Tribunal administratif de première instance en matière fiscale GE, JTAPI/1300/2025

RÉPUBLIQUE ET CANTON DE GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/4071/2024 LDTR JTAPI/1300/2025

JUGEMENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE du 9 décembre 2025

dans la cause

Madame A______, représentée par Me Stanley CONNOR, avocat, avec élection de domicile contre DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OCLPF Madame B______ et Monsieur C______, appelés en cause

EN FAIT 1. Madame A______ est propriétaire d'un appartement de 6 pièces au 1 er étage de l'immeuble, sis ______[GE], soumis au régime de la propriété par étage, ainsi que des places de stationnement n os 1______ et 2______. Cet appartement était assujetti à la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35) jusqu’au 30 novembre 2024. 2. Par courriel du 10 janvier 2019, sous la plume de son conseil, Mme A______ a sollicité de l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après: OCLPF) la communication des loyers autorisés du logement en question ainsi que de ses deux places de stationnement. Elle précisait que la location envisagée serait très vraisemblablement meublée. 3. Par acte du 14 janvier 2019, l'OCLPF a communiqué à Mme A______ le montant du loyer annuel autorisé pour le logement, soit CHF 28'536.-, et celui des deux places de stationnement, soit CHF 1'560.- chacune. 4. Le 31 janvier 2019, l'OCLPF a exposé les règles applicables à la mise à disposition de meubles à titre onéreux dans un appartement destiné à la vente, respectivement à la location, et soumis à la LGZD. Le loyer afférent au mobilier ne devait pas excéder le loyer autorisé à ce titre, étant précisé que ce dernier était déterminé sur la base de la valeur du mobilier loué, amorti sur une durée de dix ans, augmenté d'un intérêt de 5% et d'une prime de risque d'environ 15%. Par ailleurs, le loyer autorisé devait être distingué de celui du logement ainsi que des charges de chauffage et d'eau chaude. Enfin, une copie complète du bail devait être remise au service compétent dès sa conclusion. 5. Par contrats de bail conclus le 22 février 2019, Mme A______ a mis en location le logement précité et ses deux places de stationnement à Madame B______ et Monsieur C______ pour la période du 1 er mars 2019 au 28 février 2021 en contrepartie de loyers conformes à ceux autorisés par l'OCLPF. Selon les termes des contrats, l'appartement était loué meublé : en sus du loyer lié à la seule jouissance du logement, un montant annuel de CHF 24'000.- était exigé au titre de la mise à disposition onéreuse du mobilier énuméré dans l'inventaire signé par les parties le 22 février 2019. Selon l'inventaire précité et l'état des lieux d’entrée approuvés le 25 février 2019, les objets justifiant un loyer annuel de CHF 24'000.- étaient les suivants : a. un lit junior « D______ » avec tiroir neuf ; b. un grand miroir (chambre à coucher) ; c. un grand miroir (entrée) ; d. une photo « E______ » (cuisine) ; e. une photo « E______ » (chambre à coucher) ; f. un poster vintage original (F______) ; g. deux photos de G______ ; h. une photo lion XXL (chambre à coucher) ; i. quatre chaises (extérieur) ; j. deux tables (extérieur) ; k. un grand box (extérieur) ; l. une petite table en bois (extérieur); m. deux chaises en métal (extérieur) ; n. un miroir (extérieur). Ces baux ont été prolongés à deux reprises, avec une échéance reportée au 1 er mars 2023. 6. Par courriel du 26 février 2019, soit le lendemain de l’état des lieux d’entrée, Mme A______, sous la plume de son conseil, a informé Mme B______ et M. C______ que des objets non-mentionnés dans l’inventaire resteraient dans l’appartement et devaient être considérés comme faisant partie intégrante de celui-ci 7. Par courrier du 30 octobre 2023, sous la plume de l'H______, Mme B______ et M. C______ ont indiqué à l'OCLPF avoir quitté le logement à la fin du mois de février 2023 et l'ont invité à statuer sur la fixation du loyer autorisé du mobilier qui leur avait été mis à disposition de manière onéreuse. Estimant la valeur des objets visés par l'inventaire du 22 février 2019 tout au plus à CHF 5'000.-, ils s'interrogeaient sur la licéité du montant exigé par Mme A______ à ce titre. 8. Par courriel du 17 avril 2024, Mme A______ s’est déterminée sur l’interpellation de l’OCLPF par Mme B______ et M. C______. Elle contestait avoir perçu un loyer indu au titre de la mise à disposition du mobilier garnissant son logement, notamment au motif que l’inventaire n’était pas exhaustif, que la valeur de l’ensemble des objets du logement s’élevait à un total d’environ CHF 170'000.- et que l’attitude de ses anciens locataires était constitutive d’un abus de droit, agissant sous une forme de représailles suite au refus de prolongation de leur bail. 9. Par décision du ______ 2024, l'OCLPF a fixé le loyer annuel autorisé du mobilier précité à CHF 4'440.-, pour la période du 1 er mars 2019 au 28 février 2023, compte tenu d'une valeur totale arrondie à CHF 37'000.-, et a ordonné à Mme A______ de rembourser à Mme B______ et M. C______ le montant de CHF 78'240 CHF au titre du loyer indûment perçu durant cette période. La valeur totale du mobilier avait été établie sur la base du mobilier inscrit dans l’inventaire du 22 février 2019 ainsi que de trois éléments supplémentaires, à savoir trois photos/posters, une table en plastique (extérieur) et une armoire prestige (chambre) dont la présence avait été admise par les anciens locataires dans le cadre de l’instruction du dossier. 10. Par acte du 2 décembre 2024, sous la plume de ses conseils, Mme A______ a formé recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) contre la décision précitée, concluant à son annulation, et cela fait, à fixer à CHF 2'000.