DTF 39 II 444

— DTF 39 II 444, pag. 451 — Statuant sur ces faits et considérant en droit:

1. — Il ya lieu d'admettre que Lemp pouvait cumuler en un seul procès sa demande contre l'Etat de Fribourg et sa demande contre l'Etat de Vaud. Sans doute il ne s'agit pas du cas de cumul prévu à l'art. 6 CPC, car il n'existe pas de communauté entre les deux défendeurs — le droit de pêche étant revendiqué contre chacun d'eux sur le domaine public qui lui est propre — et leur obligation ne découle pas c. d'un seul et même acte juridique " car ils ne sont pas les successeurs du contractant primitif. Par contre on se trouve dans l'hypothèse prévue à l'art. 43 OPO: bien que les motifs de droit invoqués contre l'Etat de Vaud et l'État de Fribourg ne soient pas tous semblables, on doit observer que les faits qui sont à la base des deux demandes sont en grande partie les mêmes, et que Lemp revendique contre les deux défendeurs le même droit de pêche. Dans ces conditions la disjonction du procès ne se serait pas justifiée; elle aurait été une source de complications et de frais inutiles.

2. — La compétence du Tribunal fédéral n'est pas douteuse. Le différent existe entre un particulier et des cantons et a bien la nature d'un différent de droit civil, car l'action du demandeur est une action confessoire tendant à la reconnaissance d'un droit privé. Quant à la valeur litigieuse qui doit atteindre la somme de 3000 [r. à l'égard de chacun des défendeurs (v. RO 31 II p. 195-196), elle fait l'objet d'une contestation entre les parties. Tandis que le demandeur estime à 20 000 fr. son droit de pêche sur les eaux vaudoises et à 80000 fr. son droit de pêche sur les eaux fribourgeoises, les défendeurs attribuent à ce droit la valeur, respectivement, de 1200 fr. et de 2134 fr. Mais la base de leurs calculs est certainement erronée: il ne s'agit pas en effet de savoir à quel prix l'Etat affermerait pour la pêche un cours d'eau de cette étendue; la redevance payée à l'État ne donne pas la mesure de la valeur du droit de pêche, elle est considérablement inférieure au rendement du droit concédé, ainsi qu'on peut s'en convaincre facilement en comparant la statistique des redevances perçues et du produit de — DTF 39 II 444, pag. 452 — la pêche. Pour déterminer la valeur litigieuse, on doit done prendre en considération ce que la pêche sur les eaux de la Broye rapporte à Lemp qui en fait profession: or si l'on tient compte que le revenu annuel correspondant à un capital de 3000 fra au taux de capitalisation de 4 / 2 %, est de 135 fr. seulement, on ne pourra douter que la valeur litigieuse soit atteinte à l'égard de chacun des défendeurs. Aussi bien ceux-ci n'ont-ils pas contesté la compétence du Tribunal fédéral.

3. — Contre l'Etat de Fribourg, le demandeur invoque à la fois l'acte constitutif de 1675 et la reconnaissance de son droit intervenue en 1858. Aux termes de la loi fribourgeoise du 20 mai 1890 actuellement en vigueur, le droit de péche appartient aux «particuliers qui justifient d'une concession par titre ou reconnaissance de l'Etat». 11 n'est donc pas nécessaire d'examiner chacun des deux moyens invoqués par le demandeur, car il suffit que l'un d'eux soit déclaré fondé pour que ses conclusions soient admises. Or, quelle que soit la valeur du titre primitif dont il fait dériver ses droits, d est incontestable que ceux-ci ont été reconnus par l'Etat..

Il résulte en effet des faits exposés ci-dessus (v. partie faits, litt. 0), qu'après avoir pendant longtemps ou refusé de prendre nettement position ou contesté le droit revendiqué par les propriétaires successifs du domaine de la Sauge, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a dans sa séance du 27 septembre 1858 décidé de «reconnaître en principe le droit de pêche de la familie Millet dans la partie de la Broye qui s'étend depuis le lac de Neuchâtel jusqu'au fossé de la Monnaie ainsi que les fossés qui en dépendent.»

L'Etat a dénié toute valeur à cette reconnaissance par une série de moyens qu'il convient d'examiner.

