2C_564/2025

1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 150 IV 103 consid. 1).

1.1. La décision attaquée est une décision finale (art. 90 LTF) rendue par une autorité judiciaire cantonale supérieure (cf. art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Elle porte sur l'action récursoire de l'État de Fribourg à l'encontre du recourant, fondée sur la loi fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1). La cause relève donc du droit public et ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF. La valeur litigieuse (68'130 fr. 20 avec intérêts à 5 % dès le 7 juillet 2023) dépasse 30'000 fr., de sorte que la voie du recours en matière de droit public est ouverte (art. 85 al. 1 let. a LTF).

1.2. Pour le surplus, le recours a été interjeté en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF) par le destinataire de l'arrêt attaqué qui a qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF).

2. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours ne peut en revanche pas être formé pour violation du droit cantonal (et communal) en tant que tel. En revanche, il est possible de faire valoir que l'application du droit cantonal (et communal) est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 150 I 80 consid. 2.1; 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5) ou contraire à un droit fondamental (ATF 138 I 225 consid. 3.1; arrêt 9C_215/2020 du 28 mai 2021 consid. 3.1, non publié in ATF 147 V 312). Le grief de violation de droits fondamentaux et de dispositions de droit cantonal n'est cependant examiné par le Tribunal fédéral que s'il a été invoqué et motivé par la partie recourante, c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 I 62 consid. 3; 144 II 313 consid. 5.1).

3. Le litige comprend deux aspects. Le recourant, qui invoque l'arbitraire (art. 9 Cst.), conteste la compétence du Conseil d'État pour exercer une action récursoire à son encontre. Dans le cas où l'arrêt cantonal serait confirmé sur ce point, le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir retenu qu'il devait la somme de 68'130 fr. 20.

4.

4.1. Aux termes de l'art. 454 CC, entré en vigueur le 1er janvier 2013 avec le nouveau droit de la protection de l'adulte (RO 2011 725), toute personne qui, dans le cadre de mesures prises par l'autorité de protection de l'adulte, est lésée par un acte ou une omission illicites a droit à des dommages-intérêts et, pour autant que la gravité de l'atteinte le justifie, à une somme d'argent à titre de réparation morale (al. 1). Les mêmes droits appartiennent au lésé lorsque l'autorité de protection de l'adulte ou l'autorité de surveillance ont agi de manière illicite dans les autres domaines de la protection de l'adulte (al. 2). La responsabilité incombe au canton; la personne lésée n'a aucun droit à réparation envers l'auteur du dommage (al. 3). L'action récursoire contre l'auteur du dommage est régie par le droit cantonal (al. 4).

4.2. La loi fribourgeoise concernant la protection de l'enfant et de l'adulte du 15 juin 2012 (LPEA; RSF 212.5.1), entrée en vigueur le 1 er janvier 2013, prévoit, à son art. 29, que le jugement des prétentions en responsabilité civile fondées sur l'article 454 CC est régi par le code de procédure civile et la loi sur la justice (al. 1) et que l'action récursoire de l'État contre l'auteur-e du dommage est régie par la LResp (al. 2).

4.3. En vertu de l'art. 11 al. 1 LResp, la collectivité publique qui a réparé, en application de la présente loi ou d'une autre loi, le préjudice causé à un tiers dispose d'une action récursoire contre l'agent qui a causé le préjudice en violant intentionnellement ou par négligence grave ses devoirs de fonction.

Aux termes de l'art. 3 LResp, sont des agents au sens de cette loi: les membres des autorités, des organes et des commissions des collectivités publiques (a); les membres du personnel de ces collectivités, qu'ils aient un statut de droit public ou un statut de droit privé (b); toute autre personne exerçant une fonction publique au service de ces collectivités (c).

Les prétentions récursoires d'une collectivité publique envers ses agents s'exercent par voie de décision (art. 13 et 14 LResp). Les art. 13 et 14 al. 1 LResp indiquent à quelle autorité revient cette décision en fonction de l'agent visé par la prétention. Toutefois, les art. 13 et 14 LResp ne désignent pas l'autorité compétente pour rendre une décision s'agissant de prétentions à l'égard d'un agent visé à l'art. 3 let. c LResp.

