DTF 41 I 170
Regesto solo in tedesco
Willkürliche Auslegung und Anwendung eines kantonalen Wahlgesetzes. Zulässigkeit der Verwendung von Stimmzetteln mit aufgedruckter Parteibezeichnung nach dem st. gallischen Gesetz betr. die Volkswahlen und Volksabstimmungen vom 16. Mai 1893.
Fatti da pagina 170
A.. - Am 25. April 1915 fanden in Rapperswil die Gesamterneuerungswahlen für die politischen Gemeindebehörden statt, bei denen u. a. der Gemeinderat von 7 Mitgliedern und, aus dessen Mitte, der Gemeindeammann zu wählen waren. Das Wahlbureau bestimmte die Zahl der gültigen Wahlze~tel und das ent. prechende absolute Mehr der Stimmen bei den Gemeinderatswahlen auf 670 bezw. 336 und bei der Wahl des Gemeindeammanns auf 541 bezw. 271 und erklärte danach als Mitglieder des Gemeinderates sechs Kandidaten, worunter A. Bauer und G. Brunner - den letztern gerade mit der Stimmenzahl des absoluten Mehrs (336) -, und als Gemeindeammann Gemeinderat A. Bauer als — DTF 41 I 170, pag. 171 — gewählt, die Wahl des siebenten Gemeinderatsmitgliedes dagegen als mangels Erreichung des absoluten Mehrs durch einen der weitern Kandidaten nicht zustande gekommen. Wegen dieses Wahlentscheides beschwerten sich drei Wähler, Fidel Schwarz, Aug. Dennler und Friedr.Moser, beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen, indem sie geltend machten, das Wahlbureau habe eine grosse Anzahl mit Parteibezeichnungl'n versehener Wahlzettel unrichtigerweise als gültig mitgerechnet, bei deren Abrechnung das absolute Stimmenmehr von A. Bauer und G. Brunner nicht, dafür aber möglicherweise von andern Kandidaten erreicht worden sei, weshalb die entsprechende Berichtigung des Wahlergebnisses verlangt werde. Die hierauf angeordnete Untersuchung ergab, dass von den gedruckt eingelegten Wahlzetteln tatsächlich 248 über dem allgemein verwendeten Titel (, Stimmzettel für die Gemeindewahlen vom 25. April 1915» mit nachfolgender Angabe der zu wählenden Personen, nach Beamtungen geordnet, noch die Bemerkung trugen: (' ·Wahlvorschlag der konservativen Volkspartei» oder «Demokratischer \Vahlvorschlag>) oder (I FrclslllllIgdemokratische Partei» - bei 424 Zetteln ohne eine solche Parteibezeichnullg -, und dass sich unter Mitberücksichtigung dieser Wahlzettel die richtig berechnete Zahl der gültig abgegebenen Stimmen bei den Gemeinderatswahlen auf 672 und demgemäss das absolute Stimmenmehr auf 337 belief. Auf Grund dieser Feststellungen erledigte der Re gi er u n g s rat die erwähnte Beschwerde durch folgenden B e s chi u s S vom 21. Mai 1915:
«Es sei die Wahl des Herrn A. Bauer als Gemeinde- (I «ratsmitglied und als Gemeindeammann, sowie. des «Herrn G. Brunner als Gemeinderatsmitglied kassiert, «und es sei der Gemeinderat Rapperswil eingeladen, (I «für diese Amtsstellen beförderlichst Nachwahlen alle «zuordnen.»
Die entscheidenden Erwägungen dieses Beschlusses — DTF 41 I 170, pag. 172 — gehen dahin: Durch einen im Amtsbericht pro 1912, S. 297/298, angeführten Entscheid habe der Regierungsrat die Praxis festgelegt, dass bei Wahlen nach dem Mehrheitssystem Stimmzettel, die eine Parteibezeichnung trügen, als ungültig zu behandeln seien. Das kantonale Gesetz über Volkswahlen und Volksabstimn~ungen vom 26. Juni 1893 enthalte allerdings über diese SpeZlaHrage keine Vorschriften, und es käme deshalb auch die entgegengesetzte Praxis, für die vielleicht sogar praktische Erwägungen sprechen würden, mit dem Gesetze nicht in Widerspruch. Eine Aenderung der Praxis könne jedoch nicht anlässlich eines \Vahlrekurses sondern nur durch eine, \'orzunehmcnden \Vahlen yor~ güngig zu erlassende allgemeine Weisung erfolgen; solange eine solche nicht. erlassen sei, müsse für die Behat~dlung von \Vahlrekursen die bisherige Praxis massgebend sein. Danach seien bei den Wahlen der Gemeindebehörden von Rapperswil die mit einer Parteibezeichnung versehenen Stimmzettel als ungültig zu behandeln und somit die erwähnten Wahlen zu kassieren, weil A. Bauer und G. Brunner nach Abzug dieser ungültigen Stimmen das absolute Mehr nicht erreicht hätten. Unter diesen U~ständeil brauche die nur durch Nachzählung der Stimmzettel zu entscheidende Frage, ob G. Brunner, falls die Stimmzettel mit Parteibezeichnullgen gültig wären, das absolute Mehr erreicht hätte, nicht beantwortet zu werden. Anderseits sei das beim Abzug der Hut ParteIbezeIchnungen versehenen Stimmzettel sich ergebende reduzierte absolute Mehr von einem der durch das \Vahlbureau als nicht gewählt erklärten Kandidaten, J: BÖIl: erreicht worden, und die logische Folge der l ngültIgerklärung jener Stimmzettel wäre deshalb, ihn als gewählt zu erklären. Ein solches Vorgehen käme aber geradezu einer Vergewaltigung der Mehrheit der st~mmf.ähigen Bürger der politischen Gemeinde Rapperswil gleich; denn aus den Akten gehe hervor, dass in dieser Gemeinde Stimmzettel mit Parteibezeichnungen — DTF 41 I 170, pag. 173 — Politisches Stimm- und WahlnchL :\,0 :!3.