- le loyer annuel autorisé du mobilier de l'appartement en cause pour la période du 1 er mars 2019 au 28 février 2023 et à constater qu'il n'y avait pas de trop-perçu de loyer pour cette période, le tout sous suite de frais et dépens. Subsidiairement, le loyer annuel autorisé devait être fixé à CHF 11'806.20.- et le trop-perçu s'élever à CHF 48'775.20.- au maximum. Le département ne mentionnait aucunement dans sa décision les circonstances dans lesquelles les anciens locataires avaient fait appel à l'H______ puis formé une dénonciation auprès de l'OCLPF. Ils savaient d'emblée qu'une partie importante du loyer serait versée chaque mois pour la mise à disposition d'un mobilier haut de gamme. Au moment de la conclusion du bail, et pendant la durée de celui-ci, ils avaient suggéré de payer un loyer supérieur à celui convenu, proposant ainsi d'abord de verser un loyer de CHF 5'300.-, puis de CHF 7'200.- (soit près du double du loyer de CHF 4'550.- initialement convenu), moyennant prolongation du bail. Ils avaient accepté sans réserve de payer un loyer de CHF 2'000.- pour le mobilier. Par la suite, elle avait pris la décision de ne pas prolonger le bail de Mme B______ et M. C______ pour des raisons privées et, suite à cela, ces derniers s'étaient tournés vers l'H______ afin d'agir à son encontre par représailles. Leur comportement était constitutif d'un abus de droit et dénotait d'une attitude contradictoire. En ordonnant le remboursement du trop-perçu, prétentions de droit civil, le département la privait de la possibilité de faire valoir ses arguments de droit privé devant les instances civiles compétentes. Même à admettre l'existence d'un trop-perçu, il avait été démontré que celui-ci était en tout état bien inférieur au montant de CHF 78'240.-. Le département avait à tort écarté tous les objets n'ayant pas été mentionnés dans l'inventaire du 22 février 2019. Les anciens locataires admettaient d'ailleurs en partie la présence de mobilier non-identifié et ils n'avaient jamais contesté le fait de débourser plus d'argent pour la location de ces éléments avant l'ouverture de la procédure devant le département. En sus du mobilier inscrit dans l’inventaire du 22 février 2019, les locataires avaient bénéficié des éléments suivants : - un troisième tableau du photographe G______, d’une valeur de CHF 7'560.- ; - une table à manger d’une valeur de CHF 9'000.- ; - six tabourets en métal ornés d’un revêtement en cuir noir acquis pour un prix de CHF 4'492.80.- ; - une commode d’une valeur de CHF 1'932.72.- ; - un lit pour enfant d’une valeur d’achat de CHF 852.- ; - un coffre à jouets d’un montant de CHF 747.84.- ; - une étagère à livres d’une valeur de CHF 1'965.60.- ; - des lampes acquises pour un montant total de CHF 6'500.- ; - trois photos/posters, dont l’un était un tirage original « I______ » de 1960, acquis pour un montant de CHF 3'107.50.- ; - deux tables en plastique extérieures d’une valeur de CHF 456.- ; - une armoire prestige pour la chambre des enfants d’une valeur de CHF 2'594.40.- ; - divers autres objets (lampes, plafonniers, lustres, tables de chevet, etc.) acquis pour un montant total de CHF 9'750.-. Par ailleurs, le département avait fixé arbitrairement la valeur des biens mobiliers pour lesquels elle n'avait pas pu retrouver une facture d'achat, le mobilier ayant été acquis cinq ans avant l'arrivée des anciens locataires, de sorte qu'il était disproportionné d'exiger de sa part de conserver les justificatifs d'achat durant toutes ces années. Elle avait démontré qu'un montant total de CHF 98'384.74.- avait été dépensé pour l'achat du mobilier dans son ensemble. Ainsi, en application de la formule permettant de calculer le loyer autorisé pour les meubles sur la base du prix d'achat, amorti sur une durée de dix ans, augmenté d'un intérêt de 5% et d'une prime de risque de 15%, la valeur maximale autorisée pour le loyer mensuel était de CHF 983.85.-, soit CHF 11'806.20.- par an. Un éventuel trop-perçu ne pouvait donc s'élever qu'à un montant de CHF 48'775.20.- au maximum. La décision litigieuse ne se fondait sur aucune base légale, en violation du principe de la légalité. Il n'était fait mention que de la LGZD pour justifier son intervention. Cette loi ne réglait pas la question du loyer afférent au mobilier en cas de location. 11. Dans ses observations du 5 février 2025, l'OCLPF a conclu, principalement, au rejet du recours et, préalablement, à l'appel en cause de Mme B______ et M. C______. L’immeuble en question état assujetti à la LDTR durant la période litigieuse et les loyers étaient soumis au contrôle de l’État, ce qui n’était pas contesté. La recourante n’avait également pas contesté précédemment la portée du contrôle des loyers exercé par l’OCLPF qui s’étendait également au loyer du mobilier loué conjointement avec un appartement destiné à la vente et soumis à la LGZD. La méthode de calcul en vue d’établir le loyer autorisé était également admise. Enfin, l’appartement en question répondait à un besoin prépondérant de la population et n’était pas à qualifier de logement de haut standing. La valeur de certains objets, pour un montant total de CHF 19'617.40.-, n’était pas litigieuse, soit pour : a. le lit junior : CHF 1'299.- ; b. le poster vintage original (F______) : CHF 2'750.- ; c. les deux photos de G______ : CHF 15'120.- ; d. un grand box (extérieur) : CHF 249 .- ; e. une petite table en bois et deux chaises en métal (extérieur) : CHF 199.40 .-. Compte tenu des pièces produites par la recourante, soit des factures pertinentes, il reconsidérait la valeur retenue de certains objets dans la décision litigieuse et admettait, pour un total de CHF 20'882.88.-, les montants suivants : f. les miroirs de la chambre à coucher et de l’entrée : respectivement CHF 8'228.16.- et CHF 2'853.60 .- ; g. la photo lion XXL : CHF 4'320.