DTF 22 I 366

Par son arrêté du 26 février 1895, le Conseil d'Etat de Fribourg a fixé les élections pour le renouvellement intégral des membres des conseils communaux de ce canton au dimanche 5 mai 1895, conformément à la loi fribourgeoise sur les communes et paroisses, du 19 mai 1894.

Le 23 mars 1895, la direction de l'Intérieur du canton de Fribourg publia les instructions concernant l'application de la représentation proportionnelle aux élections des conseils communaux du 5 mai 1895, et les fit remettre aux communes. En ce qui concerne les formalités à remplir avant l'élection, on y trouve reproduit, au chiffre 1er, l'art. 20, 1 er alinéa, de l'arrêté du Conseil d'Etat du 26 février, portant que les listes de candidats doivent être déposées au secrétariat, au plus tard le lundi 29 avril, à 3 heures après-midi.

Dans la commune de Romont les deux partis ou groupes d'électeurs présentèrent à l'élection des listes de neuf candidats chacune, intitulées «liste conservatrice» et «liste — DTF 22 I 366, pag. 367 — 'indépendante La liste conservatrice fut déposée au secrétariat communal le lundi 29 avril, à 2 1/2 heures de l'aprèsmidi, tandis que la liste indépendante le fut le même jour à 4 heures 10 minutes du soir.

Dans sa séance extraordinaire du 4 mai 1895, le Conseil communal, vu les art. 48 de la loi sur les communes et 20 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 26 février 1895, décida par 4 voix contre 3 de considérer la liste indépendante comme non valable, parce qu'elle n'avait pas été déposée en temps utile, et de ne pas l'afficher. Ensuite de cette décision, le secrétariat communal omit l'affichage public de cette liste.

Apres le vote, qui eut lieu à Romont le 5 mai 1895, le bureau électoral déclara nuls les suffrages obtenus par les candidats de la liste indépendante, et proclama élus les 9 candidats de la liste conservatrice.

Agissant au nom de plusieurs membres du groupe des électeurs indépendants de Romont, l'avocat E. Bielmann à Fribourg recourut, conformément à l'art. 37 de la loi sur les communes, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg contre les opérations électorales de la ville de Romont, concluant à leur annulation.

Par son arrêté motivé du 24 juin 1895, pris sur le vu d'un rapport du préfet de la Glâne, et communiqué aux recourants le 29 dit, le Conseil d'Etat écarta ce recours comme mal fondé.

Par mémoires des 14, 15 et 16 juillet 1895, adressés au Conseil fédéral, 217 électeurs de Romont protestent contre l'entrée en fonctions d'un conseil communal composé d'un seul parti, et dont plusieurs membres ne sont, selon les signataires des dits mémoires, pas régulièrement élus. Ils demandent que leurs droits politiques soient sauvegardés et que l'autorité fédérale ordonne tout au moins de nouvelles élections, afin de représenter les intérêts de toute la popula tion.

Par arrété du 7 mars 1896, le Conseil fédéral a prononcé comme suit:

1 Le recours est déclaré fondé.

— DTF 22 I 366, pag. 368 — 2° L'élection du conseil communal, qui a eu lieu à Romont le 5 mai 1895, est déclarée nulle.

3° Le Conseil d'État du canton de Fribourg est invité à prendre les mesures voulues en vue d'une nouvelle élection du conseil communal de Romont.

Le dit arrêté se fonde, en substance, sur les motifs ciaprès:

A teneur de la nouvelle loi sur l'organisation judiciaire fédérale, les autorités politiques fédérales, saisies d'un recours, ont à tenir compte de l'ensemble du droit cantonal en matières d'élections et de votations, qu'il s'agisse d'une opération électorale déjà accomplie ou de votations et d'élections futures, de l'exercice du droit de vote dans un cas concret ou des conditions auxquelles la législation cantonale soumet la participation des citoyens aux élections et votations. Il s'en suit à l'évidence qu'à teneur de la loi actuelle, des dispositions cantonales émanant du pouvoir législatif aussi bien que des arrêtés ou ordonnances rendus par le pouvoir exécutif et relatifs à des élections ou votations, peuvent être déférés au Conseil fédéral, dans le but de faire examiner par ce corps s'ils sont conformes au droit constitutionnel cantonal ou au droit fédéral; le Tribunal fédéral n'est plus compétent en ce domaine. Le recours, dirigé contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 24 juin 1895, est parvenu au Conseil fédéral le 17 juillet suivant: il a donc été interjeté en temps utile, Les divers griefs du recours, en dehors de ce qui a trait à l'art. 20 chiffre 1 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 26 février 1895 sont, ou bien sans fondement, ou bien non établis, ou, enfin, ne peuvent être retenus. Quant à l'art. 20, chiffre 1 susvisé, le Conseil d'État n'avait nullement, en rendant cet arrêté, l'intention de s'attribuer une compétence ne lui appartenant pas, mais rien, dans la loi, n'engageait cette autorité à édicter la prescription de l'art. 20 susrappelée; il a estimé pouvoir, sans se mettre en contradiction avec la loi, fixer au lundi 29 avril, à 3 heures de l'après-midi, l'expiration du délai prévu à l'art. 48, al. 2 de la loi pour le dépôt des listes, alors que ce délai, selon le libellé de la loi, allait jusqu'au — DTF 22 I 366, pag. 369 — 29 avril à minuit. Aucun motif impérieux ne justifiait ce mode de procéder; en particulier ce raccourcissement du délai légal n'était pas nécessaire pour donner, comme le prétend le Conseil d'Etat, un temps de réflexion plus long aux candidats. TI suit de là que l'arrêté du Conseil d'Etat n'est pas en concordance avec la loi, qu'il fixe une règle que la loi a, elle-même, déterminée, et cela d'une manière différente; il outrepasse donc les compétences constitutionnelles de l'autorité et est par conséquent dépourvu de validité. Une liste déposée le lundi 29 avril, à 4 heures 10 minutes en mains du secrétariat communal l'a été légalement en temps utile et ne pouvait pas dès lors être déclarée non valable et de nul effet. Si l'arrêté du Conseil d'Etat n'est pas conforme à la loi, la décision du bureau électoral de Romont ne l'est pas davantage; d'où découle la nécessité d'invalider la décision arrétant le résultat de l'élection communale de Romont sans avoir tenu compte de la liste indépendante. Enfin, la liste indépendante, bien qu'elle eût été déposée dans le délai légal et dût être réputée valable, n'a pas été affichée le samedi 4 mai 1895, malgré l'art. 52 de la loi, qui prescrit cet affichage et constitue incontestablement une disposition essentielle pour l'application du système du vote proportionnel. Cela suffit pour entraîner la nullité de l'opération électorale qui a suivi.

C'est contre cet arrêté que le Conseil d'État de Fribourg a recouru en temps utile au Tribunal fédéral, concluant à ce qu'il lui plaise:

ioDire que le Conseil fédéral, en invalidant, par l'arrêté dont est recours, l'arrêté du Conseil d'État du 26 février 1895 concernant le renouvellement intégral des conseils communaux, à outrepassé ses compétences et a empiété sur des compétences réservées, soit au canton, soit au Tribunal fédéral.

2 Annuler, en conséquence, l'arrêté dont est recours et inviter le Conseil fédéral à statuer à nouveau, en tenant, cette fois, pour valable l'arrêté précité du Conseil d'Etat fribourgeois.

30 En cas de refus de la part du Conseil fédéral, soulever — DTF 22 I 366, pag. 370 — par clevant l' Assemblee fédérale le conflit de compétence prévu par l'art. 85, chiffre 13, de la constitution fédérale.