4.4. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a retenu, en substance, que le recourant avait exercé la fonction de curateur privé et que les curateurs privés étaient des agents tombant sous le coup de l'art. 3 let. c LResp, en tant qu'ils exerçaient une fonction publique au service des collectivités publiques. En vertu de l'art. 11 LResp, la collectivité disposait d'une action récursoire à l'encontre de ses agents et donc notamment des curateurs privés. Le fait que les art. 13 et 14 LResp ne précisaient pas quelle était l'autorité compétente pour rendre la décision à cet égard ne constituait pas un choix délibéré du législateur. Manifestement, la problématique lui avait seulement échappé lors de la dernière modification des art. 13 et 14 LResp en 2014, entrée en vigueur le 1 er juillet 2015, et qui avait pour but d'instaurer de manière générale le régime décisionnel pour les prétentions des collectivités à l'égard de leurs agents (cf. message du Conseil d'État du 8 septembre 2014 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur la justice et les autres lois, Bulletin du Grand Conseil fribourgeois 2014 2975).

Relevant que la loi ne permettait pas d'identifier, par interprétation, l'autorité compétente pour rendre la décision, le Tribunal cantonal a conclu à une lacune proprement dite. Pour la combler, il s'est référé à l'art. 13 LResp dans sa teneur en vigueur avant le 1 er juillet 2015, qui attribuait la compétence décisionnelle à l'organe exécutif de la collectivité lésée pour les prétentions visées notamment à l'art. 11 LResp. En l'occurrence, il s'agissait du Conseil d'État, en sa qualité d'autorité exécutive et administrative supérieure du canton.

5. Le recourant considère qu'il est arbitraire de retenir une lacune proprement dite s'agissant de l'autorité compétente en matière d'action récursoire de la collectivité publique contre un curateur privé. Il s'agirait au contraire d'un silence qualifié ou d'une lacune improprement dite. Faute d'autorité compétente désignée, il n'y aurait pas d'action récursoire possible à son encontre.

5.1. Appelé à revoir l'application d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 150 I 50 consid. 3.2.7; 148 III 95 consid. 4.1; 147 I 241 consid. 6.2.1; 145 II 32 consid. 5.1). Il ne suffit pas que la motivation de la décision critiquée soit insoutenable; encore faut-il que celle-ci se révèle arbitraire dans son résultat (ATF 149 I 329 consid. 5.1; 145 II 32 consid. 5.1).

5.2. L'interprétation de la loi (pour les méthodes, cf. ATF 150 I 80 consid. 3.1 et les arrêts cités) peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminé de la norme ne constitue un abus de droit ou ne viole la Constitution (ATF 150 I 80 consid. 3.1; 149 III 117 consid. 3.1; 148 V 84 consid. 7.1.2).

5.3. En l'occurrence, l'art. 29 al. 2 LPEA renvoie à la LResp s'agissant de l'action récursoire à l'encontre de l'auteur d'un dommage en matière de protection de l'adulte, sans exclure les dommages causés par des curateurs privés. L'art. 11 LResp prévoit le principe de l'action récursoire de la collectivité publique contre l'agent qui a causé le préjudice et l'art. 3 let. c LResp englobe parmi les agents les personnes exerçant une fonction publique, dont les curateurs privés font partie. Compte tenu de ces dispositions, il n'est pas insoutenable de retenir que la LResp instaure une action récursoire à l'encontre des curateurs privés. Or, dès lors que le législateur fribourgeois a expressément prévu une action récursoire contre les curateurs privés, il n'est pas arbitraire de considérer que son silence s'agissant de la désignation de l'autorité compétente pour exercer cette action ne peut relever que d'un oubli. Dans la mesure où la loi ne permet pas d'identifier l'autorité compétente, le Tribunal cantonal n'est pas non plus tombé dans l'arbitraire en comblant cette lacune et en se référant à cette fin à l'ancien droit, qui désignait l'autorité exécutive de la collectivité concernée, soit, en l'espèce, le Conseil d'État.

