1C_716/2025

1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin der mit einer bedingten Erschliessungspflicht belegten Parzellen zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich einzutreten.

2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 mit Hinweisen).

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG).

3. Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), weil für die bedingte Erschliessungsplanungspflicht keine gesetzliche Grundlage bestehe (unten E. 4). § 11 BNO genüge im Übrigen den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nicht; dies sei von der Vorinstanz unter Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht geprüft worden und verletze Art. 19 Abs. 2 RPG und § 16 Abs. 1 des Aargauer Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; SAR 713.100; nachfolgend: BauG/AG). Sodann fehle es an einem öffentlichen Interesse für diese Massnahme; diese sei unverhältnismässig (unten E. 5). In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und eine ungenügende bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung. Eventualiter macht sie geltend, der Perimeter der bedingten Erschliessungspflicht sei zu eng gefasst und müsse weitere Grundstücke umfassen, insbesondere die Parzelle Nr. 1179 (unten E. 6).

4. Gemäss § 16 BauG/AG stellen die Gemeinden die zweckmässige Erschliessung und Überbauung bestimmter Gebiete soweit nötig durch Erschliessungs- und Gestaltungspläne sicher (Abs. 1). Sie können in den allgemeinen Nutzungsvorschriften vorsehen, dass im allgemeinen Nutzungsplan bezeichnete Gebiete nur überbaut werden dürfen, wenn von bestimmten Instrumenten der Sondernutzungsplanung Gebrauch gemacht wird (Abs. 3). Die Gemeinden sind nach § 33 Abs. 1 BauG/AG verpflichtet, die Bauzonen zeitgerecht zu erschliessen oder auf Antrag erschliessungswilliger Grundeigentümer erschliessen zu lassen (Satz 1). Die Erschliessung hat grundsätzlich im Rahmen von Sondernutzungsplänen zu erfolgen, damit der Boden umweltschonend, Land sparend und wirtschaftlich genutzt wird (Satz 2). Als Sondernutzungspläne kommen der Erschliessungsplan (§ 17 BauG/AG) und der Gestaltungsplan (§ 21 BauG/AG) in Betracht. Der Erschliessungsplan bezweckt, Lage und Ausdehnung von Erschliessungsanlagen festzulegen und das hierzu erforderliche Land auszuscheiden (§ 17 Abs. 1 BauG/AG). Private können in Zusammenarbeit mit der Gemeinde den Entwurf zu einem Erschliessungsplan selbst erstellen (Abs. 3).

4.1. Das Verwaltungsgericht erwog, § 16 Abs. 3 BauG/AG ermächtige die Gemeinden explizit zum Erlass einer Erschliessungsplanpflicht und stelle damit eine gesetzliche Grundlage für den damit verbundenen Eingriff in die Eigentumsrechte der Grundeigentümerschaft dar. Es sei nicht ersichtlich, weshalb diese Bestimmung nur als gesetzliche Grundlage für eine unbedingte und nicht auch für eine bedingte Erschliessungsplanpflicht genügen sollte, erlaube doch letztere eine Alternative zum Erschliessungsplan und sei insofern eine mildere Massnahme. Dies gelte vorliegend umso mehr, als die Beschwerdeführerin Eigentümerin sämtlicher betroffener Parzellen sei und ihr daher zur Sicherstellung einer adäquaten Erschliessung ein grosser Gestaltungsspielraum offenstehe. Hinzu komme, dass sich § 16 Abs. 3 BauG/AG überhaupt nicht zur Frage äussere, wie eine Pflicht zur Erschliessungsplanung konkret auszugestalten sei. Insbesondere enthalte die Norm keine Hinweise darauf, ob es sich um eine unbedingte Pflicht handeln müsse oder ob unter bestimmten Umständen, nämlich wenn eine adäquate Erschliessung anderweitig sichergestellt sei, auf einen Erschliessungsplan verzichtet werden könne. Die Bestimmung lege die Ausgestaltung der Pflicht zur Erschliessungsplanung somit in das Ermessen der Gemeinden.

