2C_176/2026

1.

1.1. Est principalement en cause l'obligation d'effectuer un stage pratique pour pouvoir obtenir le brevet de capacité de notaire. Le recours ne portant ainsi pas sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, il ne tombe pas sous le coup de l'art. 83 let. t LTF.

1.2. Le présent recours en matière de droit public remplit, au surplus, les conditions des art. 42 et 82 ss LTF. Il est dès lors en principe recevable.

2.

2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). L'art. 42 al. 2 LTF exige que la partie recourante discute les motifs de la décision entreprise et indique précisément en quoi elle estime que l'autorité précédente a méconnu le droit (ATF 148 IV 205 consid. 2.6; 146 IV 297 consid. 1.2; 140 III 86 consid. 2). Il est possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation d'une norme de rang constitutionnel que si le grief a été invoqué et motivé par le recourant, à savoir exposé de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 149 III 81 consid. 1.3; 146 I 62 consid. 3).

2.2. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public ne peut servir à critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. Lorsque la partie recourante entend s'en prendre aux faits ressortant de l'arrêt entrepris, elle doit établir de manière précise la réalisation de ces conditions, c'est-à-dire qu'elle doit exposer, de manière circonstanciée, que les faits retenus l'ont été d'une manière absolument inadmissible, et non seulement discutable ou critiquable (cf. art. 106 al. 2 LTF). À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (ATF 150 IV 360 consid. 3.2.1; 150 II 346 consid. 1.5.3; 148 IV 356 consid. 2.1).

Le recours repose sur des faits qui ne ressortent pas de l'arrêt attaqué. Dès lors que l'intéressé ne se plaint pas d'une constatation des faits manifestement inexacte par l'autorité précédente, le Tribunal fédéral ne peut en tenir compte et statuera sur la base de ceux présentés dans l'arrêt entrepris.

3. Le litige porte principalement sur la conformité au droit fédéral de l'obligation cantonale d'effectuer un stage pratique dans une étude de notaire pour pouvoir se présenter aux examens pour l'obtention du brevet de capacité de notaire.

4. Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu et prétend que le Tribunal cantonal n'a pas traité deux des griefs soulevés dans son recours devant cette autorité.

4.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., implique notamment, pour l'autorité, l'obligation de motiver sa décision, afin que, d'une part, le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et, d'autre part, que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que la partie intéressée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 151 IV 18 consid. 4.4.4; 143 IV 40 consid. 3.4.3; 142 I 135 consid. 2.1). Il ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; il peut se limiter aux questions décisives pour l'issue du litige (ATF 150 III 1 consid. 4.5; 147 IV 249 consid. 2.4; 146 II 335 consid. 5.1; 142 II 154 consid. 4.2).

4.2. Contrairement à ce que prétend l'intéressé, les juges précédents ont examiné le moyen portant sur l'atteinte à la liberté économique (cf. art. 27 Cst.) découlant de l'exigence d'un stage de notaire. Ils ont relevé que celle-ci reposait sur une base légale, à savoir l'art. 5 al. 1 de la loi fribourgeoise du 20 septembre 1967 sur le notariat (LN; RS/FR 261.1) (ci-après aussi: la loi sur le notariat). Ils n'ont toutefois effectivement pas mentionné l'art. 1 al. 1 let. e du règlement fribourgeois du 13 décembre 1977 sur le stage et les examens de notaire (RS/FR 137.12; ci-après: le règlement sur le stage et les examens de notaire), dès lors qu'ils ont considéré que la base légale se trouvait à l'art. 5 al. 1 LN.

4.3. Le recourant se plaint du fait qu'un second grief n'aurait pas été traité par le Tribunal cantonal et il transcrit l'argumentation relative à l'art. 5 al. 1 LN qu'il a présentée devant ce tribunal. Celle-ci ne contient, toutefois, aucun grief clairement invoqué. Elle n'indique notamment pas quelle disposition légale aurait été violée et ni en quoi le droit aurait été méconnu. Dès lors, les juges précédents pouvaient considérer qu'il ne s'agissait pas d'un point décisif pour l'issue du litige.