5.4. Le recourant se réfère à l'art. 27 LResp, aux termes duquel "la loi du 5 octobre 1850 sur la responsabilité du Conseil d'Etat, de ses agents et des justices de paix comme autorité pupillaire est abrogée", et souligne que le législateur fribourgeois était ainsi "au courant" que cette législation avait été abrogée. Il est difficile de comprendre ce que le recourant entend déduire de cette remarque. Il semble en effet perdre de vue que la législation actuelle contient une réglementation s'agissant de l'action récursoire contre les curateurs privés (art. 29 al. 2 LPEA; art. 3 let. c et 11 LResp). Le seul point qui n'est pas réglé concerne la désignation de l'autorité compétente pour rendre la décision y relative.

5.5. Le recourant ne démontre pour le reste pas en quoi le Tribunal cantonal aurait procédé à une interprétation arbitraire du droit cantonal, contrairement à son devoir de motivation. Pour autant que recevable, son grief d'arbitraire dans l'interprétation du droit cantonal doit ainsi être rejeté s'agissant de la compétence du Conseil d'État pour rendre la décision du 26 mars 2024 le condamnant à rembourser à l'État de Fribourg la somme de 68'130 fr. 20 avec intérêts à 5 % l'an à compter du 7 juillet 2023.

6. La compétence étant confirmée, il reste à examiner les griefs relatifs au montant de 68'130 fr. 20, plus intérêts, réclamé au recourant.

7. Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu sous l'angle du droit à une décision motivée, considérant que l'argumentation du Tribunal cantonal est lacunaire et ne répond pas aux griefs qu'il avait soulevés.

7.1. Une autorité viole le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions, afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. L'autorité n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 150 III 1 consid. 4.5; 146 II 335 consid. 5.1).

7.2. Le Tribunal cantonal a considéré que le recourant était forclos à critiquer le montant de 68'130 fr. 20. Au vu de cette motivation, les précédents juges n'avaient pas à traiter les griefs soulevés y relatifs.

Au demeurant, le Tribunal cantonal a aussi validé, dans une argumentation subsidiaire, le montant de 68'130 fr. 20 réclamé au recourant, en notant qu'il correspondait à la somme détournée par le recourant au préjudice de son ancien pupille (avec une différence à l'avantage du recourant par rapport au jugement pénal), à laquelle s'ajoutaient des intérêts compensatoires, ainsi qu'aux frais d'avocat dont le lésé ne s'était pas prévalu dans la procédure pénale. En confirmant le montant dû, le Tribunal cantonal a rejeté implicitement les critiques du recourant. L'arrêt est donc motivé à suffisance. Le long recours déposé par l'intéressé démontre du reste qu'il a été en mesure de le comprendre et de l'attaquer en connaissance de cause.

Le grief de violation du droit d'être entendu est partant rejeté.

8. Le recourant se plaint d'arbitraire dans l'établissement des faits.

8.1. Le Tribunal fédéral est lié par les constatations de fait de la décision entreprise (art. 105 al. 1 LTF), à moins qu'elles aient été établies en violation du droit ou de manière manifestement inexacte au sens des art. 97 al. 1 et 105 al. 2 LTF, soit pour l'essentiel de façon arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 150 IV 360 consid. 3.2.1; 148 I 127 consid. 4.3; 142 II 355 consid. 6).

8.2. Le recourant reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir retenu que la procédure d'indemnisation initiée le 22 février 2019 par son ancien pupille avait été suspendue. Il n'aurait jamais reçu par la suite l'information que la procédure avait été reprise et que la collectivité entendait indemniser le lésé. Selon lui, il "ignorait tout des motifs ayant amené la collectivité publique à accepter d'indemniser" son ancien pupille avant la décision du 26 mars 2024, ce que le Tribunal cantonal aurait arbitrairement nié.