- ; h. quatre chaises extérieures : CHF 2'140.80.- ; i. deux tables extérieures : CHF 456 .- ; j. le miroir extérieur : CHF 289.92.- ; k. l’armoire de chambre : CHF 2'594.40.-. L’OCLPF maintenait sa position pour les deux photos « E______ » ainsi que pour les trois « photos/posters ». S’agissant des deux photos « E______ », Mme A______ alléguait dans son recours une valeur de CHF 11'520.- sur la base d’un courriel du 17 septembre 2014, alors qu’initialement, dans le cadre de sa détermination du 17 avril 2024, cette dernière avait indiqué un prix global de CHF 8'200.-, étant relevé que la pièce justificative ne constituait pas une facture et ne faisait pas état du prix final de ces œuvres. Concernant les trois photos/posters, l’inventaire ne mentionnait pas l’existence d’un tirage original du poster « I______ » de 1960 et aucune photographie de cet élément dans l’appartement n’avait été produite. Il n’y avait ainsi pas lieu d’en tenir compte, ce d’autant plus que les époux B______ et C______ ne le mentionnait pas non plus. Quant aux deux autres œuvres, aucune facture ou autre document probant n’attestait de leur valeur. Ses anciens locataires ayant toutefois admis une valeur de CHF 300.-, l’autorité en avait fait autant. Si la recourante s’étonnait que l’autorité exige de sa part la conservation des preuves d’achat du mobilier durant 5 ans, elle perdait de vue qu’au moment de la conclusion du bail, elle avait été avisée de la méthode de détermination du loyer autorisé du mobilier, étant soutenue dans sa démarche de mise en location de son bien par un mandataire professionnellement qualifié. Il n’y avait pas lieu de prendre en considération les autres objets dont la recourante se prévalait. Les clauses complémentaires spécifiques à la mise à disposition onéreuse d’objets en contrepartie d’un loyer mensuel de CHF 2'000.- visaient exclusivement le mobilier énuméré de manière exhaustive dans l’inventaire du 22 février 2019 et l’état de lieux correspondant du 25 février 2019. Aucune réserve n'avait été portée à ces documents contractuels. Si la recourante avait indiqué à ses anciens locataires, le lendemain de la remise des clefs, que plusieurs objets étrangers à l’inventaire subsistaient dans les locaux, ces éléments n’avaient pas été pris en considération dans la fixation du loyer litigieux et ne justifiaient pas la modification de ce dernier. Ils avaient ainsi été gracieusement mis à disposition des occupants du logement. La recourante perdait aussi de vue qu’elle avait été assistée d’un conseil dans le cadre de la mise en location de son bien, lequel n’ignorait pas la nécessité de se montrer exhaustif dans la rédaction du contrat de bail, lequel prévoyait au surplus l’application des Règles et usages locatifs du canton de Genève, édition 2010. Compte tenu de ces éléments, la valeur du mobilier mis à disposition des anciens locataires à titre onéreux dans le cadre du contrat du 22 février 2019 s’élevait finalement à CHF 49'000.-, de sorte que le loyer annuel autorisé selon la méthode admise par les parties correspondait à CHF 5'880.- pour la période du 1 er mars 2019 au 28 février 2023. Dès lors que les anciens locataires s’étaient acquittés d’un loyer annuel de CHF 24'000.- durant cette période, il en découlait un trop-perçu de loyer global de CHF 72'480.- à leur restituer. L’OCLPF s’était déterminé sur le prétendu abus de droit de la part des anciens locataires. Le litige opposant les parties sur la prolongation du bail jusqu’au 28 février 2023 relevait du droit privé uniquement, contrairement aux sommes perçues pour la mise à disposition onéreuse des locaux lorsqu’elles excédaient les plafonds impératifs fixés par l’État. Un propriétaire devait veiller à respecter son obligation de droit public et ne pouvait s’en affranchir avec le consentement de son locataire. Il importait dès lors peu que les anciens locataires de la recourante avaient été enclin à consacrer une somme importante au paiement du loyer. La recourante ne se prévalait à cet égard d’aucun motif sérieux fondé sur le droit public pour se soustraire à son devoir de soumission à la LGZD. Par ailleurs, ce n’était qu’à la fin du bail que les anciens locataires avaient consulté l’H______ et qu’ils s’étaient vus informer de la compétence de l’OCLPF en matière de fixation des loyers pour le mobilier. La LGZD avait été appliquée correctement à la situation d’espèce. La restitution des montants perçus en trop par la recourante durant la période du contrôle apparaissait comme une simple exigence de respect des conditions posées à l’autorisation de construire et ne nécessitait pas de base légale plus spécifique. La répétition de l’indu faisait partie des principes généraux du droit administratif, applicable sans base légale expresse. Les principes d’intérêt public et de proportionnalité étaient aussi respectés. La recourante ne démontrait pas le contraire et n’alléguait aucune difficulté financière à se conformer à l’ordre litigieux. 12. Le 21 février 2025, la recourante s'est opposée à la demande d'appel en cause de Mme B______ et de M. C______. 13. Par décision du 5 mars 2025 (DITAI/95/2025), le tribunal a admis la demande d’appel en cause de Mme B______ et de M. C______. 14. Le 11 mars 2025, la recourante a répliqué, persistant dans ses conclusions et son argumentation. Dans son courriel du 26 février 2019, elle avait précisé à ses anciens locataires que les meubles non-inscrits à l’inventaire restés dans l’appartement devaient être considérés comme en faisant également partie. Ils ne s’y étaient pas opposés. L’ordre litigieux l’empêcherait de faire valoir ses prétentions de droit civil et il n’était nullement question d’un litige concernant la prolongation du contrat de bail, mais uniquement de l’abus de droit lié à la dénonciation de ses anciens locataires à l’OCLPF à titre de représailles. Découlant du principe général de la bonne foi, il s’appliquait à tout l’ordre juridique. Elle avait toujours collaboré activement à l’établissement des faits depuis le début de la procédure. Certaines pièces étaient certes apparues tardivement, mais le mobilier avait été acquis depuis longtemps, sur plusieurs années, auprès de nombreux fournisseurs locaux ou étrangers. L’OCLPF n’avait pas répondu aux nouvelles pièces justificatives produites et leur genre n’était pas déterminant. 