ATF 75 I 38

Mpti/8:

3. — Certaines associations de salariés prétendent être admises dans l'instance à titre de parties opposantes ou d'intéressés.

L'art. 93 al. I er OJ, en prescrivant la communication du recours de droit public, dit à qui il appartient de jouer le rôle de partie opposante dans cette procédure. Outre l'autorité qui a pris l'arrêté ou la décision, la loi mentionne en premier lieu la partie adverse. Par partie adverse, il faut entendre la personne qui, dans la procédure cantonale administrative ou judiciaire — ayant abouti à la décision attaquée, était l'antagoniste du recourant. En second lieu, l'art. 93 al. l er (qui a complété par cette adjonction le texte de l'art. 183 anc. OJ) prévoit que, le cas échéant, le recours sera communiqué «aux autres intéressés» (en allemand «allfällig weitere Beteiligte»).

L'idée d'instituer un appel en cause dans la procédure de recours devant la Chambre de droit public (et de droit administratif), s'était fait jour dans les premiers projets e da la loi sur la juridiction administrative fédérale (4 avantprojet de Fleiner 1919, art. ll; projet du Conseil fédéral du 16 avril 1922, art. 25). Chargé de donner son préavis, le Tribunal fédéral, dans un mémoire du 31 janvier 1923 (p. 12) contenant un contre-projet dans lequel les procédures du recours de droit administratif et du recours de droit public étaient réglées simultanément, s'était exprimé comme suit:

«Das Gegenstück der Beschwerdelegitimation des Bundesrats ist dessen Beiladung, wenn der kantonale Entscheid von einem Beteiligten angefochten ist, worin unser Entwurf m Art. 11 demjenigen des Departements, Art. 25, gleichfalls folgt. Eine weitere Bestimmung über die Beiladung dritter Personen (Entwurf des — ATF 75 I 38, p. 47 — Dep~me:t;tts, Art. 20, 4. Entwurf Fleiner, Art. 11) ist nicht notwendig. Beim staatsrechtlichen Rekurs hat die Praxis trotz des Fehlens gesetzlicher Bestimmungen eine solche Beiladung Dritter, z. B. m Doppelbesteuerungssachen gelegentlich vorgenommen und sie wird es auch bei der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde in den seltenen Fällen, wo es angezeigt sein wird, tun.»

La solution proposée par le Tribunal fédéral a été adoptée par le Conseil fédéral dans son projet définitif (message du Conseil fédéral relatif au projet de loi fédérale sur la juridiction administrative et disciplinaire, FF 1925 II p. 244) et a été consacrée par la loi (art. 13 JAD renvoyant à l'art. 184 anc. OJ). Sur cette base, le Tribunal fédéral a maintenu sa jurisprudence en matière d'appel en cause, notamment en cas de double imposition sur le plan intercantonal (cf. KmcHHOFER, Die Verwaltungsrechtspflege beim Bundesgericht, p. 30, note 53; Gu- COMETTI, Die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundesgerichts, p. 182, note 28).

En disposant expressément que le recours de droit public ou de droit administratif (art. 93 et 107 OJ) serait communiqué, le cas échéant, «à d'autres intéressés», I), la nouvelle loi d'organisation judiciaire a de toute évidence consacré simplement la jurisprudence antérieure.

Du texte légal comme de sa genèse, il résulte d'abord que seuls les tiers appelés en cause par le juge délégué ou par la Cour sont admis à répondre au recours. C'est ainsi au tribunal, et non par exemple à l'autorité intimée, de désigner les tiers invités à prendre part à la procédure (cf. BmCHMEIER, Handbuch des OG, note I c à l'art. 93). Encore moins peut-il être question que des tiers y interviennent de leur propre chef. En l'espèce, les associations de salariés n'ont pas été appelées en cause.

