ATF 74 I 147

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. — Die Gemeinde Uitikon hat durch die Bauordnung vom 13. Oktober 1945 einen Teil des Gemeindegebietes — ATF 74 I 147, p. 150 — als land- und forstwirtschaftliches Gebiet (Zone L, nachfolgend kurz '. Landwirtschaftszone genannt) bezeichnet und hat bestimmt, dass dort nur Bauten für land- und . forstwirtschaftliche Zwecke gestattet sind. Dadurch hat sie in Bezug auf die Grundstücke dieses Gebietes die im Eigentum grundsätzlich enthaltene Befugnis zu, beliebiger Nutzung einschliesslich der Baufreiheit in einem Masse beschränkt, wie es bisher in der Schweiz nicht gebräuchlich war. Ob man es dabei mit einem Bauverbot zu tun hat, und zwar mit einem absoluten, wie die Beschwerdeführer behaupten, ist angesichts derunbestritteneI;l Tragweite der Bestimmungen über die Landwirtschaftszone ein müssiger Streit um Worte. Rechtlich handelt es sich jeden- I falls, und das ist allein von Bedeutung, um eine öffentlich- .I rechtliche Eigentumsbeschränkung' im Sinne von Art. 702 ZGB.

2. — Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes steht die Eigentumsgarantie, wie sie der Art. 4 der Zürcher KV gewährleistet, der Beschränkung des Eigentumsrechts und namentlich des Rechts zum Bauen dann nicht entgegen, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und, sofern sie eine materielle Enteignung bildet (im Ergebnis einer Enteignung gleichkommt), gegen Entschädigung erfolgt (BGE 69 1,241, 64 I 207, 60 1270 und dort angeführte weitere Entscheide).

,3. — Die Beschwerdeführer bestreiten vor allem, dass I die Schaffung einer Landwirtschaftszone auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe.

a). Die Gemeinde Uitikon macht in der Vernehmlassung geltend, die Befugnis der zürcherischen Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften und damit auch zur Aufstellung einer Bauordnung mit Zoneneinteilung folge unmittelbar aus der Gemeindeautonomie (Art. 48 KV). Diesen Standpunkt, den auch der Stadtrat von Zürich in einer Eingabe an das Bundesgericht einnimmt, lehnt indessen der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort ausdrücklich 'a, b ' mit der Bemerkung, er und mit ihm die Praxis habe immer — ATF 74 I 147, p. 151 — 1<l1 '., Auffassung vertreten, dass der Kanton die Oesetzge-. frungsbefugnis auf dem Gebiete des öffentlichen Baurechts durch den Erlass des kantonalen Baugesetzes für sich in ADßpruch genommen habe und dass die Kompetenz der Gemeinden zum Erlass eigener Bauordnungen aus §68 " :- BG abzuleiten sei. Diese Ausführungen erscheinen als zutreffend (vgl. BÜHLER, Zürcherische Gemeindebauordnungen S. 58/59; BRAUNSCHWEILER, Eingriffe in die freie Benutzung des Grundeigentums, S. 55/56); ihnen kann umso unbedenklicher beigepflichtet werden, als die Bauordnung der Gemeinde Uitikon sich im Ingress auschliesslich auf die §§ 67, 68 und 79- BG, nicht aber auf Art. 48 KV stützt.

b) Der Regierungsrat erblickt die gesetzliche Grundlage 1 für die Schaffung von Landwirtschaftszonen in Gemeindebauordnungen in den §§ 8 und 68 BG. Das Bundesgericht kann die Auslegung und Anwendung kantonaler Gesetzesvorschriften, auch soweit sie das Eigentum aus öffentlichrechtlichen Gründen beschränken, nicht frei, sondern lediglich aus dem beschränkten Gesichtspunkt des Art. 4: BV überprüfen (BGE 57 I 210, 60 T 273, 69 I 240). Es fragt sich somit, ob aus den erwähnten Vorschriften des ßG ohne Willkür die Ermächtigung der Gemeinden zur Ausscheidung von Landwirtschaftszonenabgeleitetwer-· den kann. .', k' 4. — Das Baugesetz von 1893 beauftragte die Gemeinden in § 5 mit der Aufstellung eines Grundplans (Katasterplans) und eines Bebauungsplans (übersichtsplans); ferner erklärte es sie in § 68 als befugt, für die Anlage neuer und die Umgestaltung bestehender Quartiere besondere Bauordnungen zu erlassen.

