1C_510/2025

1. Bei den angefochtenen Bestimmungen handelt es sich um einen kantonalen Erlass im Sinne von Art. 82 lit. b BGG. Da der Kanton Zürich kein kantonales abstraktes Normkontrollverfahren vorsieht, können sie direkt beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 87 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 79 Abs. 2 KV/ZH [SR 131.211] sowie § 19 Abs. 1 lit. d und § 42 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG/ZH; LS 175.2]; Urteil 1C_477/2021 vom 3. November 2022 E. 2).

Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem eine Verletzung des Mitwirkungsrechts gemäss Art. 85 Abs. 3 KV/ZH, welches Bestandteil der in Art. 85 KV/ZH gewährleisteten Gemeindeautonomie bildet. Sie macht geltend, die neu erlassenen § 29 a - 29 c PVG/ZH würden den Gemeinden neue Vorschriften bei Bauprojekten und Verkehrsanordnungen auf öffentlichen Strassen machen und eine Entschädigungspflicht gegenüber dem öffentlichen Verkehr einführen, wodurch die Gemeindeautonomie erheblich eingeschränkt werde. Durch den Erlass der angefochtenen Gesetzesbestimmungen ist die Beschwerdeführerin zumindest in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt und daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde geltend zu machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 146 I 83 E. 1.2).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.

2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 147 I 433 E. 4.2 mit Hinweisen).

3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 85 Abs. 3 KV/ZH. Sie macht geltend, der Kanton greife mit den angefochtenen Änderungen des PVG/ZH vom 14. April 2025 in ihren geschützten Autonomiebereich ein. Der Kanton wäre laut der Beschwerdeführerin deshalb gestützt auf Art. 85 Abs. 3 KV/ZH verpflichtet gewesen, sie zu dieser Gesetzesänderung rechtzeitig anzuhören, was er jedoch nicht getan habe.

3.1. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach Art. 85 Abs. 1 KV/ZH regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig und gewährt ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum.

Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433 E. 4.1 mit Hinweisen).

Der kantonale Gesetzgeber kann die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie durch Gesetzesänderung nachträglich enger ziehen, solange nicht unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (vgl. BGE 147 I 433 E. 4.3 mit Hinweisen).

Art. 85 Abs. 3 KV/ZH schreibt ausdrücklich vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen, die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig anhören muss. Verlangt wird eine bevorzugte Beteiligung der betroffenen Gemeinden. Der Kanton muss sicherstellen, dass sie ihre Interessen selber formulieren, in den Planungsprozess frühzeitig eingeben und vor den zuständigen kantonalen Behörden selber vertreten können. Das Mitwirkungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH ist den Gemeinden in Bezug auf Verfahren, welche auf eine Beschränkung der Gemeindeautonomie ausgerichtet sind, umfassend zu gewähren (vgl. BGE 147 I 433 E. 5.1; 136 I 265 E. 3.2; je mit weiteren Hinweisen [beide betr. Richtplanfestsetzungen]; Urteil 1C_477/2021, 1C_479/2021 vom 3. November 2022 E. 4.1, in: ZBl 125/2024 S. 386 [betr. ein durch eine parlamentarische Initiative eingeleitetes Gesetzgebungsverfahren]). Die Stellungnahmen sind in einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen einfliessen können. Zwar besteht kein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge tatsächlich berücksichtigt werden. Die kantonale Behörde hat sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden - wie der übrigen Vernehmlassungsteilnehmer - auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (vgl. BGE 147 I 433 E. 5.1; 136 I 265 E. 3.2).

Der Anspruch auf Mitwirkung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH ist formeller Natur. Eine Verletzung dieses Anspruchs führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids bzw. Erlasses (vgl. BGE 147 I 433 E. 5.1; zum Ganzen: Urteil 1C_477/2021, 1C_479/2021 vom 3. November 2022 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen, in: ZBl 125/2024 S. 386).

3.2. Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Beschwerde aus, die Strassen stünden im Kanton Zürich je nach Strassenkategorie im Eigentum des Kantons (sog. Kantonsstrassen) oder der Gemeinden (sog. Gemeindestrassen; vgl. § 5 des Strassengesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1]). In den beiden Städten Zürich und Winterthur stünden auch die sogenannten überkommunalen Strassen, welche von der Bedeutung her den Kantonsstrassen entsprächen, im Eigentum der beiden Städte (vgl. § 43 ff. StrG). Entsprechend würden der Kanton die Kantonsstrassen, die Gemeinden die Gemeindestrassen sowie die Städte Zürich und Winterthur überdies die überkommunalen Strassen auf ihrem Gebiet bauen (vgl. § 6 i.V.m. § 43 StrG). Obwohl die Gemeinden bereits heute verpflichtet seien, die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs "prioritär" zu berücksichtigen, wolle die angefochtene Revision die bestehende Verpflichtung mit Entschädigungspflichten gegenüber dem öffentlichen Verkehr verknüpfen.