4.2. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, § 16 Abs. 3 BauG/AG sehe nur eine unbedingte Erschliessungsplanpflicht vor. Diese stelle auch keine mildere Massnahme dar, die nach dem Grundsatz a maiore minus von § 16 Abs. 3 BauG/AG mitumfasst sei. Dagegen spreche einerseits die ausdrückliche Regelung der bedingten Ein- oder Umzonung in § 15a BauG/AG, und andererseits die mit der Bedingung verbundene, grosse Rechtsunsicherheit. Während bei einer unbedingten Erschliessungsplanpflicht klar sei, dass vor Einreichung eines Baugesuchs ein Erschliessungsplan rechtskräftig beschlossen sein müsse, stehe der Eintritt der Bedingung, unter der auf einen Erschliessungsplan verzichtet werden könne, im freien Ermessen des Stadtrats. Dies bewirke für die Beschwerdeführerin als potenziell bauwillige Grundeigentümerin oder als Verkäuferin einer Parzelle eine zusätzliche Eigentumsbeschränkung und wirke sich bei einem allfälligen Verkauf preismindernd aus. § 11 Abs. 2 BNO bestimme weder, wie eine "genügende, zweckmässige und normgerechte Erschliessung" im konkreten Fall auszusehen habe, noch welche Anforderungen an deren Sicherstellung gestellt würden oder in welchem Verfahren der Stadtrat darüber entscheiden würde. Er weise daher nicht die nach dem Legalitätsprinzip nötige Bestimmtheit auf. Es bestehe daher die Gefahr, zusätzliche Verfahren mit ungewissem Ausgang einleiten zu müssen.

4.3. Dem widerspricht die Gemeinde: Die bloss bedingte Erschliessungsplanpflicht stelle ein Entgegenkommen gegenüber der Beschwerdeführerin dar und entspreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Die Erschliessungsplanpflicht greife, sobald eine oder mehrere Parzellen überbaut würden. Es sei der Beschwerdeführerin aber freigestellt, ob sie in Zusammenarbeit mit der Gemeinde den Entwurf der Erschliessungsplanung erstellen oder (z.B. im Rahmen eines Baugesuchs) eine Alternative im Sinne von § 11 Abs. 2 BNO vorlegen wolle. Was unter einer genügenden, zweckmässigen und normgerechten Erschliessung zu verstehen sei, sei in § 33 Abs. 1 BauG/AG klar umschrieben. Verlangt werde die Ausrichtung auf die gemäss Zonenplan mögliche Entwicklung im Erschliessungsgebiet (Soll-Zustand) und nicht auf den Ist-Zustand; zudem müsse die Erschliessung für den gesamten Perimeter und nicht nur für ein einzelnes Grundstück sichergestellt werden, auch wenn sie in Etappen realisiert werde.

4.4. In Bezug auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage gilt der Grundsatz, dass die Anforderungen an die Normstufe und die Normdichte umso höher sind, je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist. Schwere Grundrechtseingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage im Gesetz selbst (Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV; vgl. BGE 147 I 450 E. 3.2.1 mit Hinweisen). Während das Bundesgericht das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Verhältnismässigkeit bei der Beschränkung von Grundrechten frei prüft (anstelle vieler BGE 142 I 162 E. 3.2.2), beschränkt sich seine Prüfung der gesetzlichen Grundlage im Falle von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht auf Willkür, falls kein schwerwiegender Grundrechtseingriff zu beurteilen ist (vgl. anstelle vieler BGE 145 II 70 E. 3.5 mit Hinweisen). Ein schwerer Eingriff liegt nach der Rechtsprechung namentlich vor, wenn Grundeigentum zwangsweise entzogen wird oder die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (vgl. BGE 145 I 156 E. 4.1; 124 II 538 E. 2a; je mit Hinweisen).

Vorliegend ist die Einschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin nicht derart schwer. Gemäss § 16 Abs. 1 und § 33 BauG/AG besteht grundsätzlich eine Erschliessungsplanpflicht, auf die nur ausnahmsweise verzichtet werden kann. Die Festlegung im Zonenplan gemäss § 16 Abs. 3 BauG/AG präzisiert daher vor allem den Perimeter, d.h. legt fest, für welche Parzellen eine weitere, gesamthafte Erschliessungsplanung verlangt wird (vgl. CHRISTIAN HÄUPTLI, in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, BauG/AG, N. 27 vor §§ 16-21). Die Anwendung des kantonalen Rechts durch die Vorinstanz ist somit unter dem Blickwinkel des Willkürverbots zu beurteilen, anders als im Fall BGE 118 Ia 165 E. 3b (bedingte Zuweisung eines Grundstücks zu einer Nichtbauzone).

Willkür ist weder dargetan noch ersichtlich, entspricht die in § 11 Abs. 2 BNO vorgesehene Möglichkeit, ausnahmsweise von einer Erschliessungsplanung abzusehen, doch der gesetzlichen Vorgabe, eine solche nur "soweit nötig" (§ 16 Abs. 1 BauG/AG) bzw. "grundsätzlich" (§ 33 Abs. 1 BauG/AG) zu verlangen. Zwar besteht ein Ermessen der Gemeinde bei der Frage, was unter einer zweckmässigen Erschliessung des Perimeters zu verstehen ist, wie diese zu sichern und in welchem Verfahren dies nachzuweisen ist. Dies eröffnet jedoch gleichzeitig der Beschwerdeführerin, die Eigentümerin sämtlicher Parzellen ist, einen grossen Gestaltungsspielraum für die Erschliessung und Überbauung des Perimeters. Will sie diesen nicht wahrnehmen, verbleibt ihr die Möglichkeit, in Zusammenarbeit mit der Gemeinde einen Erschliessungsplan auszuarbeiten (§ 17 Abs. 3 BauG/AG). Insofern hat sie es in der Hand, die von ihr befürchtete Rechtsunsicherheit zu vermeiden.

