Sammelwerk AI, Nr. 1038

1.

Vertrauensschutz in eine fehlerhafte behördliche Auskunft
Eine Bauherrschaft stellte ein Baugesuch für eine Zufahrt in Form von zwei Rasengitterspuren mit Grünstreifen zu ihrem zonenfremd genutzten Wohnhaus in der Landwirtschaftszone. Eine Einsprache gegen dieses Bauvorhaben wurde von der Baubewilligungsbehörde mit der Begründung abgelehnt, dass der Bauherrschaft im Rahmen der Diskussion um ein erstes, abgelehntes Baugesuch in Aussicht gestellt worden sei, dass eine Zufahrt in einfacherer Ausführung bewilligt würde. Da die Bauherrschaft im Vertrauen auf diese Aussage das vorliegende Baugesuch eingereicht habe, sei sie entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben in ihrem Vertrauen auf die ihr gegenüber gemachte Aussage zu schützen. Die Standeskommission hat auf Rekurs der Einsprecherin den Einspracheentscheid der Baubewilligungsbehörde aufgehoben.

(…)

4.

Vertrauensschutz

4.1.

Die Einsprache wurde mit der Begründung abgewiesen, dem Rekursgegner sei im Rahmen der Diskussionen um sein erstes, abgelehntes Baugesuch in Aussicht gestellt worden, dass eine Zufahrt in einfacherer Ausführung bewilligt würde. Im Vertrauen auf diese Aussage habe er das zweite Baugesuch eingereicht. Er sei entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben in seinem Vertrauen zu schützen. In der Konsequenz sei die Einsprache daher abzuweisen.

4.2.

Die Rekurrentin hielt dem entgegen, keine der nach Lehre und Rechtsprechung erforderlichen Voraussetzungen für die Berufung auf den Schutz des Vertrauens in eine unrichtige behördliche Auskunft sei erfüllt. Dies gilt es zu prüfen.

4.3.

Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in eine fehlerhafte Auskunft. Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 II 182, E. 2.5.1. mit Verweisen). Im Einzelnen ist erforderlich, dass:

a)

es sich um eine vorbehaltlose Auskunft der Behörden handelt;

b)

die Auskunft sich auf eine konkrete, die Bürgerin oder den Bürger berührende Angelegenheit bezieht;

c)

die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hierfür zuständig war oder die Bürgerin oder der Bürger sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;

d)

die Bürgerin oder der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres hat erkennen können;

e)

die Bürgerin oder der Bürger im Vertrauen hierauf nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat;

f)

die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung;

g)

das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige des Vertrauensschutzes nicht überwiegt.

5.

Vorbehaltlose Auskunft der zuständigen Behörde in einer konkreten Angelegenheit 5.1. Die Rekurrentin kritisierte, aus der Verfügung der Vorinstanz gehe nicht hervor, was denn überhaupt genau Vertrauensbasis sein soll.

5.2.

Tatsächlich führte die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung einzig aus, im Rahmen der Diskussionen um das erste, abgelehnte Baugesuch sei dem Gesuchsteller in Aussicht gestellt worden, dass eine Zufahrt in einfacherer Ausführung bewilligt würde. Es wird nicht näher erläutert, wer wann welche Zusicherung gemacht hat. Der Rekursgegner reichte dann aber im Rekursverfahren eine E-Mail von A.B. an den Rekurrenten vom 23. Oktober 2019 ein. A.B. war damals Departementssekretär des Bau- und Umweltdepartements. Er hatte dem Rekurrenten wörtlich geschrieben: «Unpräjudizierlich kann ich Ihnen was folgt mitteilen:

Nach Rechtsprechung des Bundes sind neue Zufahrten ausserhalb der Bauzone, die zonenwidrig genutzten Wohnhäusern dienen, in der Regel nicht als Erweiterung nach Art. 24c RPG zulässig. Nach einem Kantonsgerichtsurteil fällt das Asphaltieren einer bisher unbefestigten Zufahrt unter Art. 24c RPG. Gemäss Art. 74 ff. der Bauverordnung, die Bauten im Streusiedlungsgebiet regeln, aber nur bedingt bundesrechtskonform sind, gelten Wohnbauten im Streusiedlungsgebiet als standortgebunden. Für solche Bauten und Anlagen gilt u.a. Art. 39 der Raumplanungsverordnung. In Streusiedlungsgebieten kann der Kanton die Änderung der Nutzung bestehender Bauten, die Wohnungen enthalten, zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken als standortgebunden bewilligen, wenn sie nach der Änderung ganzjährig bewohnt werden. Die Bewilligung wird unter anderem nur erteilt, wenn die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 43a RPV). Umnutzungen sind zulässig, sofern höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig ist. Eine nicht asphaltierte, nicht mehr als 2.5m breite Zufahrt statt eines Fusswegs kann noch nach knapp als geringfügige Erweiterung taxiert werden. Ob eine solche Beurteilung allerdings einer gerichtlichen Überprüfung standhält, ist jedoch offen.»