Weiter würden die Städte Zürich und Winterthur mit Ausnahme der Autobahnen und Autostrassen über dauernde Verkehrsanordnungen auf Strassen ihres Territoriums selbständig verfügen (vgl. § 27 der Kantonalen Signalisationsverordnung des Kantons Zürich vom 21. November 2001 [KSigV; LS 741.2]). Die Anordnungen bedürften nur dann der vorgängigen Zustimmung der Kantonspolizei, wenn die dauernden Anordnungen den Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets beeinflussen können (§ 28 KSigV), in den übrigen Fällen sei die Kantonspolizei lediglich zu orientieren (§ 29 Abs. 1 KSigV). Im Bereich der vorübergehenden Verkehrsanordnungen seien sodann nicht nur die beiden Städte Zürich und Winterthur, sondern - in Bezug auf die Gemeindestrassen - auch die übrigen Gemeinden des Kantons grundsätzlich selbst zuständig (§ 5 Abs. 3 KSigV).

Insofern komme den Gemeinden eine sehr weitgehende Autonomie bei baulichen Massnahmen und der Festlegung von Verkehrsanordnungen zu. Durch die angefochtenen Bestimmungen würde diese weitgehende Autonomie der Zürcher Gemeinden in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt. In formeller Hinsicht falle insbesondere ins Gewicht, dass die Gemeinden nicht mehr selbständig über bauliche Massnahmen oder Verkehrsanordnungen bestimmen könnten. Vielmehr müssten sie sich nun mit den anderen Strasseneigentümerinnen und -eigentümern einer betroffenen Linie des öffentlichen Verkehrs sowie den Transportunternehmen, welche diese Linien betreiben würden, abstimmen. Werde eine Entschädigung fällig, so habe sich die Gemeinde zudem mit dem Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) abzustimmen und einen Vertrag zu schliessen.

3.3. Vor dem Hintergrund der kantonalen Rechtsgrundlagen ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass den Gemeinden des Kantons Zürich im Bereich baulicher Massnahmen und Verkehrsanordnungen eine gewisse Autonomie zukommt. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die erfolgte Gesetzesänderung diese Autonomie beschlägt. Dem kantonalen Gesetzgeber ist es zwar nicht verwehrt, die Gemeindeautonomie nachträglich enger zu ziehen; er hat aber gewisse Vorgaben zu berücksichtigen und hat vor einer solchen Beschränkung unter anderem grundsätzlich die Gemeinden nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH anzuhören (siehe vorne E. 3.1).

Der Regierungsrat vertritt jedoch die Auffassung, Art. 85 Abs. 3 KV/ZH gelange bei einem Gegenvorschlag zu einer kantonalen Volksinitiative - wie dem hier zugrunde liegenden - nicht zur Anwendung bzw. es sei im konkreten Fall ohnehin eine genügende Anhörung erfolgt. Ob dieser Auffassung zu folgen ist, gilt es im Nachfolgenden zu klären.

3.4. 3.4.1. Zur Begründung führt der Regierungsrat zunächst zusammengefasst aus, auch zu kantonalen Volksinitiativen könnten sich die Gemeinden weder vorgängig noch nachträglich äussern. Würde bei einem Gegenvorschlag zu einer kantonalen Volksinitiative eine Vernehmlassung durchgeführt, würde dies den Grundsatz der Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten verletzen. Eine Anhörung würde dazu führen, dass der Gegenvorschlag politisch breiter abgestützt wäre als die Volksinitiative und dessen Erfolgschancen erheblich grösser wären.

Weiter - so der Regierungsrat - komme eine zeitliche Komponente hinzu. Er sei bei der Beurteilung der Gültigkeit einer Volksinitiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs und der Ausarbeitung eines Gegenvorschlags an kurze gesetzliche Fristen gebunden. Die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens bei allen Gemeinden und die Auswertung der Vernehmlassungsantworten sei angesichts der knappen zeitlichen Verhältnisse ausgeschlossen.