4.4. Au regard de ce qui précède, le Tribunal cantonal n'a pas violé l'obligation de motiver sa décision. Le grief est rejeté.

5. Selon l'intéressé, l'exigence de l'accomplissement d'un stage dans l'étude d'un notaire et la durée de celui-ci viole sa liberté économique. Il estime notamment que cette exigence est disproportionnée (cf. art. 36 al. 3 Cst.).

5.1. De jurisprudence constante, les notaires, en raison de l'activité de puissance publique qu'ils exercent, ne peuvent pas se prévaloir de la liberté économique telle que garantie à l'art. 27 Cst. (ATF 145 I 183 consid. 4.1.2; 133 I 259 consid. 2.2; 131 II 639 consid. 6.1; 128 I 280 consid. 3; arrêt 2D_13/2021 du 11 mars 2022 consid. 4.1.1). En particulier, la liberté économique ne confère pas le droit d'être admis à exercer une telle activité (arrêt 2D_13/2021 du 11 mars 2022 consid. 4.1.1). L'organisation de l'examen en vue de la patente de notaire et le taux d'échec ne doivent toutefois pas être arbitraires (arrêts 2D_13/2024 du 5 mai 2025 consid. 5.1; 2D_13/2021 précité consid. 4.1.3).

5.2. Il suit de ce qui précède que le grief du recourant tiré de la violation de l'art. 27 Cst. en lien avec l'art. 36 Cst. est inopérant. La critique relative au caractère excessif du stage dans une étude de notaire ne peut être examinée que sous l'angle de l'arbitraire (cf. arrêts 2D_13/2024 précité consid. 5.1; 2D_13/2021 précité consid. 4.1.1).

5.3. Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 148 II 121 consid. 5.2; 147 II 454 consid. 4.4; 144 I 318 consid. 5.4). Pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 150 IV 360 consid. 3.2.1; 147 II 454 consid. 4.4; 140 I 201 consid. 6.1).

5.4. Les cantons disposent d'une grande liberté dans l'élaboration de la réglementation concernant la formation des notaires (ATF 133 I 259 consid. 2.2; 131 II 639 consid. 7.3; arrêt 2D_13/2021 précité consid. 4.1.3).

5.5. Une des conditions pour l'obtention de la patente de notaire consiste à être titulaire du brevet fribourgeois de capacité de notaire (art. 4 al. 1 let. f LN). Pour obtenir ce brevet, il faut accomplir un stage et réussir l'examen du brevet de capacité (cf. art. 5 al. 1 et 2 LN et 34 du règlement sur le stage et les examens de notaire); le Conseil d'État a précisé par voie réglementaire (cf. art. 5 al. 1 LN) que le stage consiste en un travail assidu d'une durée minimale de deux ans (art. 5 al. 1 du règlement sur le stage et les examens de notaire) et qu'il est accompli durant seize mois au moins dans l'étude d'un notaire établi dans le canton; l'autre partie du stage peut être réalisée sous la forme de toute activité juridique que la Commission jugera pertinente pour la formation de notaire (art. 5 al. 2 du règlement sur le stage et les examens de notaire).

5.6. L'exigence d'un stage dans une étude a pour but que la personne qui entend exercer cette profession acquière des connaissances pratiques du métier de notaire. En effet, le travail dans une étude permet d'assimiler de telles connaissances et de couvrir tous les aspects de cette activité. On ne saurait par conséquent qualifier cette condition posée à l'obtention du brevet de capacité de notaire d'arbitraire. Il en va de même de la durée du stage, à savoir deux ans, dès lors qu'il s'agit de maîtriser toutes les tâches quotidiennes d'un officier public assermenté (cf. art. 8 LN).

