DTF 3 I 270

Statuant sur ces (aits el considemnt en droit

1 Les recourants attaquent à un double point de vue les dispositions de la loi promulguée le 3 Mars 1876 par le Grand Conseil de Neuchâtel: en premier lieu en ouvrant à l'Etat une action civile à teneur de l'article 27, 4 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, et en second lieu au moyen d'un recours de droit public, fondé sur l'art. 59, litt. a et b de la même loi. Il y a lieu d'examiner successivement la demande sous chacune de ces faces.

1. Sur l'action civile:

2° Le Conseil d'Etat de Neuchâtel oppose à cette action une exception tirée de l'incompétence du Tribunal fédéral; et, en outre, une fin de non-recevoir, la dite action portant le caractère exclusif d'un recours de droit public.

à) Sur l'exception d'incompétence:

3° Le Conseil d'Etat appuie cette exception en invoquant l'art. 95, rapproché des art. 92 et 93 de la loi fédérale sur la procédure à suivre par devant le Tribunal fédéral en matière civile, du 22 Novembre 1850. Ces articles statuent que la competence — DTF 3 I 270, pag. 281 — du Tribunal fédéral en matière civile doit être contestée dans les trois semaines à dater du jour de la réception de la demande, après quoi le demandeur peut réclamer la décision de l'Assemblée fédérale sur ce point. Le Conseil d'Etat ajoute que la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, laquelle statue, à son art. 56, que le Tribunal fédéral prononce luimême sur sa compétence en matière de contestations de droit public, ne lui confère point le même droit en matière civile.

4° Cette exception d'incompétence, — abstraction faite de ce que le Conseil d'Etat ne l'a opposée que dans sa réponse datée du 29 Mai 1876, ainsi postérieurement au délai de trois semaines susvisé, — repose sur une base juridique erronée.

En effet, les dispositions des art. 92, 93 et 95 de la loi fédérale sur la procédure civile précitée ont été, par le fait de l'acceptation de la constitution fédérale actuelle et aux termes des art. 2 des dispositions transitoires de cette constitution et 64 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, abrogées dès la promulgation de cette dernière loi.

Sous l'empire du Pacte fédéral de 1815, la Diète, chargée cas échéant de l'exécution des jugements rendus selon le droit confédéral (art. 5), était appelée à autoriser les cantons à soulever les contestations que ces jugements devraient trancher.

Ce point de vue fut maintenu, au moins en partie, dans la Constitution fédérale de 1848, dont l'art. 74 chiffre 17, place la solution de tous les conflits de compétence en matière fédérale dans les attributions de l'Assemblée fédérale, seule chargée aussi de trancher les différends de droit public. Mais lors de l'institution d'un Tribunal fédéral permanent ensuite de l'acceptation de la Constitution fédérale de 1874, cette nouvelle autorité fut dotée d'une juridiction indépendante en matière civile et en matière de droit public (art. 110 et 1'13), et les attributions de l'Assemblée fédérale en matière de compétence, réduites à la solution des conflits qui pourraient s'élever de ce chef entre autorités fédérales (art. 85, chiffre 13.)

L'art. 56 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale porte: CJ. «Le Tribunal fédéral connaît des conflits de compétence entre — DTF 3 I 270, pag. 282 — » les autorités fédérales d'une part et les autorités cantonales d' d'autre part.»

«Lorsqu'une partie prétend qu'une contestation dont le Tribunal fédéral a été nanti est du ressort exclusif de l'au- torite cantonale, ou doit être jugée par une autorité etran-» gère ou un tribunal arbitral, le Tribunal fédéral statue lui- même sur sa compétence.»