schon seit vielen Jahren, jedenfalls von 1900 an, u 11 _ b e ans t a n d e t verwendet worden seien; durch deren Duldung seitens der Behörden habe bei den stimmfähigen Bürgern der Glaube entstehen müssen, dass sie gültig seien, und wenn nun ohne vorherige Aufklärung der Bürgerschaft ein Kandidat, der, wie Böll, nach dieser bisherigen Rapperswiler Praxis das absolute ':rIehr bei weitem nicht erreicht häLLe, dennoch als gewählt erklärt würde, so läge darin eine unrichtige Feststellung des Volkswillens.
lJ. — Gegen den vorstehenden Beschluss des Regierungsrates haben einerseits Dr. jur. Ulrich Lutz-Müller für sich und namens acht weiterer Wähler, und anderseits F. Schwarz und dessen beide Genossen der kantonalen Beschwerde, rechtzeitig den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen.
Dr. Lutz-Müller und Mitbeteiligte haben beantragt. der angefochtene Beschluss sei wegen Verletzung sowohl der Garantie des Art. 4 HV. als auch der Art. 46 und 90 st. gall. KV aufzuheben und es Sl'it'll die bei der Wahlverhandlung vom 25. April eingelegten Slimmzc. tel mii ParteibezeichuUilgell, und damit zugleich die \Y,:hlel! A. Bauers zu m(~t'1J1einderat und Gl'medldeammann. als gültig zu erklären. Sie führen zur Begründung We'- senmch aus: Die Ungültigel'klärung der fraglichen Stimmzettel lasse sich nach den dnschlägigen Bestimmungen (Art. 18. 19 und 27) des Wahlgesetzes vom 26. "juni 1893 nicht rechtfertigen; vielmehr folge aus dem Text des Art. 27 das Gegenteil. Tatsächlich seien solche Stimmzettel nich! nur in Rapperswil, sondern auch in andem Gemeinden «des Kantons, insbesondere in der Stadt st. Gallen selbst, sozusagen unter den Augen der Regierung, schon seit Jahren regelmässig verwendet worden. Auch die Annahme, dass die Aenderung der durch einen einzigen frühern Entscheid geschaLTenen Praxis, von deren Unrichtigkeit der Regierungsrat, wie er deutlich durchblicken lasse, selbst — DTF 41 I 170, pag. 174 — überzeugt sei, nur durch eine dem Wahlakt vorgängige allgemeine Weisung erfolgen könnte, entbehre jeder rechtlichen Grundlage. Der regierungsrätliche Entscheid verletze die angerufenen Bestimmungen des Wahlgesetzes und involviere gegenüber allen Wählern, welche Stimmzettel mit einer Parteibezeichnung eingelegt hätten, eine gegen den Grundsatz des Art. 4 BV verstossende Behandlung.
Schwarz, Dennler und Mosel' beanstanden den Beschluss des Regierungsrates unter Berufung auf Verletzung der Art. 4 und 5 BV, weil der Regierungsrat die Konsequenzen seiner Rechtsauffassung nicht gezogen habe; sie verlangen Abänderung des Beschlusses in dem Sinne, dass J. BölI als Mitglied des Gemeinderates gewählt erklärt und die Nachwahlverfügung entsprechend modifiziert werde.