Tout d'abord il prétend que, sans vouloir reconnaître formellement le droit invoqué, le Conseil d'Etat s'est borné à trancher une question préjudiciable — c'est-à-dire celle de la bonne foi des Millet — à propos d'une poursuite pénale qui était dirigée contre eux. Il est exact qu'au moment où le Conseil d'Etat a pris sa décision une instruction pénale était — DTF 39 II 444, pag. 453 — t. Streitigkeiten zwischen Xantonen u. Korporationen oder Privaten. No 8-'. 45~~ en cours à la suite d'une plainte déposée contre Millet. Mais il s'agissait dans cette affaire de l'exercice du droit de pêche — soit de l'emploi d'engins prohibés — et non de l'existence du droit lui-même. La décision du 27 septembre 1858 ne pouvait donc avoir ni pour but ni pour effet de préjuger le sort de cette poursuite pénale. Cela est si vrai que, tout en la portant à la connaissance du magistrat chargé de statuer sur la contravention, le Procureur général lui donnait en même temps pour instruction «de donner pleine suite à l'action intentée aux Millet.» Et si ceux-ci ont été acquittés ce n'est pas en vertu de cette décision, mais uniquement parce qu'il a été reconnu que les engins dont ils s'étaient servis n'étaient pas prohibés. En réalité il est manifeste que, mis au courant de la longue contestation soit par une requête directe de Millet, soit par l'action civile encore pendante entre eux et l'Etat, le Conseil d'État a voulu y mettre fin. Et il ne considérait pas sa décision comme d'ordre purement interne et comme ne devant pas déployer d'effet à l'égard des propriétaires de la Sauge, puisque immédiatement le Procureur général a chargé le Président du Tribunal du Lac de leur en donner officiellement connaissance.;

L'Etat ajoute que la décision de 1858 est «le résultat d'une surprise et d'une erreur et par conséquent nulle; à l'appui de cette singulière objection, il fait observer qu'en 1856 le régime politique avait changé et que le nouveau personnel gouvernemental n'était sans doute pas au courant de la question qui lui était soumise. Mais il n'allègue aucun fait qui soit de nature à laisser supposer que Millet ait surpris la bonne foi du Conseil d'Etat, et, en l'absence de toute preuve, il n'est décidément pas permis de présumer que les plus hauts magistrats de l'État, qui avaient à leur disposition tous les éléments de conviction et qui avaient pris connaissance du préavis du P ocureur général, aient été hors d'état de se faire une opinion raisonnée et se soient mépris sur la portée de leur décision.

Enfin l'Etat ajoute que, la concession d'un droit de pêche impliquant l'aliénation d'une partie du domaine public, elle — DTF 39 II 444, pag. 454 — ne pouvait émaner que du Grand Conseil. Cette argumentation serait concevable s'il s'agissait ou d'une véritable concession ou d'un canton dont la législation réservât le droit de pêche à l'État. Mais tel n'est pas le cas. Toutes les lois sur la pêche qui se sont succédé dans le canton de Fribourg au courant du XIXe siècle — et notamment la loi de 1844 sous l'empire de laquelle la reconnaissance de 1858 a eulieu - ont reconnu la validité des droits de pêche constitués en faveur des particuliers. Elles se sont toutes bornées à exiger que celui qui se prétendait au bénéfice d'un tel droit en rapportât la preuve. Et le défendeur lui-même ne prétend pas que ce fût au Grand Conseil à décider si l'intéressé avait réussi à rapporter cette preuve. Or le Conseil d'Etat n'a pas fait autre chose que se déterminer sur le caractère probant des documents que Millet invoquait à l'appui de sa revendication. 11 n'a pas eonstiltte en sa faveur un droit de pêche; j il a simplement reconnu un droit de pêche préexistant; j on ne saurait donc dire qu'il ait grevé ou aliéné le domaine public; il s'est borné à constater qu'il était grevé en faveur de Millet. Evidemment compétent pour représenter l'Etat dans le procès pendant entre lui et les propriétaires de la Sauge, il a eu à rechercher si l'Etat était fondé à s'opposer à la réclamation des demandeurs; j c'était à lui, comme autorité exécutive supérieure, à décider quelle attitude il convenait que l'État adoptât et en décidant que celui-ci ne pouvait contester le bien-fondé de la revendication, il a certainement agi dans la limite de ses compétences. Aussi bien le Grand Conseil n'a-t-il jamais prétendu qu'en ce faisant le Conseil d'Etat empiétât sur ses attributions.