a) Während im Grundplan die bestehenden Verhältnisse (Strassen, Liegenschaftsgrenzen, Gebäude, Leitungen usw.) darzustellen sind (§ 6), wird durch den Bebauungsplan das weitere erforderliche Strassennetz bestimmt; er soll die Hauptverkehrslinien nebst den bei fortschreitender Überbauung erforderlichen öffentlichen Anlagen und — ATF 74 I 147, p. 152 — Plätzen enthalten (§ 7).' Anderes, etwa Vorschriften über die Bauweise oder über die Ausscheidung von Wohn-, Geschäfts- und Industriequartieren, kann nicht Inhalt des Bebauungsplanes sein. Er ist, wie der Regierungsrat bei anderer Gelegenheit ausgeführt hat, vor allem ein Verkehrslinienplan und hat selber keine (dauernde) Beschränkung des Grundeigentums zur Folge; diese Wirkung haben erst die nach § 9 BG auf Grund des Bebauungsplans festzusetzenden Bau- und Niveaulinien (Urteil des Bundesgerichts vom 23. November 1942 i.S. Weber und Konsorten c. Zürich, nicht publiziert).

b) Was Inhalt der Bauordnungen sein kann, welche die Gemeinden gemäss § 68 BG erlassen können, ist dieser Bestimmung, deren Inhalt und Tragweite von Anfang als unklar empfnPdep wurde und deren systematische Einordnung nicht einleuchtet (vgl. STÜSSI, Das neue Baugesetz, 1893, Anmerkung zu § 68), nicht zu entnehmen.

Die Gemeinden sind jedenfalls befugt, in ihren Bauordnungen Bauvorschriften im engern Sinne, d.h. Vorschriften über Anlage, Ausführung, Unterhalt und Änderung der Bauten, wie sie die §§ 46 ff. BG enthalten, aufzustellen (ZR 17 Nr. 159). D!!:r~~~r l:iina1lS~ha!l.en >di~, Gemeinde!!. in den Bauordnungen vor allem die Q~art:iergestaltung geregelt, indem sie bestimmte Gebiete (Zonen) als gesprochene Wohn quartiere ausschieden, in denen die Ausnützung des Grund und Bodens im Sinne der offenen und niedrigen Bauweise beschränkt ist und Industrie und Gewerbebauten grundsätzlich nicht gestattet sind (BÜHLER a.a.O. S. 66/7). Der Regierungsrat hat, nach .!l!fäns,lich,em Zögern (BÜHLER a.a.O. S. 68/9), solche Bau- 'ordnungen in ständiger Praxis genehmigt, und das Bundesgericht hat diese Auslegung von § 68 BG als nicht willkürlich erklärt (BGE 30 159 ff.). Wie weit die Gemeinden in ihren Bauzonenordnungen das Grundeigentum beschränken durften, ist hier nicht zu prüfen, da auch der Regie!llllj@:r:I,tL~:g~;r~~1Wt,.. class ..§". 6~Lß9:j~ ..~~!'.. Fa~L von 1893.tli~.. ~!.!!ei~~~!!~j~enfalls nicht ermächtigte.. — ATF 74 I 147, p. 153 — unüberbaubare Gebiete im Sinne der heute streitiQ'en ;;;;;'~-""",_.. ".., •. >.- ,~,"""">'...... - ••••••••••-. >.~ .~.... -_.... ,>.>.~_._._~-~ Landwirtschaftszonen auszuscheiden. Fragen kann sich nur, ob die Befugilis'ifazu'ausdeü'l}el der Teilrevisionvon w.a"J:Qr~p...Qmm.&;p,~t;t..ÄP!lggmg~R des BG folgt.