8.3. Il ressort effectivement de la décision du 26 mars 2024 du Conseil d'État fribourgeois que, saisi de la demande d'indemnisation du lésé du 22 février 2019, le Service cantonal avait informé l'avocat du lésé qu'il entendait attendre qu'un jugement pénal soit entré en force avant d'aller de l'avant dans le processus d'indemnisation. Comme le souligne l'intimé dans ses déterminations, il ne ressort en revanche pas de cette décision que le Service cantonal aurait aussi indiqué au recourant que la procédure était suspendue. Au contraire, le Tribunal cantonal a retenu que le Service cantonal avait transmis le 12 mars 2019 au recourant la requête en indemnisation de son ancien pupille, en lui demandant de prendre position, ce à quoi l'intéressé, après avoir demandé un délai, n'a jamais donné suite. Le recourant connaissait donc dès cette date les prétentions en indemnisation formulées. Il ne saurait en outre lui avoir échappé qu'il avait détourné, dans le cadre de son activité de curateur, plusieurs milliers de francs au préjudice de B.________ et qu'il avait été condamné pénalement pour ces faits. Le fait que la cour pénale cantonale ait revu à la baisse, dans son arrêt du 29 avril 2021 confirmé le 2 juin 2022 par le Tribunal fédéral, le montant détourné par le recourant (30'000 fr. au lieu de 50'000 fr.) ne remettait par ailleurs pas en cause le principe d'une indemnisation pour acte illicite.

D'après l'arrêt attaqué, le Service cantonal a encore annoncé au recourant le 28 août 2023 qu'il allait exercer une action récursoire à son encontre pour un montant de 68'130 fr. 20, en lui fixant un délai pour se prononcer. Le recourant prétend de manière appellatoire et partant inadmissible que ce courrier ne contenait aucune explication. À teneur du dossier, ce courrier était détaillé et accompagné de pièces justificatives, comme le relève l'intimé.

Dans ces conditions, le Tribunal cantonal n'est pas tombé dans l'arbitraire en retenant que le recourant connaissait les prétentions de son ancien pupille et avait eu à plusieurs reprises l'occasion de s'exprimer tant sur le principe que sur les montants réclamés avant la décision du 26 mars 2024. Le grief d'arbitraire dans l'établissement des faits est rejeté.

9. Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'être tombé dans l'arbitraire en retenant qu'il était forclos à invoquer les griefs portant sur l'indemnisation de son ancien pupille dans le cadre de l'action récursoire dirigée à son encontre. Le Tribunal cantonal aurait posé une exigence supplémentaire, ne figurant pas dans la loi fribourgeoise sur la responsabilité, en retenant qu'il devait faire valoir ses moyens plus tôt et aurait violé l'art. 14 de cette loi. Le Tribunal cantonal aurait par ailleurs violé de manière arbitraire la maxime inquisitoire inscrite à l'art. 45 du code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1) en n'examinant pas les griefs soulevés.

9.1. Selon l'art. 6 LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions (al. 1). Le lésé ne peut faire valoir aucune prétention contre l'agent (al. 2). L'art. 23 LResp prévoit que la collectivité publique informe l'agent par écrit dès qu'un lésé fait valoir une prétention (al. 1) et que l'agent a le droit de se constituer intervenant dans la procédure (al. 2).

En vertu de l'art. 23a LResp, si la demande d'indemnité semble fondée dans son principe, l'organe saisi et le lésé s'efforcent de transiger (al. 1). La transaction a les effets d'une décision entrée en force (al. 2).

9.2. L'art. 11 LResp prévoit que la collectivité publique qui a réparé le préjudice causé à un tiers dispose d'une action récursoire contre l'agent qui a causé le préjudice en violant intentionnellement ou par négligence grave ses devoirs de fonction (cf. supra consid. 4.3).

D'après l'art. 14 al. 2 LResp, sauf quand elle émane du Grand Conseil, la décision sur action récursoire est sujette à un recours auprès du Tribunal cantonal.

Selon l'art. 18 al. 1 LResp, sauf prescriptions de cette loi, la procédure est régie par le CPJA. L'art. 45 al. 1 CPJA prévoit que l'autorité procède d'office aux investigations nécessaires pour établir les faits pertinents, sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties.

9.3. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a retenu que les conditions de l'art. 11 LResp étaient remplies, s'agissant de la violation intentionnelle des devoirs de fonction par le recourant, attestée par sa condamnation pénale, du lien de causalité et de l'existence d'un dommage, de sorte que l'action récursoire était fondée dans son principe.

La réalisation des conditions de l'art. 11 LResp en l'espèce n'est pas contestée sous l'angle de l'arbitraire par le recourant, qui se plaint uniquement de la somme qu'il doit rembourser à la collectivité.