La régularité de la reconnaissance étant ainsi hors de doute, il est superflu de rechercher si, en l'absence de cette reconnaissance, le titre primitif de 1675 aurait pu être invoqué contre l'Etat de Fribourg.

4. — Par contre il reste à examiner si le demandeur peut se mettre au bénéfice de cette reconnaissance et quelle en est la portée exacte.

L'Etat de Fribourg soutient que en tout état de cause, par — DTF 39 II 444, pag. 455 — suite de défaut de transmission expresse et d'inscription dans le registre des droits réels, le droit de pêche n'existe plus. n est exact qu'à deux reprises, depuis 1858, le domaine de la Sauge a été vendu avec tous ses droits et dépendances, mais sans que le droit de pêche fût expressément mentionné. Mais à supposer même qu'une telle mention eût été nécessaire, ce vice d'ordre purement formel ne peut être invoqué par l'Etat de Fribourg qui est un tiers à l'égard des actes successifs de transfert; entre les intéressés, c'est-à-dire entre vendeurs et acheteurs, la régularité de transfert n'a jamais fait l'objet d'une contestation; les propriétaires successifs du domaine de la Sauge ont constamment exercé le droit de pêche et celui-ci a été expressément transmis à Lemp par son auteur. Contre le demandeur qui se trouve ainsi au bénéfice d'un acte d'acquisition régulier, l'Etat de Fribourg ne saurait donc invoquer des vices de forme antérieurs qui ont été couverts par le consentement des intéressés. Et il ne peut pas davantage lui opposer le fait que le droit de pêche n'est pas inscrit au registre des droits réels. C'est naturellement au lieu de la situation du fonds dominant, c'est-à-dire dans les registres fonciers vaudois, que l'inscription aurait dû être opérée. Or ni la loi vaudoise du 20 janvier 1882 sous l'empire de laquelle les transmissions prétendues irrégulières ont eu lieu, ni la loi du 11 mai 1897 qui l'a remplacée ne mentionnent les droits de pêche au nombre des droits réels soumis à l'inscription; et il est bien évident qu'ils ne peuvent y être soumis d'après la législation vaudoise puisqu'ils sont inconnus de cette législation, ainsi que cela sera exposé ci-dessous. On ne peut donc opposer au demandeur l'absence d'une inscription qui n'est ni prescrite, ni même possible d'après le droit vaudois. C'est également à tort que l'Etat de Fribourg invoque la nullité — à laquelle il vient d'être fait allusion du droit de pêche d'après la législation vaudoise. Cette nullité n'a évidemment d'effet que dans la mesure où le droit est revendiqué sur les eaux vaudoises; par contre en tant qu'il est revendiqué sur les eaux fribourgeoises, la situation du fonds dominant est indifférente; il suffit que ce droit existe — DTF 39 II 444, pag. 456 — dJapres Ia Iegislation du canton sur le domaine duquel il doit s'exercer, c'est-à dire d'après la législation fribourgeoise.

A titre subsidiaire, l'Etat de Fribourg soutient que le droit reconnu n'est pas un droit de pêche general, mais un simple droit de c «vendrage» (soit le droit de pêcher le vendredi). Cette assertion qui prétend s'appuyer sur des documents antérieurs à l'acte de 1675 est manifestement inexacte. Quelle qu'ait pu être au début l'étendue du droit de pêche, il est certain qu'il a été reconnu par l'État de Fribourg en 1858 dans l'étendue dans laquelle à cette date il était revendiqué et exercé. Or ce que les hoirs Millet revendiquaient c'était un droitde p~che ~eneral, tel qu'il a été constamment exercé au courant du XIXe siècle. Et la décision du 27 septembre 1858 I,arle de c droit de pêche» terme tout général dont il est impossible de restreindre l'acceptation au seul droit de vendrage.

5. — La demande doit donc être admise en principe contre l'Etat de Fribourg. Mais sur deux points les conclusions doivént subir une restriction.