3.4.2. Die Beschwerdeführerin widerspricht der regierungsrätlichen Auslegung, wonach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH bei Gegenvorschlägen auf Gesetzesstufe nicht zur Anwendung gelangen würde. Erstens stütze der Kanton seine Argumentation auf die Prämisse, dass bei kantonalen Volksinitiativen keine Anhörung der Gemeinden stattfinde, was unzutreffend sei. Zweitens beschränke sich der Regierungsrat auf eine teleologische Auslegung, ohne die weiteren Auslegungselemente zu berücksichtigen. Weder eine grammatikalische noch eine historische Auslegung würde Anhaltspunkte liefern, dass Art. 85 Abs. 3 KV/ZH auf das Initiativverfahren oder auf das Gesetzgebungsverfahren eines Gegenvorschlags keine Anwendung finde. Aus der systematischen Auslegung ergebe sich sodann eine Gleichrangigkeit von Volksrechten, Behörden und Gemeinden; die Zielbestimmung von Art. 1 Abs. 4 KV/ZH verpflichte sowohl die Stimmberechtigten als auch die obersten kantonalen Behörden, die Selbständigkeit der Gemeinden anzuerkennen. Hinsichtlich des vom Regierungsrat vorgebrachten Grundsatzes der Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten, welcher durch die Durchführung einer Anhörung betreffend den Gegenvorschlag verletzt würde, wendet die Beschwerdeführerin ein, der Gegenvorschlag des Parlaments sei regelmässig politisch breiter abgestützt als die Volksinitiative; dies liege im Sinn des Instruments. Zudem müsste sich der Kantonsrat vorwerfen lassen, dass er - neben der Stadt Zürich - beispielsweise auch Blaulichtorganisationen in die zuständige Kommission eingeladen und den Gegenvorschlag so breiter abgestützt habe.

Was die zeitlichen Verhältnisse anbelangt, entgegnet die Beschwerdeführerin, eine - allenfalls verkürzte - Vernehmlassung der Gemeinden sei problemlos durchführbar gewesen. Hinzu komme, dass das Anhörungsrecht auf Verfassungsebene garantiert sei, während die vom Beschwerdegegner angeführten Fristen lediglich auf Gesetzesstufe gelten würden. Der Gesetzgeber könne die Frist verlängern, falls die Zeit für eine Anhörung tatsächlich zu knapp wäre. Die Verfassung lege lediglich die maximale Frist bis zur Volksabstimmung fest; bei einem Gegenvorschlag betrage diese 36 Monate. Zudem sei eine Vernehmlassung der Gemeinden auch noch nach Bericht und Antrag des Regierungsrats, während des Verfahrens im Kantonsrat, möglich.

3.4.3. Ob die in Art. 85 Abs. 3 KV/ZH vorgesehene Pflicht zur Anhörung der Gemeinden bei Gegenvorschlägen zu kantonalen Volksinitiativen tatsächlich entfällt, erscheint fraglich:

3.4.3.1. So ist betreffend die geltend gemachte Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten darauf hinzuweisen, dass Art. 34 Abs. 2 BV in formeller Hinsicht verlangt, dass der Gegenvorschlag gegenüber der Initiative im Abstimmungsverfahren nicht bevorteilt wird und insbesondere nicht vor der Initiative zur Abstimmung gelangt (BGE 150 I 17 E. 4.2; 113 Ia 46 E. 5a; Urteil 1C_572/2024 vom 11. März 2025 E. 3.1; je mit Hinweisen). Das Verfahren muss den Stimmberechtigten eine differenzierte Ausdrucksmöglichkeit zur Initiative, zum Gegenvorschlag sowie zum Status quo der Rechtsordnung bieten. Das Ergebnis, das am Schluss des Verfahrens steht, darf durch das Verfahren nicht präjudiziert werden (CHRISTOPH ALBRECHT, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen - Zulässigkeit, Inhalt, Verfahren, 2003, S. 166; ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: ZBl 83/1982 S. 2, S. 34). Im Unterschied zur genannten unzulässigen Konstellation, in der eine Abstimmung über einen Gegenvorschlag vor der Abstimmung über die Initiative durchgeführt wird, ist unwahrscheinlich, dass eine vorgängige Anhörung der Gemeinden geeignet wäre, das Ergebnis der Abstimmung zu präjudizieren und damit die aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Stimmenfreiheit zu beeinträchtigen und den Grundsatz der Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten zu verletzen.