9.4. Le montant que le recourant doit payer correspond à celui qui a été alloué au lésé par convention du 30 mai 2023. Fixer le montant réclamé dans l'action récursoire contre l'agent à hauteur du préjudice que la collectivité publique a réparé n'apparaît a priori pas insoutenable, car ce montant ne va pas au-delà de ce que la collectivité a versé au lésé.

L'agent contre lequel une action récursoire est ouverte doit pouvoir élever ses moyens contre l'indemnité allouée à la victime dans le cadre de cette action, dans la mesure où il n'aurait pas participé à la procédure en responsabilité dirigée contre l'État. En l'espèce cependant, il ressort des faits de l'arrêt attaqué que le recourant, assisté d'un mandataire professionnel, a été expressément invité le 12 mars 2019 à se prononcer dans le cadre de l'action en responsabilité ouverte par le lésé et averti que l'État ferait valoir une prétention récursoire à son encontre, mais qu'il n'a pas réagi. Il n'est partant pas insoutenable de retenir, comme l'a fait le Tribunal cantonal, qu'en l'espèce le recourant était forclos, dans le cadre de l'action récursoire, à soulever des griefs relatifs à l'indemnisation allouée au lésé, dès lors qu'il ne s'était pas manifesté à ce sujet avant la décision du 26 mars 2024, alors qu'il en avait eu l'occasion à plusieurs reprises, dès 2019, et qu'il aurait pu, conformément à l'art. 23 al. 2 LREsp intervenir dans cette procédure d'indemnisation pour contester le calcul du préjudice. Le comportement du recourant, consistant à attendre la décision du 26 mars 2024 pour se plaindre du montant du préjudice reconnu par l'État envers le lésé, apparaît en l'occurrence contraire à la bonne foi en procédure, étant souligné que ce principe s'applique tant à l'État qu'aux particuliers dans leurs relations avec l'État (art. 5 al. 3 Cst.). Dans ces conditions, le Tribunal cantonal n'a pas méconnu de manière arbitraire le droit de recours prévu à l'art. 14 LResp contre la décision sur l'action récursoire en n'examinant pas les griefs soulevés relatifs au montant réclamé. Dès lors que le Tribunal cantonal a considéré de manière soutenable que les griefs étaient tardifs, il n'avait par ailleurs pas à établir les faits en relation avec ces griefs. Le Tribunal cantonal n'a donc pas violé la maxime inquisitoire.

9.5. Dans la mesure où le recourant soutient qu'il faudrait retrancher 18'130 fr. 20 du montant de 68'130 fr. 20 qui lui est réclamé, puisque cette somme a déjà été remboursée à l'État par l'assurance responsabilité civile de l'État de Fribourg, il est souligné que ce remboursement concerne les relations internes entre l'assurance et l'État de Fribourg et n'a pas d'incidence sur l'action récursoire. Comme le relève l'intimé, qui se réfère au contrat d'assurance déjà produit en instance cantonale, l'assurance s'est vue transférer les droits de l'État de Fribourg contre le recourant à la suite du remboursement qu'elle a effectué. Elle les a toutefois ensuite rétrocédés à l'État dans le cadre d'une cession de créance. Le Tribunal cantonal n'a donc pas versé dans l'arbitraire en confirmant que l'intégralité du montant de 68'130 fr. 20 pouvait être réclamé au recourant.

9.6. Sur le vu de ce qui précède, les griefs du recourant doivent tous être rejetés.

10. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Celui-ci était dénué de chances de succès, de sorte que la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée (art. 64 al. 1 LTF).

L'État de Fribourg a conclu à l'octroi de dépens. En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF). L'État de Fribourg a agi en l'espèce dans le cadre de ses attributions officielles et non, comme il le prétend, dans le cadre ses intérêts privés, de sorte qu'il n'a en principe pas droit à des dépens. La nature patrimoniale de la cause n'est pas déterminante et il n'y pas d'autre raison invoquée pour faire exception à la règle de l'art. 68 al. 3 LTF. Partant, il ne sera pas alloué de dépens (cf. arrêt 2C_212/2007 du 11 décembre 2007 consid. 5).