DTF 37 I 68

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. — Da sich die Rekurrenten über einen Eingriff des Kantonsrates in die verfassungsmäßigen Kompetenzen der Landsgemeinde, bezw. in das Gesetzgebungsrecht des Volkes, sowie über eine angeblich bei diesem Anlaß begangene willkürliche Gesetzesverletzung beschweren, und also nicht etwa das Zustandekommen eines fakultativen Referendums in Frage steht, so ist das Bundesgericht zur Behandlung des Rekurses kompetent.

Aus dem gleichen Grunde ist auch die Aktivlegitimation der Rekurrenten als gegeben zu erachten, da sie unbestrittenermaßen stimmberechtigte Kantonseinwohner und daher gemäß Art. 40 KV Mitglieder der Landsgemeinde sind, die Landsgemeinde aber als solche kein Organ besitzt, das zur Wahrung ihrer Prärogativen gegenüber den Behörden, insbesondere gegenüber dem Kantonsrate, berufen wäre.

2. — Ein verfassungswidriger Eingriff in die Kompetenzen der Landsgemeinde liegt nur dann vor, wenn gesagt werden muß, daß der angefochtene Kantonsratsbeschluß im Sinne des Art. 42 Ziff. 4 KV eine „neue einmalige Ausgabe von mehr als 30,000 Fr.“ zur Folge hatte.

Nun handelte es sich im vorliegenden Falle allerdings um eine „neue einmalige Ausgabe von mehr als 30,000 Fr.“ Dagegen fragt es sich, ob die zitierte Verfassungsbestimmung nicht aus dem Grunde hier unanwendbar war, weil sie sich offenbar nur auf Ausgaben des Staates bezieht, der angefochtene Beschluß aber keine Ausgabe des Staates, sondern eine solche der Kantonalbank zum Gegenstand hat.

In dieser Beziehung ist vor allem zu konstatieren, daß die Kantonalbank von Appenzell A.-Rh., wie übrigens die meisten schweizerischen Kantonalbanken und kantonalen Ersparniskassen — DTF 37 I 68, pag. 72 — (vergl. BGE 5 S. 609, 6 S. 59 ff. Erw. 2, S. 228 f., 11 S. 65), keine bloße Staatsanstalt ist, sondern daß sie neben dem Staate, und von diesem in ökonomischer Hinsicht durchaus unabhängig, ihre besondere Existenz führt und sogar die juristische Persönlichkeit besitzt. Es ergibt sich dies deutlich aus den Bestimmungen des Kantonalbankgesetzes über das Gründungskapital (Art. 2), über die der Bank hiefür vom Staate zu berechnenden Zinsen (Art. 3), über die Befugnis der Bank zur Ausgabe von Banknoten (Art. 6 ff., wobei zu beachten ist, daß die Banknoten, solange die Notenemission dauerte, nicht etwa namens des Staates, sondern namens der Kantonalbank als solcher ausgegeben wurden), über die Berechtigung zur Aufnahme eines Anleihens (Art. 10), über die Ausstellung der Obligationentitel (Art. 11), über die Verwendung des Reingewinnes (Art. 32), namentlich aber aus den Art. 4 und 8, worin der Staat für die Verbindlichkeiten der Bank die „Haftbarkeit“ übernahm, „soweit ihre eigenen Mittel nicht ausreichen“, und wonach er für 60% der jeweiligen Notenemission beim Bunde „Garantie“ zu leisten hatte. Es ist klar, daß es einer solchen Garantieleistung nicht bedurft hätte, wenn die Kantonalbank nur ein Zweig der Staatsverwaltung wäre, und daß alsdann auch in Art. 4 nicht von einer bloß subsidiären Haftung des Staates „für die Verbindlichkeiten der Bank“ gesprochen worden wäre.