5.3.

Bei dieser Mitteilung handelt sich zwar um eine Auskunft der zuständigen Behörde, erteilt doch das Bau- und Umweltdepartement für zonenfremde Bauten und Anlagen sowie Zweckänderungen ausserhalb der Bauzonen die raumplanerische Bewilligung (Art. 76 des Baugesetzes vom 29. April 2012, BauG, GS 700.000) und durfte der Rekursgegner annehmen, dass der Departementssekretär dieses Departements zur Auskunft befugt ist.

5.4.

Eine Auskunft begründet schutzwürdiges Vertrauen aber nur, wenn sie vorbehaltlos erteilt worden ist. Nicht schutzwürdig ist das Vertrauen in eine Auskunft, wenn die Behörde wenigstens dem Sinn nach klar zum Ausdruck bringt, dass sie sich nicht festlegen will (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz 682). In ihrer Eingabe vom 9. April 2021 rügte die Rekurrentin, dass die fragliche Auskunft von Vorbehalten durchtränkt sei. Im E-Mail sei sie (fett hervorgehoben) als «unpräjudizierlich» bezeichnet worden. Es sei betont worden, dass die kantonalen Bauvorschriften «nur bedingt bundesrechtskonform» seien, und es sei unterstrichen worden, dass offen sei, ob die Einschätzung einer gerichtlichen Überprüfung standhalte.

Der Rekurrentin ist beizupflichten. Die Auskunft enthält verschiedene Vorbehalte. Sie wurde ausdrücklich als unpräjudizierlich bezeichnet, womit der Rekursgegner nicht davon ausgehen durfte, dass ein Bauvorhaben, das den in der Auskunft skizzierten Anforderungen genügt, auch tatsächlich bewilligt würde. Die Auskunft weist zusätzlich daraufhin, dass Zweifel daran bestehen, ob Bewilligungen für Zufahrten zu zonenfremd genutzten Wohnbauten ausserhalb der Bauzonen bundesrechtskonform sind und daher einer Überprüfung standhalten.

Überdies war die Auskunft zwar insofern konkret, als dargelegt wird, dass die kantonale Gesetzgebung (Art. 74 ff. der Verordnung zum Baugesetz vom 22. Oktober 2012, BauV, GS 700.100) Wohnbauten in Streusiedlungsgebieten als standortgebunden bezeichne und die Änderung der Nutzung solcher Wohnbauten zu landwirtschaftsfremden Zwecken bewilligt werden könne, wenn höchstens eine geringfügige Erweiterung notwendig sei und der Ersatz eines Fussweges durch eine nicht asphaltierte Zufahrt als geringfügige Erweiterung taxiert werden könne. Es handelt sich aber nicht um eine Auskunft zu einem konkreten Zufahrtsprojekt des Rekursgegners. Die Rekurrentin rügte daher zu Recht, dass es an der inhaltlichen Bestimmtheit der behaupteten Auskunft fehle.

6.

Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennbar

6.1.

Die Rekurrentin machte weiter geltend, die Unrichtigkeit der Auskunft sei erkennbar gewesen. Der Rekursgegner sei anwaltlich vertreten gewesen und vor allem habe er den Entscheid der Vorinstanz vom 17. Juni 2020 gekannt.

6.2.

Auch hier ist der Rekurrentin beizupflichten. Die Auskunft, auf die sich der Rekursgegner stützen will, wurde am 23. Oktober 2019 erteilt. Sie erfolgte, bevor er das erste Baubewilligungsgesuch eingereicht hatte. Im Entscheid über das erste Baugesuch vom 17. Juni 2020 hiess das Bau- und Umweltdepartement die Einsprache der Rekurrentin gut und hielt fest, dass das Vorhaben nicht zonenkonform ist und auch nicht gestützt auf einen Ausnahmetatbestand bewilligt werden kann. Die Vorinstanz verwies dabei insbesondere auch auf einen höchstrichterlichen Entscheid in einem ähnlichen Fall. Im Urteil 1A.256/2004 vom 31. August 2005 (E. 5) hatte das Bundesgericht entschieden, dass ein zu zonenfremd genutzten Häusern ausserhalb der Bauzone führender Fussweg zwar Bestandesschutz geniesst, daraus aber kein Anspruch auf eine befahrbare Zufahrt abgeleitet werden kann (Entscheid der Vorinstanz vom 17. Juni 2020, S. 5). Angesichts dieser Begründung konnte die Auskunft beim Rekursgegner kein Vertrauen darauf wecken, dass ein zweites Baugesuch bewilligt würde. Die Vorinstanz lehnte denn auch das zweite Gesuch in materieller Hinsicht wiederum unter Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts 1A.256/2004 ab.

7.

Nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen

7.1.

Als Disposition, welche der Rekursgegner im Vertrauen auf eine Auskunft gemacht haben könnte, fallen nach der angefochtenen Verfügung das Ausarbeiten und das Einreichen eines zweiten Baugesuchs in Betracht.