Tout d'abord une restriction qui n'a guère qu'un intérêt théorique. Le demandeur réclame un droit de pêche «exclusif»; or l'État en 1858 a expressément réservé «. «les droits de même nature ou autres qui pourraient exister eil faveur de tiers». En fait tout porte à croire qu'il n'existe pas de droits de tiers pouvant entrer en conflit avec celui du demandeur. Mais du moment que la reconnaissance de 1858 comporte cette restriction, il y a lieu de la respecter. C'est en vain que le demandeur objectérait que l'acte de 1675 COIIC~ dait un droit de pêche exclusif. A l'égard du canton de Fribourg qui n'a pas participé à cette concession, l'acte de 1675 ne peut être invoqué sans autre en ce qui concerne l' elelldue du droit eie pêche; car Fribourg n'a ja mais garallti aux antépossesseurs du demander qu'il n'existait pas d'autres droits de pêche entrant en concours avec celui que les bernois ont accordé à Millet. 11 y est vrai qu'au cours des pourparlers entre Berne et Fribourg ce dernier canton a reconnu dans une occasion les droits de pêche de Berne sur la Broye, llJais — DTF 39 II 444, pag. 457 — sans reconnaître toutefois l'exclusivité de ces droits. Ainsi, nonobstant l'acte de 1675, il restait possible qu'il existât sur la même partie de la Broye d'autres droits de pêche que ceux des propriétaires de la Sauge et en 1858 le Conseil d'Etat avait le droit de réserver cette possibilité tout en reconnaissant en principe la validité de l'acte de 16; 5. Il est d'ailleurs bien entendu que le seul effet de la restriction que comporte la reconnaissance de 1858 est de réserver les droits qui pouvaient exister en 1858 en faveur de tiers et non de permettre la création, postérieurement à cette date, de droits portant atteinte à celui qui a été reconnu par l'État au demandeur.

D'autre part Lemp prétend que son droit de pêche s'exerce jusqu'à l'embouchure de la Broye dans le lac de Neuchâtel. Or l'embouchure actuelle est à environ 1 km. en aval du point où elle se trouvait en 1858, le canal de la Broye ayant été prolongé de cette distance lors de la correction des eaux du Jura en 1880-181;6. Cette prolongation des cours de la Broye ve saurait profiter au demandeur, son droit, en l'absence de toute concession nouvelle, étant forcément demeuré ce qu'il était au moment de la reconnaissance qui en a exactement délimité l'étendue. Sur la partie de la rivière qui n'existait pas lors de la reconnaissance, il ne peut prétendre avoir acquis un droit de pêche ni par accession — les conditions prévues pour l'accession n'étant évidemment pas réali. sées (cf. art. bit et sv. CC' fribourgeois) — ni par prescription — puisque lui-même déclare expressément (v. p. 48 de sa réplique) qu'il ne peut être question d'acquérir par prescription un dioit sur le domaine public depuis l'entrée en vigueur du 00 fribourgeois de 1849. Quant à savoir si la prolongation du eou, s lIe la Broye a eu pour conséquence de gêner l'exercice du droit de pêche du demandeur ou d'en diminuer le rendement et si de ce chef l'Etat est tenu à réparation, c'est là une question qui n'a pas fait l'objet du présent procès et que le Tribunal fédéral n'a pas à examiner. Dans tous les cas il convient de spécifier que, par des travaux ou des installations quelconques sur la nouvelle partie de la AS 39 11 - 1J13 3U — DTF 39 II 444, pag. 458 — 13roye, l'Etat ne saurait rendre illusoire le droit de pêche qu 'il a reconnu en faveur du demandeur.

6. — A la demande formée contre lui l'Etat de Vaud a opposé à titre alternatif le décret du 22 septembre 1802 abolissant les droitures féodales et la loi du 4 juin 1805 sur le droit de pêche.

II paraît d'emblée douteux que le décret de 1802 qui a en pour but d'abolir les charges imposées aux particuliers par le droit féodal puisse être opposé avec succès au demandeur qui invoque un droit constitué non pas en faveur du suzerain, mais par celui-ci en faveur d'une propriété privée. n n'est cependant pas nécessaire d'examiner cette question, car im tout état de cause le moyen libératoire tiré de la loi de 1805 doit être déclaré fondé.