5. — Die Entwürfe zur Totalrevision des BG enthielten sowohl über die Bebauungspläne als auch über die Bauordnungen eingehende Bestimmungen, durch die der Inhalt dieser von den Gemeinden zu setzenden Erlasse näher umschrieben und gegenüber früher erheblich erweitert wurde (vgl. z.B. §§4 bis 13 des regierungsrätlichen Entwurfes von 1929). Die geplante Totalrevision wurde dann aber aus hier nicht zu erörternden Gründen aufgegeben, und es kam lediglich zur Teilrevision von 1943. Bei dieser wurde die Bestimmung über den Inhalt des Bebauungsplans (§ 7) überhaupt nicht geändert. Der Bebauungsplan ist somit nach wie vor ein das Grundeigentum nicht beschränkender Verkehrslinien- oder Strassenplan und kann keine Vorschriften über die Bauweise und die Ausscheidung von Bauzonen, geschweige denn die Bezeichnung von Landwirtschaftszonen enthalten. Geändert wurde dagegen die Bestimmung über die Bauordnung (§ 68). Dabei wurde vor allem der Erlass von Bauordnungen, der den Gemeinden bisher frei stand und sich auf einzelne Quartiere beschränken konnte, nun zur Pflicht gemacht, und zwar für das ganze, dem BG im vollen Umfange unterstellte Gebiet. Dagegen ist jedenfalls dem Wortlaut des neuen § 68 nicht zu entnehmen, dass die Gemeinden befugt wären, Landwirtschaftszonen im vorliegend streitigen Sinne zu schaffen. Wohl geht aus § 68 hervor, dass sie zur Ausscheidung von Industriegebieten ermächtigt sind. Unter solchen versteht man indessen allgemem-una;-Wie-äus § 68 klar hervorgeht, auch hier. lediglich Gebiete, in dénen das Bauen erleichtert ist dem Sinne, dass nebenWohnhäuserIi,die keineswegs verboten sind, auch gewerbliche Bauten erstellt werden dürfen, wobei die Eigentümer von Wohnhäusern von Seiten der Gewerbebetriebe ein in àusgesprochenen Wohnquartieren — ATF 74 I 147, p. 154 — nicht erlaubtes Mass von lästigen Einwirkungen durch Lärm, Rauch ll,sw.hinzunehmen haben. Wenn daher gestützt auf 68 BG LandwMschaftsgebiete ausgeschieden werden können, so jedenfalls nur im gleichen Sinne wie :In"diiStriegelrlete, nämlich als Gebiete, wo neben Wo'iüi-':- häusern auch landwirtschaftliche Gebäude erstellt werden ken und die Nachbarn mit den Unannehmlichkeiten landwirtsChäftJicher Betriebe rechnen müssen. Doch die streitige LandwirtschaftBzone In Ultikon hatpicb,t diesen Sinn; das Bauen soll dort nicht erleichtert, sondern VIelmepor erschwert werden, mdem nur Bauten lur liina- unQ forstwirtschaftliche Zwecke, nicht dagegen für Wohn- und Gewerbezwecke gestattet sein sollen. Wenn mit der Revision von § 68 BG die Ermächtigung zur Schaffung solcher Landwirtsc~zonen beabsichtigt gewesen wäre, müsste dies irgendwie zum Ausdruck gekommen sein. Das ist jedoch nicht der Fall. Weder Wortlaut und Sinn der Bestimmung, noch ihre Entstehungsgeschichte, auf die im angefochtenen Entscheid verwiesen wird, bieten den geringsten Anhaltspunkt für diese Auslegung. Im Gegenteil mũss daraus, dass die regierungsrätlichen Weisungen und Berichte zum Entwurf die schon aus dem Wortlaut von § 68 BG ersichtlichen, viel weniger weit gehenden Neuerungen aufzählen und erörteren, geschlossen werden, dass eine so tiefgI:eifende N euernng,. vrle die Schaffung von Landwirtschaftszonen, von denen in § 68 überhaupt nicht die Rede ist, keineswegs beabsichtigt war. § 68 bildet somit jedenfalls für sich allein keine hinreichende Grundlage für den streitigen Eingriff in das Privateigentum.