3.4.3.2. In Bezug auf die zeitlichen Verhältnisse sind vorab die kantonalen Vorgaben zu beachten: Während die Volksabstimmung über eine Initiative innert 30 Monaten nach Einreichung stattfinden muss, gilt eine Frist von 36 Monaten, wenn der Kantonsrat einen Gegenvorschlag ausarbeitet (Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 2 KV/ZH sowie § 132 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 1. September 2003 über die politischen Rechte [GPR/ZH; LS 161]). Auf Gesetzesstufe regelt § 130 GPR/ZH die Fristen für die Behandlung von Volksinitiativen in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs näher. Demnach beschliesst der Regierungsrat innert sechs Monaten nach ihrer Einreichung über ihre Gültigkeit. Gleichzeitig beschliesst er, ob die Direktion einen Gegenvorschlag ausarbeiten soll (§ 130 Abs. 1 GPR/ZH). Beantragt der Regierungsrat einen Gegenvorschlag zur Initiative, legt er den Bericht und Antrag innert 16 Monaten nach Einreichung der Initiative vor (§ 130 Abs. 4 GPR/ZH). Das Bundesgericht verlangt, dass Initiativbegehren binnen angemessener Frist, d.h. zu einem Zeitpunkt, in dem sie noch aktuell sind, der Abstimmung zu unterbreiten sind (vgl. HANGARTNER/KLEY/BRAUN BINDER/GLASER, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2023, Rz. 2008; BGE 101 Ia 492 E. 6; Urteil 1C_38/2013 vom 26. Februar 2013 E. 4.3.1).

Angesichts der dargelegten Behandlungsfristen mag die dem Regierungsrat zur Verfügung stehende Zeit zwar knapp erscheinen für die Prüfung der Gültigkeit der Initiative, den Entscheid betreffend die Ausarbeitung eines Gegenvorschlags und die eigentliche Ausarbeitung eines solchen samt Bericht, wenn zusätzlich noch sämtliche Gemeinden angehört werden müssen. Es erscheint jedoch nicht ausgeschlossen, dass der Regierungsrat auch im Falle der Ausarbeitung eines Gegenvorschlags - etwa durch Straffung der internen Fristen und Verfahren - für eine hinreichende Anhörung der Gemeinden sorgen kann.

3.4.4. Letztlich braucht aber nicht abschliessend geklärt zu werden, wie es sich mit der Chancengleichheit der Initiantinnen und Initianten und den zeitlichen Verhältnissen einerseits sowie dem Anhörungsrecht der Gemeinden nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH andererseits im Einzelnen verhält. Vielmehr ist entscheidend, dass - wie der Regierungsrat zutreffend ausführte - eine Anhörung auch durch den Kantonsrat bzw. dessen Kommissionen erfolgen kann, was vorliegend geschehen ist (siehe dazu nachfolgende Erwägung).

3.5. 3.5.1. Die kantonsrätliche Kommission für Energie, Verkehr und Umwelt (KEVU) hat nebst den Blaulichtorganisationen, der Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU) und der Interessengemeinschaft des öffentlichen Verkehrs auch Vertretungen der Städte Zürich und Winterthur sowie eine Vertretung des Gemeindepräsidienverbands zu ihrer Sitzung eingeladen. Aus dem Teilprotokoll der Sitzung der KEVU vom 27. August 2024 geht hervor, dass an der Anhörung der Beschwerdeführerin zur Volksinitiative "ÖV-Initiative" unter anderem die Vorsteherinnen des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements (TED) und des Sicherheitsdepartements (SID) sowie der Vorsteher des Departements der Industriellen Betriebe (DIB) der Stadt Zürich anwesend waren. Die Vertreterinnen und der Vertreter der Beschwerdeführerin haben dort in einer Präsentation ihre Haltung zur Volksinitiative und zum regierungsrätlichen Gegenvorschlag vorgestellt und die Fragen der Kommissionsmitglieder beantwortet.

3.5.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei protokollarisch ausdrücklich festgehalten, dass es der Kommission lediglich um die Informationsvermittlung durch die eingeladenen Organisationen gegangen sei. Überdies verkenne der Regierungsrat, dass Kommissionsberatungen nicht öffentlich seien und die von ihm eingereichten Protokolle während 10 Jahren verschlossen blieben (§ 35 KRG/ZH). Wie in einem solchen Rahmen eine ordnungsgemässe Vernehmlassung der Gemeinden nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH stattfinden solle, in der die Gemeinden ihre Anliegen transparent einbringen könnten, bleibe schleierhaft. Ausserdem könne die Beschwerdeführerin entgegen dem Vorbringen des Regierungsrats auch geltend machen, dass die übrigen Gemeinden nicht angehört worden seien, da es sich um ein formelles Recht im Rahmen der Gemeindeautonomie handle und Eingaben von weiteren Gemeinden der Stellungnahme der Stadt Zürich zusätzlich hätten Gewicht verleihen können.