An dieser ökonomischen Selbständigkeit der Bank wird dadurch nichts geändert, daß nach den Bestimmungen des Kantonalbankgesetzes dem Staate ein Oberaufsichtsrecht über die Bank zusteht: daß es z. B. der Kantonsrat ist, welcher die Höhe der Notenemission bestimmt, sowie über eine allfällige Erhöhung des Obligationenkapitals Beschluß faßt (Art. 6 und 10); daß ferner die Übernahme neuer Geschäftszweige vom Kantonsrat zu bewilligen ist (Art. 14), der Erlaß der nötigen Verordnungen und Geschäftsreglemente ihm zusteht (Art. 20), der jährliche Rechnungsabschluß ihm vorzulegen ist (Art. 31), die Bankverwaltung, die Bankkommission, der Direktor und der Kassier von ihm, und die übrigen Angestellten vom Regierungsrat gewählt werden (Art. 23, 25 u. 30), usw. Aus allen diesen Bestimmungen ergibt sich zwar in administrativer Hinsicht eine weitgehende Abhängigkeit der Kantonalbank vom Staate; dagegen wird dadurch keineswegs ein — DTF 37 I 68, pag. 73 — Aufgehen der Bank im Staate, bezw. des Bankvermögens im. Staatsvermögen, oder der Bankrechnung in der Staatsrechnung bedingt. Die Rekurrenten haben denn auch selber ausdrücklich zugegeben, daß die Kantonalbank „ein Geschäft für sich“ ist, m. a. W. daß sie ihre eigene ökonomische Existenz führt.

3. — Bei dieser Sachlage ist nun nicht anzunehmen, daß Art. 42 Ziff. 4 KV auch für die Ausgaben der Kantonalbank gelte. Denn da der Zweck einer jeden Staatsverfassung in erster Linie die Organisation des Staatswesens ist, erscheint es gewiß als das nächstliegende (vergl. übrigens betreffend einen ähnlichen Fall: BGE 18 S. 480 Erw. 3), diejenigen Bestimmungen einer konkreten Verfassung, durch welche die Kompetenz zur Dekretierung von „Ausgaben“ geregelt wird, auf die Ausgaben des Staates und nur auf diese zu beziehen. Speziell, was die Verfassung des- Kantons Appenzell A.-Rh. betrifft, so ergibt sich aus dem Berichte des Verfassungsrates („Revisionsrates“) vom Jahre 1908, daß bei der Aufstellung der Bestimmungen der Art. 42 Ziff. 4 und 48- Ziff. 12 nur an diejenigen Ausgaben gedacht wurde, die das- „Budget“, d. h. das Staatsbudget belasten. — Für die Limitierung des vom Staate hinsichtlich der Kantonalbank übernommenen Risikos war bereits durch die Vorschriften des Kantonalbankgesetzes über die Kontrollbefugnisse des Kantonsrates gesorgt worden, und zwar in einer offenbar wirksameren und angemesseneren Weise, als dies durch eine Bestimmung von der Natur des Art. 42 Ziff. 4 KV hätte geschehen können. Es ist denn auch klar, daß schon der normale Betrieb einer Bank mit zwei Millionen eigenem. Vermögen und ebensoviel Obligationenkapital zahlreiche Geldbewegungen von über 30,000 Fr. umfaßt, die sich als „Ausgaben“ im Sinne der angeführten Verfassungsbestimmung darstellen würden, wenn diese wirklich auch auf die Kantonalbank anwendbar wäre. Es würde aber geradezu einer Verunmöglichung des Geschäftsbetriebes der Bank gleichkommen, wenn für jede solche „Ausgabe“ von mehr als 30,000 Fr. ein besonderer Beschluß der ordentlicherweise nur einmal im Jahre abzuhaltenden Landsgemeinde erforderlich wäre.