15. Le 15 mai 2025, l’OCLPF a dupliqué, persistant dans ses conclusions et son argumentation. Le montant mensuel de CHF 2'000.- avait été fixé en fonction des seuls biens expressément énumérés dans l’inventaire du 22 février 2019, sans aucune réserve. Ce n’était qu’après la remise des clés du logement que la recourante avait décidé de laisser à leur disposition du mobilier supplémentaire. Aucune rémunération n’avait été convenue pour ces meubles par les parties. Les instances judiciaires avaient déjà jugé que l’autorité était incompétente pour examiner la conformité au droit de la durée du contrat de bail, mais qu’il en allait autrement du rétablissement d’une situation conforme au droit par le remboursement aux locataires des loyers excédant les montants autorités par l’OCLPF. La fixation des loyers des logements soumis à la LGZD n’était pas laissée à la libre appréciation des propriétaires, mais répondait à des critères précis fixés dans des bases normatives. 16. Le 20 mai 2025, les appelés en cause, sous la plume de leur conseil, ont transmis leur observations, concluant au rejet du recours, se ralliant aux conclusions chiffrées de l’OCLPF, sous suite de frais et dépens. La recourante confondait entre les objets qu’elle leur avait loués et mis à disposition et ceux qu’elle avait stockés dans la cave et dans un coin du balcon pour s’éviter la location d’un garde-meuble. Tout au long de la procédure, la recourante n’avait cessé de tenter de gonfler l’inventaire. Au début de la location, la recourante n’avait jamais prétendu que les meubles stockés dans la cave et dans un coin du balcon étaient loués avec le mobilier objet de l’inventaire du 22 février 2019, correspondant à la volonté des parties. Elle cherchait uniquement à faire artificiellement gonfler le prix du loyer exorbitant pratiqué tout au long du bail. Elle tentait même d’inclure plusieurs fois certains meubles, sous des dénominations différentes. Ils avaient même demandé à la recourante de reprendre certains des objets, notamment certaines œuvres d’art, ce que cette dernière avait refusé, par manque de place de stockage. Ils se ralliaient à la valeur du mobilier retenue par l’OCLPF, soit CHF 49'000.-. S’ils s’étaient déclarés prêts à s’acquitter d’un loyer plus élevé, c’était uniquement dans l’espoir d’obtenir une extension de leur contrat de bail, conclu pour une durée déterminée, en violation du bail-type obligatoire, craignant de devoir déménager et ignorant leurs droits. Ils n’avaient eu connaissance de leurs droits que lors d’une consultation de l’H______ en lien avec l’état des lieux de sortie. Ils n’avaient ainsi pas agi par représailles. 17. Le 30 mai 2025, la recourante s’est déterminée sur les observations du 15 mai 2025 de l’autorité intimée et du 20 mai 2025 des appelés en cause. Le courriel du 26 février 2019 émettait expressément une réserve à l’inventaire. Ses anciens locataires avaient obtenu de sa part la location d’un appartement entièrement meublé et décoré de standing, comme ils l’avaient souhaité. Ils n’avaient jamais émis la moindre critique quant au mobilier et aux tableaux durant la durée du bail. Les objets non-listés n’ornaient pas uniquement le balcon, mais étaient répartis dans tout l’appartement. Ces meubles n’étaient pas stockés. Les appelés en cause affirmaient que l’inventaire était complet, tout en admettant que certains objets avaient été omis. 18. Le 16 juin 2025, les appelés en cause se sont déterminés sur l’écriture du 30 juin 2025 de la recourante. Elle avait pris la décision de louer son appartement meublé, non pas pour arranger ses locataires, mais pour contourner le contrôle étatique du loyer de l’appartement, en demandant un montant exorbitant pour du mobilier dont les locataires n’avaient aucun usage. 19. Le 27 juin 2025, la recourante a transmis ses observations finales. 20. Le 8 juillet 2025, les appelés en cause se sont déterminés sur le courrier de la recourante du 27 juin 2025. 21. Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » en tant que de besoin. EN DROIT 1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 3. En l’espèce, le litige porte sur la détermination du loyer contrôlé par l’État, uniquement s’agissant des meubles mis à disposition à titre onéreux. La recourante conteste la valeur des biens retenue par l’autorité intimée et estime que des biens, non-répertoriés à l’inventaire locatif, devraient également être pris en compte. La recourante conteste également la compétence de l’autorité intimé de prononcer une mesure visant la restitution du trop-perçu de loyer global ainsi que pour contrôler le loyer des biens mis à disposition à titre onéreux. 4. À titre liminaire, le tribunal prend acte de la modification de la décision, à l’avantage de la recourante, telle que cela ressort des observations de l’OCLPF du 5 février 2025. Le tribunal de céans examinera dès lors la conformité au droit de la décision ordonnant à la recourante de rembourser à ses anciens locataires le montant de CHF 72’480.- au titre du loyer indûment perçu durant la période du 1 er mars 2019 au 28 février 2023, sur la base d’un loyer annuel autorisé du mobilier loué à titre onéreux fixé à CHF 5’880.-, compte tenu d'une valeur totale des meubles arrondie à CHF 49’000.