Quoique cette règle ne se trouve formulée que dans le chapitre des contestations de droit public, il résulte néanmoins du texte même de cet article et notamment des termes du second paragraphe, que le Tribunal fédéral exerce la même attribution, en ce qui concerne sa compétence sur tous les litiges dont il peut être nanti, soit comme Cour civile, soit comme Cour de droit public. La faculté de connaître de sa propre compétence est, du reste, toujours l'apanage de tous les Tribunaux de l'ordre civil, et la loi sur l'organisation judiciaire fédérale a pu se dispenser de l'attribuer expressément au Tribunal fédéral, à l'occasion des articles sur l'administration de la Justice civile. L'exception tirée de l'incompétence du Tribunal fédéral ne saurait donc être accueillie.

b) Sur la fin de non-recevoir tirée de la non - recevabilite d'une action civile en l'espèce:

5° Le Conseil d'Etat allègue que le litige porte évidemment et exclusivement le caractère d'une contestation de droit public; que le Tribunal fédéral, invoqué en la cause en lieu et place du juge neuchâtelois, est lié comme ce dernier par les lois neuchâteloises; qu'aucun juge neuchâtelois ne serait autorisé à se mettre au-dessus d'une loi promulguée par le Grand Conseil et à l'annuler partiellement; que le Tribunal fédéral a, sans doute, le droit d'examiner une loi cantonale au point de vue de sa validité constitutionnelle, mais qu'il ne peut exercer cette faculté que comme cour de droit public, et non point en qualité de Tribunal civil; enfin, que la demande elle-même n'est point de nature civile, puisqu'elle tend à délier une personne juridique de l'obéissance à la loi commune, et à immobiliser à certains égards le droit de législation de l'Etat.

6 La demande de PrHargier a incontestablement POUf hut — DTF 3 I 270, pag. 283 — ,oe dénier au Grand Conseil de Neuchâtel la compétence d'édicter certaines dispositions de la loi dont est recours. Ür une pareille dénégation de la compétence du législateur n'est possible que par la voie d'un recours de droit public. Il est vrai, comme le prétendent les recourants, qu'ils n'ont en vue, en définitive, que la protection des droits des fondations, et que ces droits sont de nature privée: mais il y a lieu de faire remarquer, en revanche, que les recourants ne poursuivent ce but qu'indirectement, tandis que leurs conclusions directes tendent à détruire l'effet d'une loi en contestant la compétence du législateur, — question ressortissant au domaine du droit public.

Il suit de là que la demande ne saurait être accueillie comme action civile. Il reste à l'examiner, aux termes de la conclusion éventuelle prise par les demandeurs, en la considérant comme un recours de droit public.

II. Sur le recours de droit public:

7° Le Conseil d'Etat de Neuchâtel oppose au présent recours Texception de péremption, et conclut subsidiairement à son rejet au fond.

Sur l'exception de péremption:

8° Le Conseil d'Etat prétend que les recourants n'ont fait valoir leurs griefs au point de vue d'une violation de droit public que dans leur réplique, et qu'à l'époque de la production de cette pièce, le délai de soixante jours, fixé par l'art. 59 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale, était dès longtemps écoulé.

Il est exact, en fait, que la conclusion relative à un recours de droit public n'a Me prise qu'en réplique, et que celle-ci n'a été produite qu'après l'expiration des soixante jours susvisés, mais il n'est pas moins certain aussi que, dans leur action civile, les recourants avaient signalé et discuté l'inconstitutionnalité de la loi sur les fondations, ainsi que son incompatibilité avec les dispositions d'un traité international. Le Conseil d'Etat lui-même se plaint, dans sa réponse, pag. 5 et 6, de ce que la demande confond et mêle une action civile avec un recours de droit public, et réclame la discussion séparée de ces deux ordres de griefs, vom auquel il fut obtempéré de — DTF 3 I 270, pag. 284 — la part du Juge fédéral délégué. Les recourants semblent avoir admis que le Tribunal fédéral, en sa double qualité de cour civile et de cour de droit public, était compétent pour trancher la contestation de droit public concurremment avec l'action civile. Il est donc hors de doute que le grief tiré de l'inconstitutionnalité de la loi du 3 Mars sur les fondations a Me eleveen temps utile, bien que sa reprise en une conclusion séparée n'ait eu lieu qu'en réplique. Dans cette position, il est inexact de prétendre que le recours lui-même n'a point été formé dans le délai qu'exige l'art. 59 de la loi fédérale. La jurisprudence du Tribunal fédéral s'est d'ailleurs constamment prononcée dans ce sens, afin de restreindre autant que possible l'empiétement d'un moyen de pure forme sur le domaine du droit lui-même. Il n'y a donc pas lieu de s'arrêter à l'exception de péremption soulevée par le Conseil d'État.