C. — Der Regierungsrat hat auf Abweisung beider Rekurse angetragen. Er bemerkt gegenüber den Ausführungen Dr. Lutz-Müllers, der Entscheid, dass die Stimmzettel mit Parteibezeichnungen als ungültig zu betrachten seien, könnte nur dann als willkürlich und deshalb gegen Art. 4 BV verstossend angesehen werden, wenn der Regierungsrat diese Frage ohne nähere Begründung bald so, bald anders entschieden hätte. Dies werde aber von den Rekurrenten selbst nicht behauptet. Wenn auch in verschiedenen Gemeinden solche Stimmzettel seit Jahren verwendet und von den Gemeindewahlbureaus als gültig behandelt worden seien, so habe doch der Regierungsrat vor dem Jahre 1912 mangels früherer bezüglicher Wahlrekurse keine Gelegenheit gehabt, zu der Frage Stellung zu nehmen, und habe sie dann im gleichen Sinne, wie heute, beantwortet. Sein Entscheid stehe auch nicht in offenbarem Widerspruch mit dem Wahlgesetze; denn dieses habe trotz der Einlässlichkeit der im Rekurse angerufenen Bestimmungen nicht alle Fälle vorsehen und regeln können. So sei z. B. — DTF 41 I 170, pag. 175 — das Einlegen eines mit dem Stimmzettel verbundenen Wahlaufrufes im Gesetze auch nicht verboten, und trotzdem sei diese Art der Stimmabgabe nach konstanter Praxis als ungültig zu erklären. Gerade um dem Vorwurf der Willkürlichkeit zu entgehen, habe der Regierungsrat es für angezeigt gehalten, von der vor drei Jahren geschaffenen Praxis bezüglich der Stimmzettel mit Parteibezeichnungen nicht anlässlich eines Rekursentscheides abzugehen.
Considerandi
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. - Den Gegenstand des Rekurses von Dr. Lutz- Müller und Mitbeteiligten bildet nicht das in Art. 46 und 90 st. gall. KV statuierte Recht der stimmfähigen Bürger jeder politischen Gemeinde, den Gemeinderat und den Gemeindeammann zu wählen, selbst, sondern nur die Ausübung dieses Rechts mit Bezug auf die Frage, ob dabei die eine Parteibezeichnung tragenden Stimmzettel gültig seien oder nicht. Hiefür ist das st. gallische Gesetz betreffend die Volkswahlen und Volksabstimmungen vom 16. Mai 1893 massgebend. Es kann sich daher nicht um eine Verletzung jener kantonalen Verfassungsbestimmungen handeln; in Betracht fällt vielmehr ausschliesslich dieses kantonale Ge set z e s recht, dessen Anwendung der Bundesstaatsgerichtshof gemäss Art. 180 Ziff. 5 OG auf Grund des von den Rekurrenten in erster Linie angerufene Art. 4 BV aus dem Gesichtspunkte der Willkür zu überprüfen hat.
Nun bestimmt das erwähnte Wahlgesetz in Art. 19 über die Form der Stimmabgabe, es stehe dem Stimmberechtigten frei, entweder seine Stimme auf den ihm amtlich zugestellten Stimmzettel (der laut Art. 18 auf der einen Seite für jede zu treffende Wahl eine numerierte Linie trägt) zu schreiben oder zur Stimmabgabe einen andern, geschriebenen oder gedruckten Stimmzettel — DTF 41 I 170, pag. 176 — aus weissem Papier mit oder ohne Abänderungen zu verwenden. Und Art. 27 des Wahlgesetzes schreibt nach der einleitenden Weisung, dass bei kantonalen und Gemeindewahlen die ungültigen Stimmen für die Ausmittlung des absoluten :Ylehrs ausser Berechnung zu fallen hätten, in Abs. 2 und 3 vor: (i «Ungültig sind Stimm- zettel, denen nicht mit Sicherheit ein wahlfähiger Name zu entnehmen ist; ferner solche, welche Bemerkungen beleidigenden oder ehrverletzenden I!ihaltes enthalten. >i - Für die Prüfung der Stimmzettel dient als Grundi) satz, dass die Stimmgebung als gültig zu betrachten ist, wenn über den Inhalt derselben keine begründeten » Zweifel walten können.»