4. — Im weiteren ist festzustellen, daß es sich, entgegen den Ausführungen der Rekurrenten, im vorliegenden Falle in der Tat um eine Ausgabe der Kantonalbank und nicht des Staates — DTF 37 I 68, pag. 74 — handelte. Es ist unbestritten, daß nach den Intentionen des Kantonsrates die erforderliche Bausumme dem Vermögen der Kantonalbank entnommen bezw. auf Rechnung der Bank beschafft werden soll. Allerdings besteht die Absicht, ein Gebäude zu errichten, welches außer den für die unmittelbaren Bedürfnisse der Bank selber bestimmten Lokalitäten auch noch passende Räumlichkeiten für staatliche Bureaux enthalten soll, wobei vorgesehen ist, daß der Staat zur Kantonalbank in ein Mietverhältnis trete. Es mag nun richtig sein, daß durch die Erstellung eines solchen Gebäudes, das mehr Lokalitäten enthält, als die Bank momentan benötigt, der Zeitpunkt, in welchem nach Art. 33 des Kantonalbankgesetzes der volle Reingewinn der Bank für den Staat verfügbar sein wird, in eine weitere Zukunft hinausgerückt wird, als wenn nur ein den gegenwärtigen Bedürfnissen entsprechendes Gebäude errichtet würde. Dadurch wird indessen die zur Erstellung des Bankgebäudes erforderliche Ausgabe nicht zu einer Ausgabe der Staatskasse, sondern sie bleibt eine solche der Bank. Würde entsprechend dem Postulat der Rekurrenten bei der Frage, ob eine Staatsausgabe vorliege, auf das Interesse des Staates an der Prosperität der Kantonalbank bezw. an der Erzielung eines möglichst hohen und möglichst ungeschmälert in die Staatskasse fließenden Gewinnes der Bank abgestellt, so müßten überhaupt alle Ausgaben der Bank als Staatsausgaben, sowie alle von ihr abgeschlossenen zweiseitigen Rechtsgeschäfte als Belastungen des Staates betrachtet und, sofern es sich um ein Geschäft von über 30,000 Fr. handeln würde, der Landsgemeinde unterbreitet werden, eine Konsequenz, die, wie bereits konstatiert, praktisch durchaus unannehmbar wäre.

5. — Da sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, daß der Kantonsrat mit dem angefochtenen Beschluß jedenfalls nicht in die durch Art. 42 KV geregelten Befugnisse der Landsgemeinde eingegriffen hat, so bedarf es keines Eintretens auf den in der Rekursantwort eingenommenen Standpunkt, daß sich die Kompetenz des Kantonsrates zum Erlasse jenes Beschlusses eventuell aus der im Jahre 1901 von der Landsgemeinde genehmigten Abänderung der Art. 32 und 33 des Bankgesetzes ergeben würde (wonach vom Reingewinn der Kantonalbank vor allen andern Dotationen zunächst 15% „zum Zwecke der Beschaffung passender Banklokalitäten" auszuscheiden sind). Und ebensowenig braucht mit den — DTF 37 I 68, pag. 75 — Rekurrenten untersucht zu werden, ob die Frage der Errichtung eines Kantonalbankgebäudes bereits durch den im Jahre 1909 vom Kantonsrat gutgeheißenen Landabtausch präjudiziert worden war. Wohl aber ist festzustellen, daß der angefochtene Beschluß, entgegen einer Behauptung der Rekursschrift, weder eine „Abänderung eines von der Landsgemeinde angenommenen Gesetzes“ (gemeint ist wiederum die Kantonalbanknovelle vom 28. April 1901), noch eine willkürliche Gesetzesverletzung in sich schließt. Durch die Novelle vom Jahre 1901 war bloß bestimmt worden, daß alljährlich 15% des Reingewinns der Bank zum Zwecke der Beschaffung passender Banklokalititäten auszuscheiden seien. Darüber jedoch, ob, wann und wie gebaut werden solle, war nichts beschlossen worden. Wenn also nachträglich ein solcher Beschluß erfolgt ist, so kann darin nur eine Ergänzung und nicht eine Abänderung der Novelle erblickt werden. Ob aber der Kantonsrat zu einer solchen Ergänzung kompetent war, oder ob es eines Beschlusses der Landsgemeinde bedurfte, ist eine nicht nach der mehrerwähnten Gesetzesnovelle, sondern nach der Verfassung zu entscheidende Frage, die denn auch, wie dargetan, wenigstens vom Standpunkte des Art. 42 KV aus, im ersteren Sinne zu beantworten war.