Ensuite, comme cela ressort des termes plus restrictifs du texte allemand, il faut entendre par «autres intéressés» des personnes qui, sans avoir proprement qualité de parties au procès de droit public, s'y trouvent tout de même virtuellement impliquées (beteiligt) en raison de l'intérêt juridique qu'elles ont à la solution du recours. — ATF 75 I 38, p. 48 — Cela suppose qu'elles soient touchées par la décision attaquée comme l'est une partie.

En l'espèce, le recours pour violation des droits constitutionnels est formé contre une loi et lé règlement d'exécution d'une loi, c'est-à-dire contre des arrêtés de portée générale. Dans un cas de ce genre, seule l'autorité cantonale représentant l'organe qui a exercé le pouvoir législatif — savoir ici le Conseil d'Etat — a qualité pour agir au titre de partie opposante et pour défendre le point de vue du législateur et les intérêts du public. Des groupes de citoyens intéressés à l'introduction de règles nouvelles ne sont pas partie à la procédure législative qui a abouti à l'adoption de ces règles et, nonobstant l'intérêt de fait qu'ils peuvent avoir à leur maintien, n'apparaissent pas comme impliqués dans la procédure qui vise à l'annulation, pour cause d'inconstitutionnalité, de la loi promulguée. En juger autrement reviendrait d'ailleurs à ouvrir l'instance à un nombre illimité de personnes, le cercle des intéressés en matière de législation pouvant être très vaste. Demeure naturellement réservée la faculté pour l'autorité intimée au recours de recueillir auprès des groupes d'intéressés des observations et de la documentation pour en faire usage, le cas échéant, dans la rédaction de ses contre-mémoires.

En conséquence, l'intervention des associations qui ont prétendu jouer dans la procédure le rôle de parties opposantes est irrecevable.

5. — Le principal moyen des recourants est fondé sur la force dérogatoire du droit fédéral.

Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral est un droit individuel garanti par la constitution. Suivant la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce droit constitutionnel est consacré par l'art. 2 des dispositions transitoires, non par l'art. 64 Cst. (cf. notamment RO 65 I 79, consid. 5). Les recourants ayant invoqué l'art. 2 desdites dispositions, le grief est exactement formulé.

A titre supplémentaire, les recourants veulent fonder ce grief encore sur l'art. 4 Cst. Ils invoquent à cet effet — ATF 75 I 38, p. 49 — la jurisprudence suivant laquelle le Tribunal fédéral a traité comme recours pour violation de l'art. 2 disp. trans. Cst. l'acte dans lequel le recourant ne s'était plaint que d'arbitraire, tout en alléguant que le droit cantonal avait été appliqué sans égard au droit fédéral (RO 42 I 342; 58 I 365; 66 I 208; 71 I 437). Jusqu'ici, le Tribunal fédéral n'a pas étendu cette jurisprudence à des cas où le recours pour arbitraire est formé, non contre une décision rendue en application d'une loi, mais contre l'acte législatif lui-même. Or la plainte pour arbitraire a dans l'un et l'autre cas une portée nettement différente. Quoi qu'il en soit, il est parfaitement vain d'en appeler à l'art. 4 Cst. pour fonder le moyen tiré de la force dérogatoire du droit fédéral, lorsque l'art. 2 disp. trans. Cst. a été expressément invoqué.

6. — Sur le fond, la règle de la gestion paritaire des caisses de compensation n'emporte pas dérogation au droit civil fédéral.

a) La loi genevoise sur les allocations familiales en faveur des salariés précise que l'allocation familiale qu'elle institue est une prestation sociale due au salarié, non pas en rémunération du travail accompli, mais en considération de ses charges de famille, et qu'elle est indépendante du salaire. La loi prescrit que le service de ces allocations sera opéré par des caisses tenues de procéder par compensation, afin que les charges déterminées par le nombre d'enfants des salariés se trouvent réparties également entre un grand nombre d'entreprises.