5.7. Dans la mesure où le recours contient d'autres griefs en lien avec les restrictions apportées, selon l'intéressé, à la liberté économique, ils sont rejetés (cf. supra consid. 5.1). Il en va de même de la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.). Cette liberté ne peut pas apporter une protection pour l'exercice d'une activité, là où celle de la liberté économique est précisément refusée, dès lors il s'agit d'une activité de puissance publique (arrêts 2C_507/2011 du 16 janvier 2012 consid. 3.2; 2P.169/2003 du 14 août 2003 consid. 3.2).

6. Le recourant relève que le Conseil d'État a délégué la formation des notaires-stagiaires à l'Université de Fribourg et à l'Association des avocates et avocats-stagiaires fribourgeois (ci-après: l'Association des avocates et avocats-stagiaires), ce qui violerait l'art. 5 Cst.

Une telle motivation est insuffisante au regard des exigences en la matière (cf. supra consid. 2.1). Le recourant devait s'en prendre à la motivation de l'arrêt attaqué, c'est-à-dire qu'il devait montrer que les juges précédents s'étaient mépris en retenant que l'accès aux examens de notariat n'était pas soumis à une formation préalable, ce qu'il ne fait pas; il devait également démontrer que le Conseil d'État a bel et bien délégué la formation des notaires-stagiaires à l'Université de Fribourg et à l'Association des avocates et avocats-stagiaires, ce à quoi il ne procède pas non plus; puis, il devait encore expliquer précisément en quoi la formation prétendument confiée à l'université et ladite association, l'avait été en violation de l'art. 5 Cst., ce qu'il omet également de faire. Partant, le grief tombe à faux. Il en va de même de celui relatif à la violation du principe d'égalité (cf. art. 8 Cst.), en tant que l'intéressé prétend qu'il n'aurait pas accès à cette formation, dès lors qu'il n'est pas notaire-stagiaire.

7. Selon le recourant, l'obligation d'être membre de l'Association des avocates et avocats-stagiaires pour pouvoir suivre la formation relative au notariat que celle-ci dispense et qui est limitée aux notaires-stagiaires viole sa liberté d'association; il invoque l'art. 23 al. 3 Cst. selon lequel nul ne peut être contraint d'adhérer à une association ou d'y appartenir.

Comme relevé par le Tribunal cantonal, aucune disposition de la loi sur le notariat ou du règlement sur le stage et les examens de notaire ne prévoient l'obligation de suivre une formation quelconque. Les seules exigences pour obtenir le brevet de capacité de notaire consistent en l'accomplissement d'un stage et la réussite de l'examen du brevet de capacité (cf. art. 5 al. 1 LN). Selon les juges précédents, l'Association des avocates et avocats-stagiaires organise des cours en collaboration avec l'Ordre des avocats fribourgeois; cette formation n'est toutefois pas une condition d'accès aux examens de notariat et l'intéressé n'est donc pas obligé de suivre les cours en cause ni d'adhérer à ladite association. Le grief est écarté.

8. L'intéressé invoque encore différentes dispositions constitutionnelles (art. 8 al. 2 et 9 Cst.) et conventionnelle (art. 6 CEDH), sans toutefois développer de motivation suffisante à ce sujet (cf. supra consid. 2.1). Les moyens en cause ne seront pas traités.

9.

9.1. Le recourant allègue que l'émolument de 120 fr. mis à sa charge par la Commission du notariat pour la décision du 25 novembre 2024 ne peut être perçu. Selon lui, l'art. 5 al. 3 LN viole le principe de la légalité (cf. art. 127 Cst.) car il ne définirait pas le cercle des contribuables pas plus que l'objet de l'impôt ni son mode de calcul.

9.2. Le principe de la légalité régit l'ensemble de l'activité de l'État (cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette disposition - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 149 II 177 consid. 8.3.2; 148 II 121 consid. 5.1; 146 II 97 consid. 2.2.4; cf. aussi art. 164 al. 1 let. d Cst.).