Dies scheint auch der RegiemnisratanZlIPAhmen Er behauptet aber, dass § 68 in Verbindung mit § 8 die· erforderliche gesetzliche Grundlage ergebe. Diese Bestimmung, die sich wörtlich schon in den Entwürfen zur Totalrevision findet, schliesst an die Vorschrift über den Bebauungsplan an (§ 7). Daraus, aber auch aus dem Inhalt von § 8 ergibt sich, dass der vom Regierungsrat Über das Gebiet verschiedener Gèmeinden aufzustellende — ATF 74 I 147, p. 155 — Eigentumsgaranti~. No 31. Ulö Qeaamtplan in erster Linie, wie der Gemeindebebauungsplan, ein Verkehrslinienplan ist. Wie dieser hat er denn auch, was im regierungsrätlichen Bericht zum Entwurf wie auch im angefochtenen Entscheid ausrlrück1ichbemerkt wird, für sich allein für den Grundeigentümer keinerlei Verbindlichkeit: Diese Wirkung tritt erst ein, wenn die Gemeinden auf Grund ihres dem Gesamtplan angepassten Gemeindebebauungsplans die Bau- und Niveaulinien 9) festgesetzt haben. Entsprechend wird auch die in § 8 BG weiterhin als Inhalt des Gesamtplans erwähnte Ausscheidung von Wohn-, Industrie- und Landwirtschaftsgebieten für die Grundeigentümer erst verbindlich, wenn sie in einen Erlass der Gemeinde Eingang gefunden hat. Nimmt die Gemeinde die Ausscheidung der verschiedenen Lene auf Grund eines regierungsrätlichen Gesamtplans vor, so fehlt' es Somit nicht an einer gesetzlichen Gründlage. Anders, wenn die Gemeinde von sich aus zu solcher Ausscheidung schreitet. § Sb räumt, und das hat seinen guten Sfrm, unmittelbar nur dem Regierungsrat eine Befugnis, nämlich zur Aufstellung eines Gesamtplanes, ein. Dagegen lässt. sich aus §. Sb nicht ableiten dass! auch Qc;l!p-ein~d~e~n±ll~fUr~'~di:t:'e~n;!;o!.!c:;:;h~k::::em::·~Gea~:::a:=m:;;;:t;.l;p;.;;lan;;;;;;.._v_o_r_li-,egt~,~z~u-.-r ~usscheidung. von Landwirtschaftszonen ermächtigt wären. Das folgt nicht nur aus dem Wortlaut und Sinn, sondern auch aus der Entstehungsgeschichte, haben doch auch die Entwürfe zur Totalrevision, welche diese Bestimmung schon enthielten, die Ausscheidung von Landwirtschaftsgebieten dem regierungsrätlichen Gesamtplan vorbehalten und in den Vorschriften über die von den Gemeinden aufzustellenden Beb!tuungspläne und Bauordnungen nicht erwähnt. Die Schaffung von Landwirtschaftszonen im streitigen Sinne, wodurch die betroffenen Grundeigentümer auf eine bestimmte, die landwirtschaftliche Nutzung ihrer Liegenschaften verpflichtet werden, ist, wie bereits ausgeführt, ein ausserordentlich schwerer Eingriff in ~s Friyateige~~ tum und geht weit über das hinaus. was m der Schweiz — ATF 74 I 147, p. 156 — bisher als öffentlich~rechtliche Eigentumsbeschränlrung ~~bräuchlichwar. Für einen derartigen Eingriff b~daz:f ti emer klaren Rechtsgrundlage. Im vorliegenden Falle wird versucht, die "Befugnis der Gemeinden zu diesem Eingriff aus Bestimmungen abzuleiten, von denen die eine nur der Kantonsregierung Kompetenzen einräumt (§ 8b BG), während die andere den Gemeinden nur beschränkte, die Schaffung von Landwirtschaftszonen keinesfalls umfassende Befugnisse zuspricht (§ 68 BG). Diese Auslegung ist dermassen fragwürdig, ja unhaltbar, dass vom Standpunkt der Eigentumsgarantie aus nicht mehr von einer gesetzlichen Grundlage gesprochen werden kann.. I. 6.. — Bei dieser Sachlage kann dahingestellt bleiben, ob die m der Schaffung von Landwirtschaftszonen liegende Eigentumsbeschränkung einem öffentlichen Interesse entspricht und nicht eine materielle Enteignung darstellt.