3.5.3. Diesen Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die Formulierung im Antrag der KEVU an den Kantonsrat vom 3. Dezember 2024, wonach die Kommission "mehr über die Fragestellung" erfahren möchte, bedeutet nicht, die Anhörung habe lediglich der Informationsvermittlung gedient, wie die Beschwerdeführerin geltend macht. Wie aus demselben Antrag der KEVU und dem Teilprotokoll der Sitzung der KEVU vom 27. August 2024 hervorgeht, konnte die Beschwerdeführerin nicht nur zur Volksinitiative, sondern auch zum regierungsrätlichen Gegenvorschlag ihre Haltung ausführlich darlegen. Dabei wurden die Ausführungen der Beschwerdeführerin wie auch der weiteren angehörten Vertretungen in der Beurteilung der Kommission berücksichtigt. Ersichtlich wird dies beispielsweise anhand der von der Vertretung der Beschwerdeführerin vorgebrachten Kritik in der Anhörung bei der KEVU, dass gemäss regierungsrätlichem Gegenvorschlag diejenigen Gemeinden, die Tempo 30 bereits umgesetzt hätten, nicht mehr kompensieren müssten und demnach andere Gemeinden für eine vorsichtigere Planung bestraft würden. In der Folge hat der Kantonsrat den regierungsrätlichen Gegenvorschlag dahingehend angepasst, dass alle Strasseneigentümerinnen und -eigentümer entlang einer Linie in das Verfahren zum Ergreifen von kompensierenden Massnahmen miteinbezogen werden müssen und nicht nur diejenigen, welche an einer gemeindeübergreifenden öV-Linie zuletzt eine Verkehrsanordnung oder bauliche Massnahme verfügt haben (vgl. S. 7 des Antrags der KEVU an den Kantonsrat vom 3. Dezember 2024).

Es trifft zwar zu, dass das Bundesgericht im Urteil 1C_477/2021, 1C_479/2021 vom 3. November 2022 eine Anhörung in einer kantonsrätlichen Kommission als unzureichend erachtet hat, um Art. 85 Abs. 3 KV/ZH zu entsprechen. Dieser Fall unterscheidet sich jedoch insofern vom vorliegenden, als dort nur zwei Vertreter des Gemeindepräsidienverbands durch die KEVU angehört worden waren, dagegen keine Vertreterinnen und Vertreter der beschwerdeführenden Gemeinden. Vorliegend wurden immerhin drei Mitglieder des Stadtrats der Beschwerdeführerin von der zuständigen Kommission angehört, und diese konnten dort ihren Standpunkt vor dem Erlass des Gegenvorschlags ausführlich darlegen. Zudem ging es im zitierten Urteil um eine parlamentarische Initiative, für die eine Vernehmlassung von Gesetzes wegen zu erfolgen hat (vgl. § 65 Abs. 3 KRG/ZH). Dies gilt nicht für einen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative, für den keine dahingehende gesetzliche Grundlage besteht. Im Übrigen sagt auch TOBIAS JAAG, den der Regierungsrat zitiert, nichts anderes, wenn er festhält, eine Mitwirkung der Gemeinden in Kommissionen und Arbeitsgruppen ersetze das Recht auf Vernehmlassung nicht. Damit erklärt er nur, dass eine Anhörung in den Kommissionen eine gesetzlich vorgesehene Pflicht zur Vernehmlassung nicht zu ersetzen vermag. Den Einbezug der Gemeinden in Kommissionen und Arbeitsgruppen erkennt er hingegen grundsätzlich auch als eine Möglichkeit der Anhörung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH an, soweit keine gesetzliche Vernehmlassungspflicht gilt (vgl. TOBIAS JAAG, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 21 zu Art. 85). Insofern kann aus der zitierten Literatur und Rechtsprechung nicht geschlossen werden, die Anhörung in einer kantonsrätlichen Kommission sei in jedem Fall ungenügend.

Entscheidend ist vorliegend, dass die Beschwerdeführerin sich noch vor dem Kantonsratsbeschluss und damit rechtzeitig zur Initiative und zum Gegenvorschlag äussern konnte und eine Auseinandersetzung mit ihren Vorbringen stattgefunden hat. Unter diesen Umständen liegt eine genügende Anhörung im Sinne von Art. 85 Abs. 3 KV/ZH vor. Daran vermag auch der von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Umstand nichts zu ändern, dass Kommissionprotokolle geheim sind. Der Regierungsrat weist zu Recht darauf hin, dass die wichtigsten Erkenntnisse aus der Anhörung sowohl im Antrag der KEVU vom 3. Dezember 2024 als auch im Kantonsrat wiedergegeben wurden. Die Beschwerdeführerin konnte ihre Meinung damit ausreichend äussern.