S'agissant des taxes causales, dont font partie les émoluments, le principe de la légalité peut toutefois être appliqué avec moins de rigueur en ce qui concerne le montant de la taxe, lorsque celui-ci peut être limité par des principes constitutionnels vérifiables, tels que les principes de la couverture des frais et l'équivalence (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.1; 143 I 220 consid. 5.1.2). Cet assouplissement concerne uniquement les exigences légales formelles relatives à la fixation de la contribution et non le cercle des contribuables et l'objet de la taxe (cf. ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179; arrêts 9C_53/2024 du 17 juillet 2024 consid. 2.1.2; 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2).

9.3. Le Tribunal fédéral n'examine l'interprétation d'une disposition cantonale que sous l'angle de l'arbitraire, y compris lorsqu'est invoqué le principe de la légalité en matière fiscale; en revanche, il examine librement si les exigences constitutionnelles en matière de précision de la norme de délégation et les limites à la délégation en découlant ont été respectées (cf. ATF 149 I 305 consid. 3.3; 143 I 227 consid. 4.2.1; 143 I 220 consid. 5.1.2).

9.4. L'art. 35 al. 5 LN prévoit d'une part que le Conseil d'État détermine l'organisation et le fonctionnement de la Commission du notariat par voie d'ordonnance et d'autre part que cette autorité fixe le tarif des émoluments. D'après l'art. 35a al. 2 LN, cette commission est notamment en charge d'autoriser l'admission au stage de notaire (let. d) et d'exercer toutes les autres attributions qui lui sont dévolues par la loi sur le notariat ainsi que celles qui ne sont pas dévolues à une autre autorité par la législation sur la profession de notaire (let. f). L'art. 14 du règlement sur le stage et les examens de notaire traite de l'émolument dû pour l'admission aux examens. Ce règlement ne contient pas d'autres dispositions portant sur les émoluments.

9.5. L'art. 35 al. 5 en lien avec l'art. 35a LAv contient une délégation législative qui apparaît suffisamment précise: la Commission du notariat détient différentes compétences pour lesquelles elle perçoit un émolument; parmi ces attributions figurent celles en lien avec le stage, dont l'octroi de l'autorisation de stage, qui constituent l'objet de l'émolument. En outre, en tant que l'émolument est une contribution causale qui représente la contrepartie d'une prestation spéciale de l'État (cf. arrêt 2C_483/2015 du 22 mars 2016 consid. 4.1.1), il découle de la nature de cette taxe que la personne qui sollicite la prestation étatique est débitrice du montant fixé. Au demeurant, comme le souligne les juges précédents, ce principe figure expressément à l'art. 130 al. 1 du code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA/FR; RS/FR 150.1). La délégation est donc compatible avec le principe de la légalité tant en ce qui concerne l'objet de cet émolument que le cercle des contribuables. Dans la mesure où le recourant se contente de mentionner que l'art. 5 al. 3 LN ne respecte pas l'art. 127 Cst. car il ne définirait pas le mode de calcul de la taxe, sans présenter d'argumentation à ce sujet, ce point ne sera pas traité (cf. supra consid. 2.1). Au surplus, le recourant ne conteste pas le montant de l'émolument, sous l'angle des principes de l'équivalence et de couverture des coûts. Mal fondé, le grief doit être écarté.

10. Finalement, l'intéressé se plaint de la violation de l'art. 29 al. 3 Cst., qui garantit que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Il estime que sa cause n'était pas dénuée de toute chance de succès.

Il s'agit-là du seul argument du recourant. Celui-ci ne tente pas de démontrer les raisons pour lesquelles sa cause n'était pas dénuée de toute chance de succès, comme l'ont retenu les juges précédents. Le moyen tombe à faux.

11. Il découle de ce qui précède que le recours est rejeté.

Succombant, l'intéressé doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Le recours était d'emblée dénué de chances de succès, de sorte que la demande d'assistance judiciaire est rejetée (cf. art. 64 al. 1 LTF; cf. ATF 142 III 138 consid. 5.1; 140 V 521 consid. 9.1; 139 III 396 consid. 1.2). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).