Au fond:

~o Les recourants prétendent que la loi sur les fondations, viole rart 8. de Ja Constitution neuchâteloise consacrant l'inviolabilité de la propriété, el le Traité, dit de Paris, du 26 Mai 1857. II faut done examiner dans quelle mesure la loi dont est recours tombe sous le coup de cette double inculpation.

En ce qui touche la violation de l'art. 8 précité:

10° La loi du 3 Mars ne porte aucune atteinte au droit de' propriété des fondations. Elle n'autorise plus sans doute la perpétuité de ces institutions, mais elle ne limite point leur droit de disposer des biens qui leur ont été confiés pour desœuvres de charité et d'utilité publique, et à teneur de ses dispositions l'État, même en cas de dissolution d'une fondation, n'a point la faculté d'incamérer ces biens, mais doit les affecter à la destination prévue par ses statuts et en tout cas à une œuvre analogue au but qu'elle poursuivait. La loi ne s'occupe que de l'administration des fondations, en ce sens qu'elle les subordonne d'une manière générale et dans une certaine mesure à l'autorisation et à l'action directe de l'Etat.

11 y a lieu d'examiner si cette innovation, dans les limites où elle a été circonscrite par le Grand Conseil de Neuchâtel, implique une atteinte portée au droit de propriété. Cette ques- — DTF 3 I 270, pag. 285 — tion doit recevoir une solution négative. La réglementation législative du droit d'administration ne pourrait être assimilée à la violation du droit de propriété, que si elle était imposée à une personne en possession de la plénitude de la capacité juridique, et réalisait pour elle une véritable usurpation de son droit de libre disposition. 01' ce n'est point le cas en l'espèce; la loi dont est recours a pour but seulement de fixer les conditions de la capacité légale des personnes morales et autres institutions, dont l'existence, comme personne juridique, est toujours subordonnée à l'assentiment du législateur.

Le droit de l'Etat d'édicter des règles sur la capacité juridique des personnes morales peut d'autant moins être contesté, qu'il a aussi pour mission de déterminer la capacité des personnes physiques, et peut à leur égard modifier par une 101 nouvelle la situation qui leur était faite par une loi antérieure.

C'est ainsi que la loi peut changer l'âge de majorité, introduire la curatelle du sexe, etc. Le majeur de vingt et un ans, la femme majeure, que l'ancienne loi dispensait de tuteur ou curateur, ne pourraient être admis à contester la constitutionnalité de la loi nouvelle par la raison que le régime précédent leur laissait toute latitude pour l'administration de leurs biens, et que le régime subséquent vient leur ravir ce droit ?e libre disposition: ils ne sauraient alléguer, en pareil cas, m la violation d'un droit acquis, ni la violation de la propriété.

En ce qui concerne la violation du Traité de Paris:

11 0 Ce traité, destiné à assurer l'indépendance du Canton de Neuchâtel, stipule à son art. 7: «Les capitaux et les revè- » nus des fondations pieuses, des institutions privées d'utilité » lité publique, ainsi que la fortune léguée par le baron de Pury à la bourgeoisie de Neuchâtel, seront religieusement respectés; ils seront maintenus conformément aux inten- » tions des fondateurs et aux actes qui ont institué ces fonda- » tions, et ne pourront jamais être détournés de leur but.»

II résulte avec évidence du texte de cette disposition, ainsi que des négociations et actes officiels qui ont précédé la signature de eet acte international, notamment des instructions données par le Conseil fédéral au plénipotentiaire chargé de — DTF 3 I 270, pag. 286 — représenter la Confédération, et des rapports aux Chambres fédérales, que les fondations pieuses et les institutions privées d'utilité publique, existant en 1857 dans le Canton de Neuchâtel, ont été tout spécialement placées sous la protection du pouvoir fédéral et que la Suisse a garanti qu'elles seraient religieusement respectées et maintenues, conformément aux intentions des fondateurs et à leurs actes de fondation. Cet engagement a eu pour but de sauvegarder contre toute atteinte la position de ces fondations, telle qu'elle avait été fixée par ces actes en conformité du droit commun alors en vigueur dans le Canton de Neuchâtel.