3.5.4. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, andere Gemeinden des Kantons Zürich seien in keiner Weise angehört worden, ist auf ihr Vorbringen nicht weiter einzugehen. Grundsätzlich kann eine Partei vor Bundesgericht nicht die Verletzung von Verfahrensrechten Dritter rügen, insbesondere auch nicht einen allfälligen Verstoss gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör einer Drittperson, ist ihre Beschwerdeberechtigung doch auf ihre eigenen schutzwürdigen Interessen beschränkt (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG; Urteile 1C_266/2024 vom 5. März 2026 E. 3.2 in fine; 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 9.2). Für den Anspruch auf Mitwirkung nach Art. 85 Abs. 3 KV/ZH, dessen formelle Natur sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ableitet (vgl. BGE 147 I 433 E. 5.1 in fine mit Verweis auf BGE 135 I 187 E. 2.2 zum rechtlichen Gehör), muss dies gleichermassen für Gemeinden gelten, welche eine Verletzung der Autonomie anderer Gemeinden rügen.

3.6. Die Rüge der Verletzung von Art. 85 Abs. 3 KV/ZH erweist sich damit als unbegründet.

4. Die Beschwerdeführerin macht eventualiter geltend, § 29 c PVG/ZH sei bundesrechtswidrig.

4.1. Nach der bisherigen Rechtslage hat der ZVV die Grundversorgung des öffentlichen Verkehrsangebots zu gewährleisten (vgl. § 18 PVG/ZH). Dieses wird aus verschiedenen Einnahmequellen finanziert (vgl. § 24 PVG/ZH), wobei der ZVV seine Aufgaben grundsätzlich innerhalb eines vom Kantonsrat festgelegten Rahmenkredits zu erfüllen hat (§ 26 Abs. 1 PVG/ZH). Eine Kostenunterdeckung wird je zur Hälfte vom Kanton und von den Gemeinden getragen (§ 26 Abs. 2 PVG/ZH). Der hälftige Gemeindebeitrag wird dabei nach einem bestimmten Kostenschlüssel verteilt (§ 27 PVG/ZH).

Gemäss § 29 c PVG/ZH sollen nunmehr diejenigen Mehrkosten im Betrieb des öffentlichen Verkehrs, welche aufgrund einer durch bauliche Massnahmen und Verkehrsanordnungen resultierenden, nicht durch geeignete Massnahmen zu kompensierenden Verlangsamung des öffentlichen Verkehrs entstehen, durch die an den betroffenen Linien beteiligten Strasseneigentümerinnen und -eigentümer getragen werden.

4.2. Die Beschwerdeführerin bringt konkret vor, bei Kosten, welche Tempo-30-Massnahmen im Zuge der Strassenlärmsanierung aufgrund längerer Fahrzeiten im öffentlichen Verkehr verursachen würden, handle es sich nicht um zurechenbare Kosten der verkehrsberuhigenden Massnahme, sondern um indirekte Kosten. Diese seien bei der Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 2 USG (SR 814.01) nicht zu berücksichtigen. Somit könne das Verursacherprinzip in einem solchen Fall nicht greifen, da die Verlangsamung des öffentlichen Verkehrs ein Nebeneffekt der lärmrechtlich geforderten Sanierung darstelle. Die durch Lärmsanierungen indirekt entstehenden Kosten des öffentlichen Personenverkehrs seien daher nicht nach dem Bundesumweltrecht zu beurteilen, sondern als Kosten des öffentlichen Personenverkehrs nach kantonalem Recht zu regeln. Rechtsetzungstechnisch ergebe es daher Sinn, dass der Kantonsrat die Kostentragung im PVG/ZH regle; beim Fahrplanverfahren des öffentlichen Personenverkehrs handle es sich grundsätzlich um einen kantonalen Kompetenzbereich. Die Kantone hätten aber sicherzustellen, dass ihre Akte nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen oder dessen Zweck beeinträchtigen würden (Art. 49 Abs. 1 BV). Mit § 29 c PVG/ZH erlege der Kanton Zürich den Eigentümerinnen und Eigentümern von lärmrechtlich sanierungsbedürftigen Strassen zusätzliche finanzielle Lasten auf, welche nicht vom zu sanierenden Strassenlärm herrührten, sondern von den Massnahmen, welche dazu dienen würden, die Anlage zu sanieren. Der Bund regle den Lärmschutz aber abschliessend. Durch § 29 c PVG/ZH würde der bundesrechtlich geregelte Kostenbegriff der lärmrechtlichen Sanierungsmassnahmen erweitert, was gegen die Zielsetzungen des USG und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) verstosse und daher nicht mit Bundesrecht vereinbar sei.