7.2.

Der Rekursgegner behauptet, er habe im Vertrauen auf die Auskunft nicht nur ein Baugesuch eingereicht, sondern auch die Parzelle mit dem Gebäude, zu dem er zufahren möchte, gekauft. Er macht geltend, der Kanton Appenzell I.Rh. habe die langjährige Praxis, dass jedes dauerhaft bewohnte Wohnhaus ausserhalb der Bauzone eine Zufahrt haben solle. Um die Streusiedlung zu erhalten, sei diese Praxis beizubehalten, jedoch sollten nur einfache Zufahrten ermöglicht werden. Das erste Baugesuch habe diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Zusicherung der Vorinstanz, dass es in einfacher Ausführung bewilligt würde, habe den Rekursgegner nicht nur ermutigt, ein neues Baugesuch einzureichen, sondern er habe sich auch entschieden, das Bauernhaus zu kaufen. Der Rekursgegner habe damit erhebliche Dispositionen getroffen.

7.3.

Zwischen dem enttäuschten Vertrauen und der Vertrauensbestätigung (Hauserwerb) muss ein Kausalzusammenhang bestehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, am angeführten Ort [a.a.O.], Rz 663). Gemäss den vom Rekursgegner eingereichten Handänderungsanzeigen erwarb der Rekursgegner das Grundstück am 18. August 2020. Der Entscheid der Vorinstanz über das erste Baugesuch erging am 17. Juni 2020. Dem Rekursgegner lag der Entscheid damit im Zeitpunkt des Kaufs vor. Da dieser erste Entscheid eine Bewilligungsfähigkeit verneinte und in Anbetracht der mit verschiedenen Vorbehalten versehenen und vor dem Einreichen des ersten Baugesuchs erteilten Auskunft konnte der Rekursgegner nicht darauf vertrauen, dass ein zweites geändertes Gesuch um eine Zufahrt bewilligt würde und er damit ein Haus erwirbt, zu dem er eine Zufahrt bauen kann. Es fehlt damit am Kausalzusammenhang zwischen dem Vertrauen und der Vermögensdisposition.

8.

Durchsetzung des objektiven Rechts weniger gewichtig als Vertrauensschutz 8.1. Auch wenn alle Voraussetzungen für den Schutz des Vertrauens in eine unrichtige Auskunft gegeben sind, müssen das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts und jenes des Vertrauensschutzes gegeneinander abgewogen werden (BGE 116 Ib 185, E. 3c). Private können sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen, wenn dem ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht. Unter Umständen kann bei überwiegendem öffentlichem Interesse ein finanzieller Ersatz des Vertrauensschadens in Betracht kommen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 665).

8.2.

Die Vorinstanz hat in ihren Entscheiden über das erste und das zweite Baugesuch des Rekursgegners klar zum Ausdruck gebracht, dass die Bewilligung einer Zufahrt bundesrechtswidrig wäre. Sie hat die Einsprache der Rekurrentin, die verlangt hatte, dass das Baugesuch abzulehnen sei, weil es gegen das Bundesgesetz über die Raumplanung verstosse, gleichwohl abgewiesen, und zwar mit der Begründung, der Rekursgegner habe im Vertrauen auf die Auskunft, die ihm gegenüber gemacht worden sei, das zweite Baugesuch eingereicht. Wenn man in der Auskunft, die vor dem ersten Entscheid erteilt wurde, eine Vertrauensgrundlage erblicken wollte, wären die Interessen an der Durchsetzung des Rechts gegenüber jenen des Vertrauensschutzes zu vergleichen. Wie die Rekurrentin zutreffend anführt, hat der Rekursgegner einzig das strittige Baugesuch eingereicht und Aufwand für die Anpassung des seinerzeitigen Baugesuchs betrieben. Beim angeblich gestützt auf die Auskunft erfolgten Hauserwerb fehlt wie erwähnt der Kausalzusammenhang zwischen Auskunft und Vermögensdisposition.

Dem Aufwand für die Anpassung des Baugesuchs stehen die Interessen an der Durchsetzung des Raumplanungsgesetzes, das den Neubau einer Zufahrt zu zonenfremden Wohngebäuden ausserhalb der Wohnzone verbietet, gegenüber. Selbst wenn man in der Auskunft vom 23. Oktober 2019 eine Vertrauensgrundlage erblicken wollte, vermöchte das Interesse, dass der Aufwand für die Baugesuchsanpassung nicht verlustig geht, nicht einen zentralen Grundsatz der Raumplanungsgesetzgebung zu überwiegen, nämlich die Trennung von Baugebiet vom Nichtbaugebiet, die durch die Bewilligung einer neuen Zufahrt zu einer zonenfremd gewordenen Wohnbaute im Nichtbaugebiet unterlaufen würde. Richtigerweise hätte die Vorinstanz daher die Einsprache der Rekurrentin gutheissen müssen.

(…)
Standeskommissionsbeschluss Nr. 1038 vom 26. Oktober 2021