12° La Confédération, ayant volontairement accepté cette garantie, a ainsi consacré le droit des fondations de réclamer contre les changements qu'une législation nouvelle et des actes du pouvoir exécutif cantonal pourraient apporter à leur constitution et à leur administration, et il v a lieu maintenant d'examiner si les différents articles de la 101 neuchâteloise, dont est recours, impliquent une violation des intentions du fondateur de Pr8rargier, tell es qu'elles sont exprimées dans l'acte de fondation de cet établissement.

a) L'art. 2 de la loi fait l'objet du premier grief du recours, en tant qu'il édicte que la fondation n'aura d'existence légale qu'après l'homologation de ses statuts par le Conseil d'État. Le recours sur ce point paraît toutefois être le résultat d'une erreur. L'art. 16, 1 er alinéa de la dite loi reconnaît, en effet, expressément l'existence légale de Prefargiercomme fondathm, d'où il suit avec nécessité que le législateur n'a point eu l'intention d'appliquer à cet établissement la disposition de l'art. 2 précité: il n'y a donc pas lieu de s'arrêter à la partie du recours ayant trait à ce dernier article.

er b) L'art. 4 de la loi statute à son 'l alinéa que les fondations définies à l'art. 1 er sont placées sous la surveillance de l'État. Cet alinéa ne fait l'objet d'aucune réclamation de la part des recourants, qui reconnaissent la légitimité de cette disposition.

Ils s'élèvent, en revanche, contre le prescrit des alinéas 2 et 3 du même article, portant, le premier, que les autorisations — DTF 3 I 270, pag. 287 — ne peuvent être données à perpétuité, et que le temps de leur durée sera toujours indiqué, — et le second, que si avant le terme fixé pour son existence, une fondation venait à s'écarter de ses statuts ou de l'objet de son mstllutlOn, 1 autOrIsatIon pourra lui être retirée par le Grand Conseil, sur le rapport du Conseil d'Etat.

Le recours prétend que ces deux derniers alinéas violent les dispositions de l'acte de fondation de Préfargier, en ce sens que M. de Meuron ayant fondé cet établissement à titre perpetuel, l'État n'est point en droit de réduire cette durée, ou mème d'abolir, cas échéant, entièrement cet hospice.

Il faut distinguer entre la durée indéfinie et la garantie de la perpétuité, soit de l'éternité d'une fondation. Il découle de la nature même des choses qu'on ne saurait revendiquer un droit acquis à une durée éternelle, incompatible avec l'instabilité des institutions humaines. Il ressort d'ailleurs clairement des art. 2 et 3 de l'acte de fondation de PrMargier que le fondateur a voulu assurer à son œuvre certains caractères et certaines formes pour toute la durée de son existence, mais nullement qu'il ait voulu se faire garantir par le Grand Conseil de Neuchâtel l'éternité de cette fondation.

Il suit de là que le grief élevé par les recourants contre le 3" alinéa de l'art. 4 est sans fondement. Lors même que l'Etat n'aurait pas affirmé dans ce texte son droit d'abolir une institution charitable détournée du but de sa création, on n'eût pu le lui contester. n serait contraire à tous les principes de dénier à l'Etat la faculté de mettre fin à l'existence d'une personne morale, et de lui enlever le droit d'éliminer de son organisme des éléments dangereux pour l'ordre public, dégénérés ou inutiles: ce serait contester la mission qu'il accomplit dans la Société, en enserrant son libre essor dans les entraves d'un passé qui n'est plus. Cette doctrine a d'ailleurs reçu une constante consécration dans le développement du droit public suisse.