Cette loi a attribué au droit de pêche le caractère d'un droit régalien appartenant exclusivement au canton; elle a aboli tous les droits de pêche appartenant à des particuliers, sans faire aucune exception et en se bornant à réserver le droit des titulaires ainsi dépossédés à une indemnité. Par l'effet de cette loi il ne subsiste donc plus aucun droit de pêche privé sur les lacs et les rivières du canton de Vaud.

Le demandeur ne conteste pas le droit de l'Etat d'instituer le droit de pêche en droit régalien. Mais il prétend que la loi de 1805 ne slturaitlui être appliquée, parce qu'elle était abrogée en 1848, date à la quelle la partie de la Broye sur laquelle il revendique un droit de pêche est devenue vaudoise en vertu d'une convention entre les cantons de Vaud et de Fribourg. Cette argumentation repose sur une erreur de fait. La loi de 1805 était encore en vigueur en 1848, ainsi que cela résulte soit du répertoire des lois vaudoises de Bippert et Bornand postérieur à cette date, soit du décret du Grand Conseil du 8 décembre 1862 qui porte expressément à son art. 3: «I] n'est point dérogé par ce décret aux lois sur la pêche du 4 juin 1805 et du 9 mai 1807,» soit enfin du décret du Grand Conseil du 29 novembre 1870 par lequel seul l'art. 5 de la dite loi de 1805 a été rapporté. En réalité c'est en 1899 seulement que, par la loi du 4 mars epuraut — DTF 39 II 444, pag. 459 — 1e reeueil officiel des lois vaudoises, elle a été abrogée, le législateur la considérant évidemment comme devenue sans objet, parce que le principe qu'elle avait enonee (q: ]e droit de pêche appartient à l'Etat») avait été reproduit dans l'arrêté du [) février 1891, actuellement encore en vigueur, et confirmé par le CC vaudois (v. art. 341, 342), et parce que le délai qu'elle avait fixé pour la production des demandes d'indemnité était expiré depuis longtemps. Du moment que lors de la convention du 8 août 1848 elle était encore en force, il est superflu de rechercher si la rive droite de la Broye faisait déjà partie du territoire vaudois avant cette convention qui a mis fin à la longue contestation qui s'était élevée à ce sujet entre le canton de Vaud et le canton de Fribourg. A supposer même qu'auparavant ils appartinssent à Fribourg, dès la date de la convention ces territoires sont tombés sous l'empire des lois vaudoises et notamment de la loi attribuant exclusivement à l'Etat le droit de pêche. C'est en vain que le demandeur prétendrait que les lois vaudoises n'ont pu s'appliquer sans autre aux parcelles nouvellement incorporées au canton de Vaud. Si en principe un territoire transféré d'un État à un autre ne se trouve pas soumis, par le seul fait du transfert, à la législation du pays auquel il est incorporé, on doit admettre une exception à ce principe lorsqu'il s'agit de lois intéressant la constitution même de l'Etat et l'ordre public, telles que les lois instituant des droits régaliens. En outre et surtout on ne peut parler en l'espèce d'un transfert de territoire d'une souveraineté à une autre, la convention de 1848 s'étant bornée à reconnaître au canton de Vaud sur le territoire en question un droit de souveraineté qu'il n'avait cessé d'invoquer. L'État de Vaud ayant toujours considéré ce territoire comme vaudois et lui ayant toujours appliqué les lois vaudoises, celles-ci y étaient applicables à bien plus forte raison une fois la contestation tranchée en faveur du canton de Vaud et sans qu'il fut besoin d'une promulgation expresse En particulier il résulte de la lettre du 5 novembre 1806. (v. partie da fait, litt. E in fine) que, déjà lors de la promulgation rle la loi de 1805, l'Etat de Vaud avait considéré — DTF 39 II 444, pag. 460 — cette loi comme applicable au droit de pêche sur la partie de la Broye dont la propriété était alors htigiense entre Vaud et Fribourg; peu importe qu'avant 1848 cette prétention fût bien fondée ou non; dans tous les cas elle est devenue indiscutable dès la conclusion de la convention.