-, 5. La LGZD fixe les conditions applicables à l’aménagement et à l’occupation rationnelle des zones de développement affectées à l’habitat, aux commerces et aux autres activités du secteur tertiaire. Elle définit les conditions auxquelles le Conseil d’État peut autoriser l’application des normes d’une telle zone (art. 1). 6. Au nombre de ces conditions figurent - à teneur de l’art. 5 al. 1 LGZD - celles que, s’agissant des logements destinés respectivement à la location (let. a) et à la vente (let. b), les bâtiments d’habitation répondent à un besoin prépondérant d’intérêt général, par le nombre, le type et respectivement les loyers ou prix des logements prévus. 7. Dès l’origine - en ayant d’abord eu d’autres intitulés -, la LGZD a été conçue comme un instrument de lutte contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière. Il a été considéré que le déclassement de parcelles résultant de l’application des normes d’une zone de développement, au lieu de celles de la zone primaire, produisait une plus-value devant aussi profiter à la collectivité publique, autrement dit en échange de laquelle le promoteur-constructeur et, partant, le propriétaire des parcelles devaient concéder des sacrifices, notamment « sous la forme de création de logements à des conditions raisonnables » (MCG 1957 II 1386, 1390). Les limitations de loyers, restreignant le rendement des opérations immobilières, devaient se répercuter sur les prix des terrains constructibles que les promoteurs-constructeurs étaient disposés à payer et, partant, auxquels les propriétaires pouvaient les vendre (MGC 1962 IV 2508 s.). Les amendements successifs apportés à cette loi ont consisté à veiller à ce que la création de la zone de développement de l’agglomération urbaine, en libérant des terrains en vue de la construction de logements, ne se traduise pas par une spéculation allant à fins contraires de la politique menée par l’État. Dans cette optique, un contrôle des prix des terrains en zone de développement a été introduit. De même, l’État a obtenu un droit de préemption légal sur les terrains dans cette zone. Dans ce but, l’État contrôle le prix des terrains, le coût de construction des immeubles, le type de logements à construire, le prix de vente éventuel ou encore le montant du loyer futur des logements construits, le type et les loyers devant répondre aux besoins prépondérants de la population (François BELLANGER, Déclassement et autres mesures de planification dans le canton de Genève, in Planification territoriale Droit fédéral et spécificités cantonales, 2013 p. 93 ; Alain MAUNOIR, Les zones de développement dans le canton de Genève, in RDAF 1998 I p. 276). La procédure de mise au bénéfice de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), que le requérant d’une autorisation de construire en zone de développement doit entreprendre pour justifier qu’il remplit les conditions financières prescrites par l’art. 5 LGZD, est réglée aux art. 66 ss règlement d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01), applicables par analogie (art. 25 al. 1 RGZD). Le propriétaire requérant doit notamment présenter une demande écrite à l’adresse de l’OCLPF, comportant les documents énoncés à l’art. 67 RGL, parmi lesquels un plan financier complet et conforme au modèle adopté par ce dernier. Aucun bail ne peut être conclu avant que l’office n’ait approuvé l’état locatif détaillé que le bénéficiaire de l’accord de principe est autorisé à appliquer, à titre provisoire, jusqu’à l’obtention définitive du bénéfice de la loi (art. 73 al. 1 RGL). Pour obtenir définitivement le bénéfice de la loi, le bénéficiaire de l’accord de principe doit par ailleurs présenter une demande en ce sens au service compétent, accompagnée des pièces justificatives permettant d’établir les éléments financiers définitifs. À l’issue de l’instruction de cette demande, l’autorité accorde le bénéfice de la loi à titre définitif et notifie sa décision dans ce sens au bénéficiaire (art. 78 al. 2 RGL). Toutes modifications des conditions fixées dans la décision définitive, notamment le changement de propriétaire, de ses statuts s’il s’agit d’une personne morale, ou du financement, doivent être préalablement agréées par l’autorité compétente. Reste réservée la modification de l’état locatif visée à l’art. 42 de la loi (art. 78 al. 4 RGL). 8. Les loyers des bâtiments visés à l’art. 5 al. 1 let. a et b LGZD sont soumis au contrôle de l’État pendant une durée de dix ans dès la date d’entrée moyenne dans les logements, selon les modalités prévues aux art. 42 ss LGL (art. 5 al. 3 LGZD). Cette disposition légale concerne donc aussi bien les logements destinés à la location que ceux destinés à la vente, pour autant que l’on se situe en zone de développement (art. 1 LGZD), ce qui est le cas en l’espèce. 9. Selon l’art. 42 al. 2 LGL, aussi longtemps que les logements sont au bénéfice de la présente loi, le propriétaire ne peut les louer à un loyer supérieur au loyer autorisé. L’art. 5 al. 4 RGL précise que les loyers tiennent compte des conditions d’exploitation de l’immeuble et des frais qui en découlent, dans la mesure où ces frais sont admis par le service compétent tant dans leur genre que dans leur quotité, à l’exception du chauffage et de l’eau chaude qui sont fournis au prix coutant selon pièces justificatives tenues à disposition des locataires à la fin de chaque période annuelle de chauffage. Le service compétent statue sur les demandes de modification de l’état locatif agréé présentées par le propriétaire et autorise ou refuse la demande (art. 42 al. 3 LGL). 