Le principe de la souveraineté de l'Etat en pareille matière doit donc être reconnu. Son application pourrait néanmoins n'être point justifiée par des faits clairement établis, et il suffit — DTF 3 I 270, pag. 288 — de réserver alors le droit de recours de la fondation, qui s'estimerait lésée par un décret de suppression, ce qui n'est point actuellement le cas pour l'hospice de Préfargier, dont l'existence est formellement reconnue par la loi nouvelle.

e La question de savoir si le2 alinéa de l'art. 4 de la loi, exigeant l'autorisation de l'État, est applicable à l'établissement de Préfargier, doit recevoir une solution négative: en effet, tout ce qui concerne cet hospice a été déjà réglé par un décret antérieur du Grand Conseil ainsi que par l'art. 16 de la loi sur les fondations, émanée du même corps. Ces dispositions légales, assimilant PrMaI'gier à l'hôpital Pourtalès et à la Caisse d'épargne de Neuchâtel, ont précisément pour but de dispenser aussi la première de ces fondations d'une autorisation formelle de l'Etat: le 2 e alinéa de l'art. 4 en question doit donc demeurer sans application en ce qui la concerne.

c) L'art. 5 de la loi est conçu comme suit:

(f «Aucune administration de fondation ne peut être nommée pour un terme excédant six ans. Les administrateurs sont toujours rééligibles. Les administrations ne pourront se re- nouveler par elles-mêmes; elles devront être nommées ou par les fondateurs et leurs descendants, ou par les ayants- droit à la fondation, ou par le Conseil d'Etat. Ces divers modes de nomination pourront être employés ensemble ou séparément.»

L'administration recourante considère ces dispositions comme contraires à la volonté du fondateur, et par conséquent comme violant le Traité de Paris.

11 y a lieu d'examiner d'abord si ces dispositions sont applicables à Préfargier. Rien dans la loi elle-même n'établit d'exception à cet égard en faveur de cet établissement. Le Conseil d'Etat déclare en revanche, dans sa duplique, que «ceci ne regarde pas l'hospice de PrMargier, pour lequel l'Etat se réserve seulement la nomination d'un membre de la Commission de surveillance.» Toutefois, comme cette déclaration du Conseil d'Etat, en présence du texte de l'art. 13 — DTF 3 I 270, pag. 289 — Je ]a loi, pourrait être considérée comme contraire aux intentions du législateur, il y a lieu de fixer définitivement ce qui a trait à l'un des griefs principaux du recours.

Il résulte de l'acte de fondation de PrMargier que M. de Meuron attachait un grand prix à ce que cet hospice conservât le caractère d'un établissement privé. C'est ce qui ressort avec évidence de l'art. 2 de cet acte, statuant que Prerargier «constitue et constituera à perpétuité nne proprü]te particu- D liere, entièrement indépendante et séparée de l'Etat et du » domaine communal.» Afin d'assurer la réalisation de sa pensée, le fondateur détermine lui-même, avec de minutieux détails, le mode de nomination des administrateurs: il prescrit, en outre, que l'administration «surveillera exclusive- ment les intérêts matériels et moraux de l'établissement; » qu'elle ne pourra, dans aucun cas, être contrainte de reee-» voir des malades et qu'elle sera toujours libre de renvoyer » ceux qu'elle aura admis, dès qu'elle le jugera convenable.» Le fondateur se réserve la nomination de tous les membres de la Commission administrative et statue qu'après sa mort, la dite Commission «se renouvellera elle-même perpétuelle- ment,» )1 en excluant ainsi de la manière la plus positive tout autre mode de renouvellement.

Il est hors de doute que l'art. 5 de Ja loi est incompatible avec l'acte de fondation de Prerargier. Cet article, en effet, statue précisément le contraire de ce qu'a voulu le fondateur; c'est ainsi qu'aux termes de ces dispositions l'administration ne peut plus se renouveler par elle-même et devra l'être par l'État, puisque le fondateur n'a point laissé de descendants, et que le renouvellement de l'administration n'est pas praticable au moyen des (f «ayants-droit,» tous en proie à des maladies mentales. On ne peut contester qu'une pareille intervention de l'Etat ne soit en contradiction avec la volonté clairement exprimée par le fondateur, qui proscrit spécialement toute innovation de ce genre, et ne soit par conséquent également contraire à la garantie donnée par la Confédération dans l'art. 7 du Traité de Paris.