Le demandeur objecte. il est vrai, que la convention du 8 août a expressément réservé «les droits privés». Mais si l'on se reporte au texte de la convention on constate (art. 6) que les droits privés sont mentionnés uniquement en corrélation avec le droit de libre navigation réservé en faveur des deux états contractants. De cette mention on n'est certainement pas autorisé 80 conclure que l'Etat de Vaud ait entendu reconnaître le droit de pêche attaché à la propriété de la Sauge, alors que cette reconnaissance aurait été en contradiction absolue avec la législation vaudoise attribuant 80 l'Etat seul le droit de pêche. Encore bien moins le demandeur peut-il invoquer la convention de 1836 entre Berne et Fribourg et la réserve des droits privés qui y est contenue; cette convention ne peut être opposée à l'Etat de Vaud qui n'y est pas partie et qui n'a pas repris les engagements convefltionnels cOlltractes entre Berne et Fribourg au sujet du territoire sur lequel sa souveraineté a été reconnue eil 11"48.

C'est en vain que le demandeur soutient que l'État & reconnu son droit. Parmi les faits qu'il cite, certains n'impliquent à aucun degré l'intention de l'Etat d'admettre l'existence d'un droit de pêche privé sur les eaux vaudoises: par exemple en faisant des démarches auprès du canton de Fribourg en 1853 ton faveur d'un antépossesseur du demandeur (v. partie de fait sous litt. C), le gouvernement vaudois à affirmé l'existence du droit de pêche litigieux sur les eaux fribourgeoises, mais il n'a nullement reconnu par 180 qu'il pût s'exercer aussi sur le territoire vaudois soumis à une législation différente. Quant aux autres faits invoqués, ils émanent de fonctionnaires (préfet, agents de police, Chef du Département de l'Agriculture) qui n'étaient pas compétents pour reconnaître au nom de l'Etat le droit du demandeur; si même leurs actes impliquent une telle reconnaissance, celle-ci oe — DTF 39 II 444, pag. 461 — Jierait donc pas l'État — alors surtout que la jurisprudence vaudoise s'est fixée dans ce sens que le domaine public est absolument inaliénable, qu'il ne peut être grevé d'aucune charge et que les concessions dont il pourrait être l'objet ont le caractère de simples actes de tolérance et peuvent être révoqués en tout temps (v. Blonay n° 198). Dans ces conditions il est évidemment indifférent que pendant assez longtemps les autorités vaudoises aient toléré l'exercice du droit de pêche du demandeur. D'après la jurisprudence qui vient d'être citée, l'exercice même prolongé de ce droit est sans effet, le domaine public étant imprescriptible. D'ailleurs le demandeur a bien précisé lui-même qu'il n'invoquait la prescription que pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du CC vaudois (1821), toute prescription du domaine public sous l'empire de ce Code étant impossible.

Enfin il n'y a pas lieu de s'arrêter longuement aux citations de lois vaudoises et fédérales (art. 1 CCV, art. 5 et 13 de la loi sur l'utilisation des cours d'eau, art. 80 code rural, loi féd. sur la pêche) auxquelles s'est livré le demandeur pour prouver que son droit privé subsiste nonobstant l'institution du droit régalien de pêche. Il est manifeste que ces dispositions légales sont sans application possible en la cause.

11 reste 80 mentionner un seul point qui n'a pas été élucidé, mais qui est sans importance pour le sort du procès. Le demandeur affirme que jamais l'Etat n'a versé aux propriétaires du domaine de la Sauge l'indemnité prévue par la loi de 1805 à raison de la suppression du droit de pêche. A supposer exacte cette affirmation — qui n'a pas été positivement contredite par l'Etat — il ne s'en suivrait pas que le droit de pêche eût subsisté. En effet, d'après la loi, l'abolition du droit de pêche n'est pas subordonnée au paiement préalable de l'indemnité; elle intervient immédiatement et ipso jure. Par contre on pourrait se demander si, malgré l'écoulement du délai prévu par la dite loi de 1805 pour formuler les demandes d'indemnité, Lemp aurait encore le droit de présenter une demande semblable, en invoquant notamment le fait que pendant tout le cours du XIXe sieeIe — DTF 39 II 444, pag. 462 — les propriétaires du domaine de la Sauge ont constamment exercé le droit de pêche litigieux, sans que jamais l'Etat ait songé à se prévaloir de la loi de 1805. Mais cette question est en dehors du cadre du présent procès. 11 suffit sur ce point de réserver les droits éventuels du demandeur.