Eine willkürliche Gesetzesverletzung ist endlich auch darin nicht zu erblicken, daß, wie bereits konstatiert, der Kantonsrat einem Projekte die Genehmigung erteilt hat, welches, außer der Beschaffung der für die Bank selber nötigen Räumlichkeiten, auch noch die Kreierung geeigneter Lokale für die Staatsverwaltung vorsieht. Es ist klar, daß unter der Beschaffung passender Banklokalitäten sehr wohl auch die Errichtung eines mehr Räumlichkeiten, als momentan absolut notwendig, umfassenden Monumentalbaues verstanden werden konnte, sei es mit Rücksicht auf spätere Bedürfnisse, sei es um die Bedeutung der Kantonalbank nach außen hervortreten zu lassen, oder auch nur zum Zwecke einer rationellen Ausnützung des vorhandenen Bauplatzes. Ob aber die Errichtung eines solchen Monumentalbaues wirklich im Interesse der Kantonalbank liege, bezw. inwieweit hiebei auch die Interessen der gegenwärtig in mehr oder weniger ungeeigneten Lokalitäten untergebrachten Staatsverwaltung zu berücksichtigen seien, und ob daher die für die Kantonalbank momentan entbehrlichen — DTF 37 I 68, pag. 76 — Räumlichkeiten dem Staate zu vermieten seien, oder ob sich im Gegenteil die Vermietung an Private empfehle, usw., waren alles bloße Zweckmäßigkeits- und Angemessenheitsfragen, deren Überprüfung nicht Sache des Bundesgerichtes ist.

6. — Was das Eventualbegehren der Rekurrenten betrifft (es möchte über die streitige Kompetenzfrage die Landsgemeinde „um ihre Meinung angegangen werden"), so ist vor allem zu bemerken, daß eine Gutheißung dieses Begehrens höchstens dann hätte in Frage kommen können, wenn über die Nichtanwendbarkeit des Art. 42 Ziff. 4 KV auf Ausgaben der Kantonalbank irgendwelche Zweifel möglich wären, was jedoch nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Fall ist.

Im übrigen könnte jener „Eventualantrag“ allerdings auch dahin aufgefaßt werden, daß für die Landsgemeinde die sog. Kompetenzkompetenz vindiziert werden wollte, d. h. daß nach der Auffassung der Rekurrenten der Kantonsrat von vornherein. verpflichtet gewesen wäre, die Landsgemeinde darüber zu befragen, ob sie die Kompetenz zur Beschlußfassung über die Errichtung eines Bankgebäudes für sich in Anspruch nehme, und daß somit der Kantonsrat schon durch die Unterlassung einer solchen Anfrage, bezw. durch die selbständige Beantwortung der Kompetenzfrage, in die Entscheidungsbefugnisse der Landsgemeinde eingegriffen habe. Dieser Standpunkt wäre indessen ohne weiteres als unbegründet zu bezeichnen. Weder haben die Rekurrenten irgend eine positive Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung angeführt, gemäß welcher derartige Kompetenzfragen der Landsgemeinde vorgelegt werden müßten, noch würde ein solches Verfahren überhaupt mit dem staatsrechtlichen Charakter der Landsgemeinden im allgemeinen und speziell derjenigen von Appenzell A.-Rh. (deren Geschäftsordnung gemäß Art. 45 Abs. 1 KV vom Kantonsrat festgesetzt wird, und an welcher nach Art. 45 Abs. 3 keine Diskussion gestattet ist) im Einklang stehen.