10. Le propriétaire notifie au locataire le loyer autorisé par le service compétent en utilisant, à cette fin et sous peine de nullité, une formule officielle mentionnant notamment les motifs de la modification du loyer, le droit à obtenir une allocation de logement aux conditions fixées par la loi en s’adressant à l’autorité compétente, ainsi que la voie et le délai de réclamation prévus par la loi. Une copie conforme de la décision relative au nouveau loyer doit y être jointe (art. 42 al. 7 LGL). La formule avise en outre le locataire qu’il est autorisé à consulter, auprès du service compétent, les pièces du dossier sur la base desquelles le loyer a été fixé (art. 42 al. 8 LGL). 11. Aux termes de l’art. 47 LGL, le Conseil d’État, après consultation des milieux intéressés, établit un bail type obligatoire pour les logements et les locaux soumis au contrôle des loyers. À ce bail est jointe une notice donnant toutes indications utiles sur le régime auquel est soumis l’immeuble abritant les locaux loués. 12. Selon l’art. 253a al. 1 CO, les dispositions concernant les baux d’habitations et de locaux commerciaux s’appliquent aussi aux choses dont l’usage est cédé avec ces habitations ou locaux commerciaux. 13. Conformément à l'art. 253b al. 3 CO, les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs (art. 269 ss CO) ne s'appliquent pas aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité. L'art. 253b al. 3 CO trace notamment une frontière entre le droit privé et le droit public. Dans le cadre de sa politique sociale du logement, la collectivité publique peut accorder une aide financière à des propriétaires dans le but d'abaisser le montant des loyers et de répondre ainsi au besoin d'une partie de la population. Pour atteindre ce but, il est nécessaire que la collectivité publique ait la faculté d'exercer un contrôle sur la fixation des loyers (cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_267/2009 du 7 août 2009 consid. 2.2). La loi cantonale sur le logement et son règlement répondent ainsi à un intérêt de droit public. Les objectifs poursuivis par le droit privé et le droit public cantonal n'apparaissent pas contradictoires, dans la mesure où la réglementation cantonale est destinée à permettre d'abaisser les loyers à un prix inférieur à celui du marché. La situation présente cependant une certaine complexité, puisqu'il existe, d'une part, un rapport de droit public entre la collectivité et le propriétaire qui impose à ce dernier certaines charges et, d'autre part, un contrat de bail entre le propriétaire et le locataire, lequel relève en principe du droit privé. Face à cette difficulté, le législateur n'a pas prévu un système dualiste à l'art. 253b al. 3 CO; il a au contraire voulu que les mécanismes du droit privé s'effacent devant le contrôle d'office par l'autorité administrative, jugé plus incisif (arrêt du Tribunal fédéral 4A_267/2009 du 7 août 2009 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2013 du 25 septembre 2014, consid. 2). Ainsi, par le biais de l'art. 253b al. 3 CO, le législateur a d'abord voulu, sur un plan procédural, empêcher un double contrôle des loyers et éviter le prononcé de décisions contradictoires; pour les habitations qui font l'objet de mesures d'encouragement par les pouvoirs publics, l'autorité administrative chargée du contrôle des loyers jouit d'une compétence exclusive et la procédure prévue dans le droit des obligations est fermée (ATF 124 III 463 consid. 4b/dd p. 466; cf. aussi: ATF 129 II 125 consid. 2.6.2 p. 131 s.). L'incompétence du juge civil pour contrôler un loyer au bénéfice d'une aide des pouvoirs publics ne signifie pas encore que l'autorité administrative compétente serait déliée des autres obligations matérielles découlant du droit fédéral, en particulier l'interdiction du loyer abusif prévue à l'art. 269 CO. A teneur de cette disposition, les loyers sont abusifs lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat exagéré (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2013 du 25 septembre 2014, consid. 2). 14. Selon une jurisprudence constante, les cantons demeurent libres d’édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif, par exemple en imposant un contrôle des loyers, lesquelles ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires. Ces normes poursuivent un but d’intérêt public évident, suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l’application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 137 I 135 consid. 2.5.2 ; 135 I 233 consid. 8.2 ; 131 I 333 consid. 2). Plus particulièrement, le locataire n’a pas d’action civile pour contraindre directement le bailleur à respecter son obligation de droit public, de sorte que le régime instauré par la LGZD ne contrecarre en aucune façon l’application du droit civil fédéral en matière de bail à loyer (Alain MAUNOIR, op. cit., p. 276 et la référence citée). 15. Les mesures et sanctions prévues aux titres V et VI de la LCI sont applicables par analogie (art. 9 al. 2 LGZD). Parmi les mesures administratives à disposition de l’autorité compétente, figure l’ordre de remise en conformité (art. 129 let. e LCI). L’objectif d’une telle mesure est de rétablir une situation conforme au droit. De jurisprudence constante, une mesure visant les loyers, notamment le remboursement du trop-perçu de loyer et l’établissement d’un nouveau bail conforme aux conditions de l’autorisation de construire accordée, constitue une forme de remise en état au sens de l’art. 129 let. e LCI (ATA/1334/2025 du 12 décembre 2023 consid. 11.1 ; ATA/269/2012 du 8 mai 2012 consid. 5 ; ATA/152/2010 du 9 mars 2010 consid. 5 ; ATA/567/2005 du 16 août 2005 consid. Le Tribunal fédéral a confirmé la conformité au droit de la jurisprudence précitée. Selon lui, une telle extension jurisprudentielle ne heurte pas le principe de la légalité, dès lors qu'il suffit, pour respecter les exigences qui en découlent, que l'obligation inexécutée ait elle-même une base légale, sans que l'intervention pour le rétablissement de la situation antérieure, qui aurait dû être maintenue si l'administré avait respecté ses devoirs, doive elle-même être expressément mentionnée dans la loi (ATF 111 Ib 213 consid. 