Ainsi, l'institution des allocations familiales par la loi genevoise ressortit au droit public. Elle a pour but d'accomplir une tâche assumée par l'Etat: celle de protéger la famille et de fournir à cet effet aux salariés, à titre de prestations sociales, des allocations proportionnées au nombre de leurs enfants (cf. RO 72 I 327; 73 I 52/53 et 56/57).

b) Lorsque l'Etat, dans l'intérêt général, décide de pourvoir lui-même à l'accomplissement d'une tâche determinoo, — ATF 75 I 38, p. 50 — il crée à cet effet un service public dont il se réserve le monopole, sauf à en confier la gestion à des concessionnaires.

Pour assurer le service des allocations familiales, la loi genevoise a institué d'abord une Caisse cantonale de compensation, chargée de percevoir les contributions des employeurs et de faire les versements légaux aux ayants droit. Elle a prévu également la possibilité de conférer à une caisse de compensation professionnelle, créée sur le plan cantonal et groupant les deux tiers au moins des employeurs et la moitié au moins des' salariés de la profession ou du métier, la personnalité morale de droit public et le droit de percevoir les contributions nécessaires pour le versement des allocations.

En outre, des associations professionnelles et interprofessionnelles ayant déjà assumé, sur la base de conventions de droit privé, l'obligation de verser des allocations familiales, et ayant institué à cette fin, toujours sur le plan du droit privé, des caisses de compensation, la loi a disposé que de telles caisses pourraient continuer à fonctionner et assureraient le paiement des allocations dont le minimum était dorénavant garanti légalement. Ce faisant, le législateur a concédé aux caisses de droit privé l'exercice d'un service public (cf. RO 65 I 69 sv.). Aux termes de l'art. 12 de la loi du 12 février 1944, leur activité est subordonnée à la condition qu'elles présentent toute garantie pour le bon fonctionnement de la compensation. Le règlement d'exécution du 17 juin 1944 (art. 8 sv.) a complété cette disposition en prescrivant que les caisses devaient se faire inscrire et être admises comme caisses de compensation et que leur activité était placée sous la surveillance du Conseil d'Etat. C'est à titre de concessionnaires d'un service public que lesdites caisses ont été dotées de privilèges fiscaux et que la loi attribue, le cas échéant, aux décisions de leurs organes, en matière d'allocations familiales, la force exécutoire d'un jugement.

c) Lorsque l'Etat permet qu'un service public soit assuré par des organismes privés, il a le pouvoir d'imposer — ATF 75 I 38, p. 51 — aux concessionnaires, dans l'intérêt public, des règles spéciales, qui peuvent déroger au droit privé.

La situation à cet égard est très différente de ce qu'elle est lorsque l'Etat se contente — comme il le fait le plus souvent — de surveiller les initiatives privées, en leur imposant certaines règles de police destinées à prévenir une atteinte aux intérêts placés sous sa protection. Dans la mesure où ces prescriptions de police s'étendent aux relations entre particuliers, elles risquent d'entrer en conflit avec les normes fixées par le droit civil pour régler les rapports privés. La jurisprudence du Tribunal fédéral a défini les principes qui limitent dans ce domaine le pouvoir de police des cantons, afin d'éviter une ingérence abusive dans le droit civil réservé à la Confédération.

Mais lorsque l'Etat assume la tâche de satisfaire directement un besoin d'ordre général en instituant à cet effet un service public, il sort l'activité considérée du domaine du droit privé pour la soumettre au droit public. Désormais, celui-ci est en principe seul applicable, et aux rapports des intéressés avec le service public et à l'organisation interne de ce service. Que si l'Etat — comme il en a la faculté — confie à des organismes privés le soin de s'acquitter de la tâche en question, il est en droit d'imposer aux concessionnaires, dans l'intérêt général, des règles d'organisation qui n'ont pas à s'harmoniser avec le droit privé. Ces règles ne sont imposées qu'en raison de la concession qui est acceptée par le concessionnaire. Si l'organisme privé renonce à assurer l'exercice du service public, il n'est pas soumis à ces règles.