Le recours se fonde, en résumé, sur les motifs et considérations ci-après:

Le Conseil fédéral a outrepassé les limites de sa compétence en étendant son examen à l'arrêté gouvernemental du 26 février 1895, et en examinant si l'art. 19 chiffre 1 er de cet arrêté d'application de la loi sur les communes, — article statuant que le dépôt des listes expirera le 29 avril à 3 heures, de l'après-midi, — est compatible, d'une part avec la dite loi elle-même (notamment art. 48 al. 2 et 66), et, d'autre part, avec l'art. 31 de la Constitution cantonale qui proclame le principe de la séparation des pouvoirs. 01' le Tribunal fédéral a le devoir d'annuler, en vertu de l'art. 175, chiffre 1 er de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, toute décision par laquelle le Conseil fédéral se serait arrogé indûment une compétence appartenant en réalité aux autorités cantonales ou au Tribunal fédéral lui-même, — que cette attribution injustifiée de compétence par le Conseil fédéral résulte du dispositif, ou des considérants de son arrêté. Le Conseil fédéral pourra, à la vérité, refuser de reconnaître la décision du Tribunal fédéral, mais alors surgira le conflit de compétence prévu à l'art. 85 chiffre 13 de la Constitution fédérale. Aux termes de l'art. 189 de l'organisation judiciaire, le Conseil fédéral doit se borner à examiner uniquement s'il y a eu, dans l'espèce, violation du droit fédéral, ou de dispositions de la constitution cantonale relatives au droit électoral; il n'a pas, en revanche, à trancher la question de savoir si une loi cantonale a été justement interprétée, ou si l'arrêté d'exécution rendu en vertu de la loi est compatible avec la loi ellemême. Le Conseil fédéral a étendu ses considérations à une disposition constitutionnelle, — le principe de la séparation des pouvoirs inscrit à l'art. 31 de la constitution fribourgeoise, — qui n'a aucun rapport avec le droit électoral, et dont la sauvegarde est confiée au Tribunal fédéral. La question, tranchée par le Conseil fédéral, de savoir si une loi in diquant un certain jour comme terme d'un délai peut être — DTF 22 I 366, pag. 371 — complétée par un arrêté du pouvoir exécutif précisant l'heure oil, au dit jour, expirera le dit délai, et si un pareil arrêté viole le principe de la séparation des pouvoirs, n'a rien qui touche au domaine du droit électoral, lors bien même que cette question a surgi à propos d'un recours électoral. La question de la séparation des pouvoirs ne figure pas parmi les points réservés, à titre d'exception, au Conseil fédéral par l'art. 189 organisation judiciaire. Le Conseil fédéral, qui, dans son arrêté du 20 mars 1895 sur le recours Käch et consorts, s'est interdit d'examiner la constitutionnalité d'une loi qui touchait directement au domaine du droit de vote, devait également s'interdire l'examen de la légalité et de la constitutionnalité d'un arrêté du pouvoir exécutif et laisser ce soin au Tribunal fédéral. Il devait se borner à examiner si, dans son application, l'arrêté en question, réputé légal et constitutionnel, avait porté atteinte aux droits électoraux, explicitement ou implicitement garantis aux citoyens par des dispositions dont l'application en dernier ressort est confiée au Conseil fédéral. C'est pourquoi le Conseil d'Etat de Fribourg a cru devoir soulever le présent conflit de compétence, afin d'engager le Tribunal fédéral à revendiquer une compétence qui lui appartient à lui seul.

Dans sa réponse, le Conseil fédéral conclut au rejet des trois conclusions formulées par l'État de Fribourg; il s'appuie sur des motifs résumés ci-après:

Toute l'argumentation du Conseil d'Etat consiste à prétendre que l'art. 189, avant-dernier alinéa, de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale n'attribue au Conseil fédéral, en matière de recours sur votations ou élections, que la connaissance des dispositions du droit constitutionnnel cantonal et du droit fédéral qui ont trait expressément, ex professo, à ce domaine. 01', dans l'intérêt de l'unité de la jurisprudence, l'article en question a certainement voulu admettre la compétence des autorités politiques de la Confédération touchant l'ensemble des dispositions de droit constitutionnel cantonal et de droit fédéral, qui peuvent exercer de l'influence sur le droit électoral des citoyens, ainsi que sur la question — DTF 22 I 366, pag. 372 — de la validité d'une votation ou d'une élection; cet article a voulu que la décision des autorités politiques en pareille matiere puisse se baser sur toutes les dispositions qui concernent celle-ci. A l'appui de cette opinion, le Conseil fédéral cite l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral, en date du 14 novembre 1894, sur le recours Käch et consorts.