Il ressort de ce qui précède que l'art. 5 en question ne — DTF 3 I 270, pag. 290 — saurait être appliqué à l'établissement de PrMargier, et que le recours doit être admis de ce chef.

d) L'art. 16, 2 m• phrase, de la loi attribue au Conseil d'Etat le droit de «nommer un membre de la Commission de sur- » surveillance, sous laquelle dénomination la loi entend sans doute la Commission de neuf membres prévue à l'art. 2 de l'acte de fondation. Les recourants contestent, en s'appuyant sur les dispositions précises de l'art. 3 de cet acte, la faculté que se réserve l'État, de participer directement au choix de cette Commission.

Il faut distinguer avec soin, en ce qui touche cette partie du recours, entre la surveillance immediate exercée dans l'établissement, laquelle se confond avec l'administration dont elle n' est qu'ulle des branches, et le contrôle supérieur, ou haute surveillance. La première appartient aux organes de la fondation, tandis que la seconde rentre dans les attributions de l'Etat.

Le fondateur a désiré, il est vrai, que le Gouvernement fût aussi représenté par un membre dans l'administration proprement dite, mais il s'en était formellement réservé la nomination, conséquent encore en cela avec son intention de préserver l'etablissement de toute dépendance vis-à-vis de l'Etat. Cette intention doit être respectée dans le sens du recours, et elle peut l'être, sans qu'aucune atteinte soit portée au droit respectif des parties. L'administration de la fondation conservera ainsi un membre du Gouvernement nommé par elle, au nombre de ses membres effectifs, et l'Etat pourra désigner, en dehors et à côté de l'administration, ses représentants avec mission de contrôle et de surveillance dans l'intérêt de l'ordre public. En ce faisant, l'Etat se conformera à la volonté de M. de Meuron, telle qu'elle est exprimée dans les statuts du 12 Août '1848, art. 2, lorsqu'il disait «que l'administration de PrMargier était chargée, d'ailleurs, d'observer strictement toutes les lois et les arrêts promulgués par la suite, relativement à la seques-» tration des aliénés et de donner aux autorités compétentes tous les renseignements qui pourraient lui être demandés à ce sujet.»

— DTF 3 I 270, pag. 291 — La circonstance qu'à teneur des art. 14 et 15 de la loi sur les fondations, le Conseil d'Etat est autorisé à nommer des membres effectifs des administrations de l'hôpital Pourtalès et de la Caisse d'épargne, — trouve son explication, soit dans les actes de fondation de ces établissements, soit dans les procèsverbaux des séances du Grand Conseil, d'où il résulte qu'une entente a eu lieu à cet égard. Mais on ne saurait aucunement en conclure le droit de l'Etat de nommer un membre de l'administration de Préfargier.

me Le recours est donc fondé, en ce sens que l'art. 16, 2 phrase, de la loi sur les fondations, ne peut subsister, comme étant contraire à l'acte de fondation de l'établissement de Préfargier.

ë) La partie du recours relative à l'art. 17 de la loi repose sur la mème erreur déjà signalée plus haut en ce qui concerne l'art. 2 ibidem. L'établissement de PrMargier, expressément reconnu à l'art. 16 de la dite loi, n'a point à réclamer une autorisation, soit reconnaissance ultérieure de la part de l'Etat.

f) En ce qui touche enfin l'art. 18 de la même loi, lequel détermine les conséquences de la dissolution d'une fondation, il faut reconnaître qu'une pareille éventualité peut se présenter, et qu'on ne peut dès lors faire à la loi du 3 Mars un grief de l'avoir prévue. Relativement au contenu même de cet article, portant «qu'en cas de dissolution d'une fondation, ses biens recevront la destination prévue par l'acte de fondation et les statuts» et que «si l'acte de fondation ne précise rien à cet égard, le Grand Conseil devra affecter ces biens à une œuvre d'utilité publique analogue au but de la fon- dation,» -- il n'est point constaté que l'hospice de Prefargier ait un intérêt né et actuel à contester ces dispositions, justifiées par la nécessité de conserver à leur destination de semblables établissements.

En effet, l'existence de PrMargier est spécialement consacrée par l'art. 16 de la loi et il est statué dans le présent arrêt toutes les garanties nécessaires pour le maintenir conformément aux intentions de son fondateur et à son acte de fondation. — DTF 3 I 270, pag. 292 — Le recours est écarté sur ce dernier point. Par tous ces motifs,