Unter diesen Umständen war die Vorinstanz nicht gehalten, höhere Anforderungen an die Bestimmtheit von § 11 BNO zu stellen bzw. weitere Ausführungen zu dieser Frage zu machen.

4.5. Unbegründet erscheint auch die Rüge, § 11 BNO übertrage die Erschliessungs- und Erschliessungsplanpflicht unzulässigerweise auf die Grundeigentümerschaft, entgegen Art. 19 Abs. 2 RPG und § 16 Abs. 1 BauG/AG. § 11 BNO enthält keine Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur privaten Erschliessung ihrer Grundstücke, sondern bietet ihr lediglich die Möglichkeit, eine Überbauung ohne vorgängige Durchführung eines Erschliessungsplanverfahrens zu realisieren, wenn eine genügende, zweckmässige und normgerechte Erschliessung auf andere Weise sichergestellt werden kann. Die Bestimmung eröffnet der Beschwerdeführerin somit eine Alternative zum Erschliessungsplanverfahren; will sie diese nicht ergreifen, so bleibt es bei der Erschliessungsplanpflicht. Die Erschliessung ist Sache der Gemeinde (§ 16 Abs. 1 BauG/AG), auch wenn die betroffenen Privaten daran mitwirken können (§ 17 Abs. 3 BauG/AG; vgl. dazu HÄUPTLI, a.a.O., N. 21-23 vor §§ 16-21 und N. 21 zu § 17).

5. Zu prüfen ist weiter das öffentliche Interesse an der (bedingten) Erschliessungsplanpflicht.

5.1. Die Beschwerdeführerin bestreitet ein solches Interesse. Die bedingte Erschliessungspflicht sei vom Stadtrat Lenzburg ursprünglich aufgrund eines hängigen Gerichtsverfahren zum Umfang einer privatrechtlichen Dienstbarkeit zur Erschliessung der Parzelle Nr. 1178 vorgeschlagen worden, das jedoch zwischenzeitlich beigelegt worden sei. Alle Parzellen seien bereits überbaut und für die aktuelle Nutzung hinreichend erschlossen. Zwar treffe es zu, dass die Überbauung verdichtet werden könne. Die Parzellen seien jedoch alle von bestehenden Strassen aus anfahrbar (Steinbrüchliweg, Tannengutweg, Schützenmattstrasse), weshalb es zu ihrer Erschliessung keiner gesamthaften Planung bedürfe. In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und eine unvollständige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung, weil das Verwaltungsgericht auf ihre diesbezüglichen Vorbringen nicht eingegangen sei.

5.2. Das Verwaltungsgericht erwog, das öffentliche Interesse am Erlass einer (bedingten) Erschliessungsplanpflicht ergebe sich aus der Gewährleistung einer ausgewogenen und haushälterischen Nutzung des Bodens. Die Erschliessungsplanung solle verhindern, dass durch ein unkoordiniertes Vorgehen Landressourcen verschwendet oder Präjudizien geschaffen würden, welche einer haushälterischen Nutzung des Bodens entgegenstehen. Im Rahmen der Gesamtrevision Nutzungsplanung seien die Parzellen der Beschwerdeführerin teilweise von der Grün- in die Bauzone umgezont worden, womit die Möglichkeit einer zukünftigen dichteren Bebauung und intensiveren Nutzung einhergehe. Angesichts der Grösse und Lage der Parzellen liege es im öffentlichen Interesse, im Hinblick auf eine zukünftige Überbauung die Erschliessung gesamthaft zu planen und sicherzustellen, um den genannten Grundsätzen und Zielen zu entsprechen. Zwar sei unstreitig, dass die Parzellen für die aktuelle Nutzung rechtsgenüglich erschlossen seien. Dies stehe jedoch dem Bedürfnis nach einer koordinierten und hinreichend sichergestellten Erschliessung im Hinblick auf eine maximal zulässige Überbauung des gesamten Perimeters nicht entgegen.

5.3. Die Gemeinde betont, erschliessungsrechtlich sei nicht der Ist-, sondern der Sollzustand massgeblich. Aufgrund der Umzonung von der Grün- in die Wohnzone sei eine Mehrnutzung von total 3'619 m2 möglich, die eine adäquate Erschliessung voraussetze. Zudem sei auch eine Verdichtung der bereits zuvor in der Bauzone gelegenen Parzellenteile möglich. Die Erschliessung der Parzelle Nr. 1178 werde sodann durch die Schutzzonenbestimmungen (§ 17 BNO M/L) erschwert. Überdies seien topografische Besonderheiten zu berücksichtigen. Unter diesen Umständen bestehe ein öffentliches Interesse, die Erschliessung im gesamten Perimeter ganzheitlich und strukturiert zu gestalten.