6c p. 226 ; 105 Ib 272 consid. 1c p. 276 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.55/2000 du 13 avril 2000 et les références citées). La répétition de l'indu (art. 63 al. 1 CO par analogie) fait par ailleurs partie des principes généraux du droit administratif, applicable sans base légale expresse. Dès lors, la restitution de loyers perçus en trop ordonnée par le département ne viole pas le principe de la légalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_250/2010 du 26 août 2010 consid. 3.2 et la référence). 16. Selon la directive de l’OCLPF PA/DI/031.05 relatif à la fixation des loyers des opérations PPE en zone de développement, en cas de mise à disposition de meubles à titre onéreux durant le contrôle de l'Etat, il s'impose pour le bailleur de distinguer dans le contrat de bail les montants suivants : - le loyer effectif du logement, - les frais de chauffage et d'eau chaude, - le loyer afférent à la mise à disposition du mobilier, dont la composition doit être précisée contractuellement. S'inspirant de la méthode évoquée par le Tribunal fédéral dans son arrêt ATF 119 II 353, cons. 5c, l'OCLPF admet le loyer des meubles loués en tenant compte de leur prix de revient, amorti sur une durée de 10 ans, augmenté d'un intérêt de 5% et d'une prime de risque de 15%. A titre illustratif, le loyer admissible pour du mobilier neuf d'une valeur de 5 000 francs ne devra pas excéder la somme mensuelle de 50 francs {[(5'000 fr. / 10 ans) x 1,20] / 12 mois}. A toutes fins utiles, il est rappelé que les installations et équipements conformes au descriptif des travaux autorisés par l'office, respectivement qualifiés de plus-value en cas de revente du logement, ne sauraient être assimilés à du mobilier. 17. En l’espèce, il convient d’emblée de se pencher sur l’argument de la recourante, selon laquelle le contrôle des loyers ne pourrait pas être opéré s’agissant du mobilier loué à titre onéreux. La recourante ne saurait cependant être suivie. En effet, l’art. 5 al. 1 let. a LGZD ne formule certes pas de distinction entre le type de loyer soumis au contrôle étatique, notamment entre le loyer du logement et celui des biens mis à disposition à titre onéreux. Cela étant, il serait contraire au but d’intérêt public poursuivi par la LGZD et le mécanisme du contrôle des loyers de limiter la marge de manœuvre des propriétaires dans la fixation du loyer d’habitation, tout en les laissant entièrement libres de fixer le prix du loyer du mobilier mis à disposition à titre onéreux présent dans le logement concerné, rendant ainsi possible un contournement de la loi. À titre de comparaison, comme énoncé précédemment, le droit privé prévoit, à l’art. 253a al. 1 CO, que les normes applicables aux baux d’habitation s’appliquent également aux choses dont l’usage est cédé avec ces habitations. Il se justifie dès lors d’opérer un raisonnement identique et de conclure que le contrôle des loyers porte tant sur les locaux d’habitation que sur les biens loués à titre onéreux dans le cadre des baux d’habitation afin que les objectifs d’intérêts publics poursuivis par la LDTR soient respectés. S’agissant de la compétence de l’OCLPF pour prononcer l’ordre litigieux, force est de constater que la jurisprudence a déjà eu l’occasion de confirmer cette forme de remise en état, même sans base légale expresse. Le tribunal de céans ne voit aucune raison de remettre en cause cette conclusion. Concernant la détermination du mobilier à prendre en considération, s’il n’appartient certes pas au tribunal de céans de procéder à une interprétation d’un acte de droit privé, les clauses complémentaires du contrat de bail conclu entre les parties font clairement référence à l’inventaire dressé au moment de la conclusion du bail et de l’état des lieux d’entrée (ch. 1.1). En outre, par renvoi, les clauses contractuelles prévoient l’application supplétives des Règles et usages locatifs du canton de Genève (ch. 1.2), lesquelles prévoient que « à l’entrée du locataire, un état des lieux, comprenant également l’inventaire et l’état des accessoires, est dressé en deux exemplaires, en présence des deux parties qui le signent sur place (…) Il fait partie intégrante du bail (…) ». Ni le contrat de bail ni les clauses complémentaires ni l’inventaire lui-même ne contiennent de réserves sur le contenu de l’inventaire du 22 février 2019. S’il est certes vrai que la recourante, par le biais de son conseil, a informé ses anciens locataires, par courriel du 26 février 2019, du fait que d’autres biens seraient dans le logement et qu’elle considérait que ces derniers faisaient partie intégrante de l’inventaire, la recourante ne saurait cependant être suivie. En effet, en l’absence de réserves contractuellement convenues entre les parties, le contenu de l’inventaire du 22 février 2019, signé par les parties, doit par principe être considéré comme présentant, de manière exhaustive, l’état des meubles mis à disposition à titre onéreux en même temps que le logement. En outre, il n’existe aucun avenant au contrat de bail signé stipulant expressément que les parties auraient, contractuellement, accepté une modification de l’inventaire. Or, il appartenait à la bailleresse, assisté d’un conseil, de faire figurer l’ensemble des biens destiné à être mis à disposition des locataires à titre onéreux à l’inventaire initial ou de procéder à une modification dudit inventaire en bonne et due forme. Dans le même ordre d’idée, si les anciens locataires ont certes admis dans le cadre de la procédure devant l’OCLPF que d’autres biens, à savoir trois photos/posters et une