4.3. Der Regierungsrat erläutert dazu in seiner Beschwerdeantwort, der Wortlaut von § 29 a - § 29 c PVG/ZH mache klar, dass es nicht darum gehe, die bundesrechtlich erforderliche Lärmsanierung einzuschränken. Es gehe einzig darum, die Kostenverteilung neu zu regeln. Nach geltender Rechtslage müssten die Mehrkosten für das öffentliche Verkehrsangebot durch den ZVV und damit letztlich durch den Kanton und alle Gemeinden finanziert werden (§ 25 Abs. 1 i.V.m. § 25 lit. d PVG/ZH). Nach dem neuen § 29 c PVG/ZH sollten dagegen die Mehrkosten, die durch den Einsatz zusätzlicher Fahrzeuge entstehen, durch die Strasseneigentümerin oder den Strasseneigentümer getragen werden. Der kantonale Gesetzgeber sei befugt, die Kostenverteilung neu zu regeln. Inwieweit die getroffene Regelung nicht mit dem übergeordneten Bundesumweltrecht vereinbar sein sollte, sei nicht ersichtlich, zumal kein striktes Verbot von baulichen Massnahmen und Verkehrsanordnungen verlangt werde. In seiner Duplik ergänzt er zudem, das Bundesrecht schliesse eine Überwälzung solcher Mehrkosten des öffentlichen Verkehrs nicht aus; die Regelung entspreche vielmehr dem Verursacherprinzip.

4.4. Das in Bezug auf die Frage der Bundesrechtswidrigkeit zur Stellungnahme eingeladene BAFU hielt zusammengefasst fest, Auswirkungen auf den Fahrplan des öffentlichen Verkehrs oder die Entschädigung von Mehrkosten im Betrieb des Verkehrsverbunds seien keine emissionsbegrenzenden Massnahmen, sondern gegebenenfalls indirekte Folgen Letzterer. Der Beschwerdeführerin sei deshalb insofern beizupflichten, als durch die beschlossene kantonale Gesetzesrevision die von den Anlageinhabern zu tragenden Kosten erweitert würden. Für diese Erweiterung finde sich in der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes keine Grundlage. Die Kostenverteilung solcher anderer Aufwendungen oder Vermögensverminderungen könne hingegen allenfalls mittels Enteignungsrecht, Zivilrecht oder spezialgesetzlicher Entschädigungsregelung normiert werden. Die Beantwortung der Frage, ob und in welchem Rahmen der Kanton Zürich ausserhalb des Bundesumweltrechts und insbesondere der bundesrechtlichen Lärmschutzgesetzgebung die von ihm vorgesehene Kostentragungsregelung erlassen könne, liege ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs des BAFU.

4.5. Das Bundesgericht auferlegt sich bei der Überprüfung eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle aus Gründen des Föderalismus, der Verhältnismässigkeit und - bei der Überprüfung kommunalen Rechts - der Gemeindeautonomie eine gewisse Zurückhaltung. Nach der Rechtsprechung ist dabei massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale (oder kommunale) Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 147 I 136 E.1.4; 145 I 26 E. 1.4; BGE 143 I 137 E. 2.2; Urteil 2C_28/2025 vom 12. Mai 2026 E. 2.2, zur Publikation vorgesehen; je mit Hinweisen).