5.4. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind aus Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Dass die fraglichen Parzellen nicht nur für die aktuelle, sondern auch für die künftig mögliche, verdichtete Überbauung bereits ausreichend erschlossen wären, macht die Beschwerdeführerin selbst nicht geltend. Der blosse Hinweis auf die Möglichkeit einer Erschliessung über die bestehenden öffentlichen Strassen genügt dafür nicht. Wie das Verwaltungsgericht in E. 4.4.3 (in fine) zutreffend ausgeführt hat, wird im Rahmen der gebotenen Gesamtevaluation zu prüfen sein, welche Erschliessungsvariante (über den Steinbrüchliweg, den Tannengutweg oder die Schützenmattstrasse bzw. eine Kombination davon) die Anforderungen an eine genügende, zweckmässige und normgerechte Erschliessung (§ 33 Abs. 1 BauG/AG) erfüllt und unter Berücksichtigung aller wesentlichen Aspekte (insbesondere der geplanten Überbauung, allfälliger Parzellierungen, etc.) am geeignetsten ist. Es war nicht Sache des Verwaltungsgerichts, diese Prüfung bereits im vorliegenden Verfahren durchzuführen. Es liegt somit weder eine Verletzung des rechtlichen Gehörs noch eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor.

5.5. Soweit die Beschwerdeführerin die Unverhältnismässigkeit der Massnahme rügt, legt sie nicht dar, mit welcher anderen, gleich geeigneten Massnahme das angestrebte Ziel einer gesamtheitlichen Planung und Sicherstellung der Erschliessung im Perimeter erreicht werden könnte. Die dafür in erster Linie in Betracht fallende unbedingte Erschliessungsplanpflicht wird von ihr nicht beantragt und würde auch keine mildere Massnahme darstellen. Hierfür kann auf die überzeugenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtener Entscheid E. 4.3.3. und 4.3.4).

6. Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin eine Anpassung des Perimeters: Insbesondere müsste die Parzelle Nr. 1179, evtl. das gesamte Gebiet zwischen Steinbrüchliweg und Wedekindrain, mit einer bedingten Erschliessungsplanpflicht belegt werden.

6.1. Die Vorinstanz erwog, es liege im Ermessen der Gemeinde, den Planungsperimeter auf diejenigen Parzellen zu beschränken, welche über eine hohe Ausnützungsreserve und im Zeitpunkt der Planung noch über keinen direkten Anschluss an das Strassennetz verfügten, um eine zukünftige Erschliessung nicht durch bauliche Massnahmen zu präjudizieren. Der festgelegte Perimeter sei mit Blick auf die Lage, die Topografie und die maximal mögliche Bebaubarkeit der zurzeit noch nicht oder nur teilweise bebauten Parzellen der Beschwerdeführerin objektiv sachgerecht. Die Parzelle Nr. 1179 sei direkt von der Schützenmattstrasse her genügend erschlossen und ihre Bebaubarkeit sei aufgrund des sich darauf befindlichen kantonalen Denkmalschutzobjekts (vgl. Anhang B zur BNO, Objekt Nr. LENO29) ohnehin eingeschränkt. Zudem sei sie angesichts ihrer Lage und der Topografie für die Erschliessung der dahinterliegenden Parzellen kaum geeignet.

6.2. In der Tat verfügt die für die Nutzungs- und Erschliessungsplanung zuständige Gemeinde über ein erhebliches Ermessen bei der Festlegung von Erschliessungsplanperimetern. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass eine Erschliessung ihrer Parzellen über den unbebauten Teil der Parzellen Nrn. 1179 und 2865 nicht möglich sei, ohne dies indessen substanziiert darzulegen. Erst recht zeigt sie nicht auf, inwiefern sie für die Erschliessung des Perimeters auf die Parzelle Nr. 1179 angewiesen sei. Vielmehr macht sie selbst geltend, eine Erschliessung des gesamten Perimeters über Parzelle Nr. 1179 stehe weder zur Diskussion noch sei sie sinnvoll oder notwendig (Beschwerdeschrift S. 18 Ziff. 42). Sie legt auch nicht dar, aus welchen anderen Gründen es willkürlich sei, diese (und weitere Parzellen) nicht einzubeziehen. Insoweit fehlt es bereits an einer rechtsgenügenden Begründung.

7. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und - mit Bezug auf den privaten Beschwerdegegner - entschädigungspflichtig (Art. 68 BGG). Die Stadt Lenzburg hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).