armoire se trouvaient également dans le logement, il ne faut pas perdre de vue que ces éléments ne sont à aucun moment mentionnés dans l’inventaire du 22 décembre 2019. Dans cette mesure, l’OCLPF n’aurait pas dû tenir compte de ces éléments supplémentaires pour calculer la valeur du mobilier déterminante pour fixer le loyer annuel. Il appert ainsi que sous l’angle de la LDTR, sauf accord contraire des parties et modification du contrat de bail en ce sens, seul l’inventaire dressé au moment de la conclusion du bail et de l’état des lieux d’entrée est déterminant en l’espèce pour définir le mobilier mise à disposition à titre onéreux. Concernant la valeur des biens portés à l’inventaire du 22 février 2019, suite aux différents échanges intervenus entre les parties, hormis s’agissant des photos « E______ », l’autorité intimée admet les valeurs d’achat alléguées par la recourante, à savoir : - le lit junior : CHF 1'299.- ; - le poster vintage original (F______) : CHF 2'750.- ; - les deux photos de G______ : CHF 15'120.- ; - un grand box (extérieur) : CHF 249 .- ; - une petite table en bois et deux chaises en métal (extérieur) : CHF 199.40 .-. - les miroirs de la chambre à coucher et de l’entrée : respectivement CHF 8'228.16.- et CHF 2'853.60 .- ; - la photo lion XXL : CHF 4'320.- ; - quatre chaises extérieures : CHF 2'140.80.- ; - deux tables extérieures : CHF 456 .- ; - le miroir extérieur : CHF 289.92.- ; Il n’y a dès lors pas lieu pour le tribunal de revoir ces valeurs et la force probante des justificatifs fournis par la recourante. Le tribunal prend ainsi acte de ces montants. S’agissant des photos « E______ », si l’OCLPF estime que la recourante n’a pas été à même de démontrer à satisfaction de droit leur valeur d’achat, force est toutefois de constater qu’elle a produit un échange de courriel du 17 septembre 2014 traitant de la commande des photos. Il y est fait expressément référence au prix de chaque photo à l’unité, au prix total TTC ainsi qu’aux détails techniques desdites photos. Bien qu’il ne s’agisse certes pas d’une facture d’achat au sens propre du terme, on parvient néanmoins à déterminer la valeur des œuvres et les montants que la recourante a dû débourser pour les acquérir, le message précisant bien qu’il s’agit du « définitif ». Il convient donc d’admettre que la valeur d’achat de ces deux photos est de CHF 11’520.-. Il en découle que la valeur totale des biens mentionnés à l’inventaire du 22 décembre 2019 s’élève à un montant de CHF 49'425.90.- et non de CHF 49'000.-, comme admis dans le cadre de la présente procédure par l’OCLPF. Par conséquent, en application de la formule découlant de la directive de l’OCLPF PA/DI/031.05, le loyer annuel admissible du mobilier garnissant l’appartement de la recourante s’élève à CHF 5'931.-. Ainsi, compte tenu du fait que les anciens locataires se sont acquittés d’un loyer annuel de CHF 24'000 durant la période de location du 1 er mars 2019 au 28 février 2023, soit durant 4 ans, il en résulte un trop-perçu de loyer global de CHF 72'276.- à restituer aux appelés en cause ([CHF 24'000.- x 4]-[CHF 5'931.- x 4]). S’agissant du prétendu abus de droit des anciens locataires, il ne faut pas perdre de vue que le principe de la bonne foi, en droit public (art. 5 Cst.), régit les relations entre l’administration et les administrés et n’a pas pour vocation d’intervenir dans les relations entre particuliers, aspect dévolu au droit privé. Ainsi, la question de savoir si les appelés en cause ont agi de manière contraire à la bonne foi dans la relation qui les lie avec la recourante n’est donc pas du ressort du tribunal de céans, mais des instances privées. Seule est ainsi déterminante pour le tribunal de céans l’attitude de l’autorité intimée face à la recourante et, à ce sujet, cette dernière n’allègue ni ne démontre aucun élément permettant de mettre en évidence une quelconque violation du principe de la bonne foi. Il convient à cet égard de rappeler que l’autorité a agit en respectant les normes de la LGZD en prononçant un ordre de restitution du trop-perçu de loyer visant le respect de l’intérêt public au contrôle des prix et des loyers en zone de développement (art. 5 LGZD). 18. Compte tenu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis s’agissant des montants retenus pour la valeur des biens mobiliers et du trop-perçu de loyer global. Pour le surplus, la décision querellée sera confirmée. 19. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument réduit s'élevant à CHF 1’500.- dès lors qu’elle obtient très partiellement gain de cause ; il est partiellement couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Une indemnité de procédure de CHF 1’500.-, à la charge de la recourante, sera par allouée aux appelés en cause (art. 87 al. 2 LPA et 6 RFPA).

PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE 1. déclare recevable le recours interjeté le 2 février 2024 par Madame A______ contre la décision du département du territoire du ______ 2024 ; 2. l'admet partiellement ; 3. annule la décision précitée en tant qu’elle fixe le remboursement du trop-perçu aux locataires concernés au montant dû CHF 72'480.- ; 4. réduit le montant de ce trop-perçu à CHF 72'276.- ; 5. confirme la décision pour le surplus ; 6. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1’500.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ; 7. alloue aux appelés en cause, à la charge de la recourante, une indemnité de procédure de CHF 1’500.- ; 8. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. Siégeant : Kristina DE LUCIA, présidente, Suzanne AUBERT-LEBET, Claire BOLSTERLI, François HILTBRAND et Carine SIMOES, juges assesseurs. Au nom du Tribunal : La présidente Kristina DE LUCIA

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.

Genève, le

Le greffier