4.6. Die Beschwerdeführerin kritisiert in ihrer Beschwerde zwar, dass es sich bei den Mehrkosten des öffentlichen Verkehrs, die durch bauliche Massnahmen oder Verkehrsanordnungen entstehen, nur um indirekte Kosten handle, die nicht mit dem Verursacherprinzip gerechtfertigt werden könnten. Jedoch erkennt auch sie an, dass der Kanton im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs zur Rechtsetzung befugt ist (vgl. Rz. 57 und 59 der Beschwerde). Dies bestätigt auch das BAFU, indem es festhält, die Kostenverteilung könne spezialgesetzlich geregelt werden. Dem ist zuzustimmen, schliesst doch die Annahme, dass indirekte Kosten von Lärmsanierungsmassnahmen nicht zwingend nach dem Verursacherprinzip zu verrechnen sind, nicht aus, dass die Kantone die diesbezügliche Kostentragungspflicht gesetzlich regeln. Vielmehr ist bundesrechtlich nicht geregelt, wer solche indirekten Kosten zu tragen hat. Insofern geht die Frage, ob die neue Kostenregelung mit dem Verursacherprinzip nach USG gerechtfertigt werden kann, an der Sache vorbei. Es geht vielmehr um die Frage, ob durch die kantonale gesetzliche Regelung die Umweltschutz- und Lärmschutzgesetzgebung des Bundes verletzt bzw. ausgehöhlt würde. Wie der Regierungsrat nachvollziehbar darlegt, wird kein Verbot von baulichen Massnahmen oder Verkehrsanordnungen verlangt. Nach der neuen Regelung müssen sich die Gemeinden zwar mit weiteren an der betroffenen Linie beteiligten Strasseneigentümerinnen und -eigentümern allenfalls an den Mehrkosten im Betrieb beteiligen, wenn bauliche Massnahmen oder Verkehrsanordnungen zu Mehrkosten im Betrieb des öffentlichen Verkehrs führen. Dies jedoch auch nur dann, wenn kompensierende Massnahmen nicht möglich oder nicht zielführend sind. Von einer Verletzung oder Aushöhlung des Bundesrechts kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.

5. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Willkürverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV). Der kantonale Gesetzgeber wolle mit der Sonderregelung zur Verteilung der Kosten des öffentlichen Personenverkehrs im Falle von bundesrechtlichen Strassenlärmsanierungen faktisch erreichen, dass die Gemeinden diese Sanierungen nicht oder zumindest nicht prioritär angehen würden. Er verfolge das Ziel, die bundesrechtlich geregelte Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 2 USG zu vereiteln.

5.1. Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 134 I 23 E. 8). Dem kantonalen Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieses Grundsatzes ein weiter Gestaltungsspielraum, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (Urteil 9C_209/2019 vom 22. Juli 2019 E. 5.3.1, nicht publ. in: BGE 145 V 396; BGE 138 I 265 E. 4.1 S. 267; Urteile 2C_236/2020 vom 28. August 2020; 1C_195/2019 vom 29. Januar 2020 E. 4.2).

5.2. Zunächst kann auf die vorangehenden Ausführungen verwiesen werden, wonach die angefochtenen Gesetzesänderungen nicht zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen (vgl. E. 4). Sodann findet der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der kantonale Gesetzgeber habe dies erreichen wollen, in den Materialien keine Stütze. Vielmehr erkannte der Regierungsrat ebenfalls, dass sich die Anordnung von Geschwindigkeitsreduktionen, die auch den öV betreffen, angesichts der bundesrechtlichen Vorgaben zum Lärmschutz oftmals gar nicht verhindern liessen. Aus Sicht des öV sei deshalb nicht zielführend, lediglich allfällige Mehrkosten den Gemeinden zu überbinden, sondern es sei viel wichtiger, die Verlustzeiten und andere qualitätsmildernde Auswirkungen auf den öV wenn immer möglich durch geeignete Massnahmen zu kompensieren, damit es gar nicht erst zu Mehrkosten durch den Einsatz zusätzlicher Fahrzeuge komme. Die Übernahme allfälliger Mehrkosten durch die Gemeinden sollte daher lediglich eine subsidiäre Massnahme sein (vgl. S. 8 des Protokolls des Regierungsrates des Kantons Zürich zur Sitzung vom 13. März 2024 sowie S. 5 des Protokolls des Regierungsrates des Kantons Zürich zur Sitzung vom 10. Mai 2023). Daraus erhellt, dass das primäre Ziel bei der Ausarbeitung eines Gegenvorschlags war, trotz allenfalls notwendiger baulicher Massnahmen oder Verkehrsreduktionen Verlustzeiten im öV durch Kompensationsmassnahmen zu vermeiden. Dass der Regierungsrat oder der Kantonsrat im Wissen darum, dass Lärmsanierungsmassnahmen oftmals bundesrechtlich erforderlich sind, dennoch die Vornahme von Lärmsanierungen bewusst verhindern wollten, entbehrt jeglicher Grundlage. Eine Verletzung von Art. 9 BV ist zu verneinen.

6. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang würde grundsätzlich die Beschwerdeführerin kostenpflichtig. Sie unterliegt jedoch in ihrem amtlichen Wirkungskreis und ihre Vermögensinteressen sind nur mittelbar betroffen, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Dem obsiegenden Kanton Zürich ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).