Dès lors, les cantons ne s'ingèrent nullement dans le domaine du droit civil réservé à la Confédération en instituant un service public et en réglant les conditions auxquelles sa gestion peut être concédée à des organismes privés.

Le canton de Genève ayant érigé en service public l'activité des caisses de compensation destinées à verser aux salariés des allocations familiales, l'organisation et le fonctionnement de ces caisses échappent aux règles du — ATF 75 I 38, p. 52 — droit privé dans la mesure fixée par le législateur cantonal. L'art. 13 bis de la loi, qui prescrit la gestion paritaire, ne fait qu'imposer au concessionnaire une condition qu'il doit remplir s'il entend gérer le service public. TI ne concerne pas les organismes de droit privé qui renoncent à fonctionner comme caisses de compensation chargées de servir les allocations familiales. Cette disposition ne déroge donc pas aux règles du code civil suisse qui fixent le statut des associations de droit privé.

d) On ne peut dire non plus que les cantons, par le fait qu'ils érigent un service public et soustraient par conséquent certaines activités aux initiatives privées, restreignent d'une manière abusive le champ ouvert à ces initiatives par le droit civil fédéral. Ce n'est pas au droit civil, sous prétexte qu'il règle en principe les relations entre particuliers, qu'il appartient de tracer la ligne de démarcation entre les tâches dévolues au service public et celles qui sont accomplies par les entreprises privées. Si la création d'un service public, voire d'un monopole d'Etat, est justifiée par l'intérêt général ou les besoins de l'Etat, les cantons — à supposer que les principes constitutionnels destinés à sauvegarder l'initiative privée ne soient pas violés et qu'il ne s'agisse pas d'une tâche réservée à la Confédération — ont le pouvoir d'ériger ce service public et d'édicter les règles nécessaires à son organisation et à son fonctionnement, sans empiéter sur le domaine du droit privé.

Les recourants ne sont donc pas fondés à se plaindre qu'en permettant à l'administration de retirer à une caisse privée l'autorisation d'opérer la compensation en matière d'allocations familiales, le législateur genevois s'ingère dans le droit privé parce qu'il empêche par là une association de poursuivre le but qu'elle s'est proposé et qu'il provoque sa dissolution. Le code civil permet aux associations de choisir librement leur but, mais seulement parmi ceux qui ne sont pas valablement prohibés par une disposition de droit public.

— ATF 75 I 38, p. 53 — 9; '- L'art. 31 Cst. ne saurait être invoqué. Du moment que l'activité des caisses de compensation est soustraite aux. initiatives privées et érigée en service public, elle échappe au domaine protégé par cette garantie constitutionnelle. L'exploitation d'un service public par les concessionnaires ne jouit pas de la liberté du commerce et de l'industrie (RO 38 I 52; 59 I 183). Par ailleurs, le droit pour le canton de Genève de faire de cette activité un monopole d'Etat est incontestable du point de vue de l'art. 31 Cst., puisque cette mesure n'a pas pour but de servir les intérêts du fisc, mais qu'elle est destinée à protéger la famille, prise par l'Etat sous sa sauvegarde, et à servir ainsi les intérêts supérieurs de la collectivité (RO 59 I 183).

Les recourants verraient une violation de l'art. 31 Cst. dans le cas où le conseil paritaire de gestion aurait le pouvoir de s'ingérer dans les entreprises elles-mêmes appartenant aux employeurs, et d'intervenir notamment dans les questions de salaire entre les employeurs et les salariés. Mais ce grief manque de base, car il n'y a ni dans la loi, ni dans le règlement, de dispositions qui donnent au conseil paritaire chargé uniquement de gérer les caisses de compensation en matière d'allocations familiales le pouvoir de s'immiscer dans la gestion des entreprises cotisantes.