr; denn einerseits bilde ihre Voraussetzung nicht die zugehörige Amtshandlung schlechthin, sondern diese nur, sofern sie einen Vermögensbetrag von über 5000 Fr. betreffe, somit nicht in der Mehrzahl ihrer Fälle; anderseits sei ihr Betrag der amtlichen Gegenleistung keineswegs angemessen. Der Rekurrent habe nicht, wie der Regierungsrat angebe, behauptet, daß die Leistung des Staates in allen Vormundschaftsfällen ungefähr dieselbe sei, wohl aber (woran er festhalte), daß zwischen den Fällen mit Vermögen unter 5000 Fr. und dem vorliegenden in dieser Hinsicht kein derartiger Unterschied bestehe, daß die exorbitante Differenz der Abgaben sich rechtfertigen würde. Das Gegenargument des angefochtenen Entscheides mit der Verantwortlichkeit sei unstichhaltig, da diese in erster Linie auf den Gemeindebehörden, nur subsidiär auf dem Bezirksrat und keineswegs auf dem Staate selbst laste, während die streitige Abgabe in die Staatskasse fließe. Dagegen komme dieser Abgabe offenbar Steuercharakter zu, indem die Exemption der Vermögen unter 5000 Fr. direkt einem positiven Steuergrundsatz entspreche, indem jene überdies gesetzlich notwendig alle 2 Jahre wiederkehre, einer Steuer analog berechnet werde und endlich, wie diese, im Gegensatz zu den Gebühren des Rechtspflegegesetzes und allen übrigen der angefochtenen Verordnung selbst, kein Maximum habe. Handle es sich aber um eine Steuer, so sei deren Verfassungswidrigkeit, abgesehen von der unzulässigen Art ihrer Einführung, klar, da sie lediglich eine einzelne Klasse von Vermögen — die vormundschaftlich verwalteten belaste.

Bezüglich der Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs beruft sich der Rekurrent einerseits auf seine Eigenschaft als Vormund der direkt beteiligten Charlotte Trümpler und anerbietet sich, eventuell eine Bescheinigung im Sinne des Art. 75 Alinea 2 O:=G. darüber beizubringen, daß er nach dem kantonalen Recht — ATF 29 I 37, p. 42 — einer speziellen Vollmacht zur vorliegenden Vertretung seines Mündels nicht bedürfe. Anderseits macht er für seine eigene Person geltend, daß er gemäß Art. 178 Al. 2 O.-G., wonach jedem Bürger das Beschwerderecht gegen allgemein verbindliche Erlässe zustehe, jedenfalls zur Anfechtung der in Frage stehenden Verordnung berechtigt sei.

C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich verweist in der Beantwortung des Rekurses, dessen Begründung entsprechend, auf seine Vernehmlassung im Falle Trümpler und Geschwister Bodmer. Dort bestreitet er zunächst die Aktivlegitimation des Rekurrenten Trümpler für seine eigene Person, da dieser selbst jedenfalls keine Rechtsverletzung erlitten habe; im übrigen beantragt er materielle Abweisung des Rekurses wesentlich aus den im angefochtenen Entscheid vorgebrachten Gründen. Er betont insbesondere, daß sich die streitige Abgabe gerade nach den im Rekurse entwickelten Theorien nicht als Steuer qualifiziere, indem alle von den Bezirksräten bezogenen Gebühren nicht einmal die Hälfte der für diese Behörden erforderlichen Auslagen decken. Von einer Verletzung der Art. 2 K.-V. und Art. 4 B.-V. könne keine Rede sein, da die Gleichheit der Behandlung aller Bürger hier durch die Verhältnismäßigkeit der Gebühr nach dem Betrage des Vermögens gewahrt werde. Art. 19 Al. 5 der K.-V. stehe mit der angefochtenen Gebührenordnung in keinem Zusammenhang.