Bei Würdigung der Argumentation des angefochtenen Beschlusses all Hand dieser Gesetzesbestimmungen ergibt sich vorab, dass der heutige Tatbestand von demjenigen des regierungsrätlichen Entscheides aus dem Jahre 1912 insofern wesentlich abweicht, als es sich bei den damals für ungültig erklärten Stirmnzet teIn um Zettel mit dem Titel «Wahlvorschlag der Gemeinde..... und der Unterschrift (, «Mehrere Wähler» handelte, während die hier beanstandeten Stimmzettel, in völliger Uebereinstimmung mit dem amtlichen Formular, ausdrücklich als solche bezeichnet sind und nur durch die ergänzende Partei aufschrift gleichzeilig zu erkennen geben, dass ihr Inhalt dem Wahlyorsehlage der betreffenden Partei entspricht. Der Regierungsrat hat jenen Entscheid laut Mitteilung im Amtsberieht getroffen «auf Grund der bisherigen Praxis, wonach W a h 1 auf ruf e nicht als gültige Wahlzetiel zu betrachten sind und die Beilage eines vVahlaufrules einen im übrigen gültigen \Vahlzettel ungültig macht». Diese Praxis führt aber nicht ohne weiteres dazu, die vorliegend streitigen e i gell tl i ehe n S tim m z e t tel gleicl. zu behandeln. Zudem bietet hiefür auch der erwähnte Gesetzesinhalt an sich keine Grundlage. Es steht von vornherein ausser Zweifel, dass mit der Verwendung der fraglichen Stimmzettel — DTF 41 I 170, pag. 177 — das Stimmrecht ausgeübt werden wollte und dass sie eine materiell durchaus klare Willensäusserung der Wähler in sich schliessen. Die Ungültigerklärung dieser Stimmzettel liesse sich daher nur rechtfertigen, wenn sie formelle Mängel aufweisen würden, die sich aus positiven Vorschriften oder aus der Natur der Sache ergäben. Die angeführten massgebenden Gesetzesbestimmungen enthalten jedoch keine Erfordernisse, denen sie nicht genügen würden. Gegenteils läuft ihre Beanstandung dem Sinn und Geiste jener Bestimmungen des Wahlgesetzes offenbar zuwider; denn aus Art. 19 in Verbindung mit Art. 27 erhellt deutlich das Bestreben des Gesetzgebers, die Stimmabgabe in formeller Hinsicht möglichst frei zu gestalten und für die Frage ihrer Gültigkeit wesentlich auf die Erkennbarkeit ihres materiellen Inhaltes abzustellen. Und auch abgesehen hievon ist nicht erfindlich, warum die streitige Partei aufschrift die daneben formell und materiell einwandfreien Stimmzettel ungültig machen sollte. Die Wahlvorschläge gehen ja bekanntermassen durchweg von bestimmten politischen Parteien oder durch andere Interessen zusammengeführten Wählergruppen aus, und es hat die Gesetzesbestimmung, welche die Verwendung auch anderer, als der amtlichen Stimmzettel gestattet, dabei ganz unzweifelhaft gerade die von solchen Wählervereinigungen aufgestellten Stimmzettel im Auge. Dass aber durch deren ausdrückliche Kennzeichnung als Stimmzettel bestimmter Parteien oder Gruppen die im übrigen unbestreitbare Tauglichkeit dieser Stimmzettel zur Verwendung beim Wahlgeschäft ausgeschlossen werden sollte, ist schlechterdings nicht einzusehen, da dadurch doch weder die Ordnungsmässigkeit des Wahlverfahrens, noch die Klarheit des Wahlergebnisses irgendwie beeinträchtigt wird. Der gegenteilige Entscheid des Regierungsrates bedeutet deshalb eine jeder sachlichen Begründung ermangelnde und in diesem Sinne willkürliche Beschränkung der Stimmrechtsausübung, die als solche in der Tat vor — DTF 41 I 170, pag. 178 — Art. 4 BV nicht haltbar ist; er widerspricht denn auch unbestrittenermassen der in verschiedenen st. gallischen Gemeinden ein gelebten Wahlpraxis.
2. - Im Sinne der vorstehenden Erwägung erweist sich die von den Rekurrenten Schwarz und Mitbeteiligten seinerzeit beim Regierungsrat erhobene Beschwerde, soweit sie die grundsätzliche Art der Feststellung des Wahlergebnisses durch das Wahlbureau betraf, als unbegründet. Und die jener Erwägung entsprechende Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 21. Mai 1915 entzieht der staatsrechtlichen Beschwerde der gleichen Rekurrenten die Grundlage, sodass hierauf nicht weiter einzutreten ist. Dagegen erledigt sich mit diesem Urteil immerhin endgültig nur die Anfechtung der beiden Wahlen A. Bauers, während es mit Bezug auf die ebenfalls angefochtene Wahl G. Brunners dem Regierungsrate vorbehalten bleibt, nunmehr noch darüber zu entscheiden, ob Brunner am 25. April 1915 das nach Art des Wahlbureaus ziffermässig richtig ermittelte absolute Mehr der Stimmen erreicht hat oder aber mangels dieser Voraussetzung entgegen dem Befunde des Wahlbureaus als nicht gewählt erklärt werden muss.
Dispositivo
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs von Dr. Lutz-Müller und MitbeteiIigten wird für begründet erklärt und in Aufhebung des Beschlusses des st. gallischen Regierungsrates vom 21. Mai 1915 die Beschwerde von F. Schwarz und Mitbeteiligten gegen die Feststellung des Ergebnisses der RapperswileI' Gemeindewahlen vom 25. April 1915 durch das Wahlbureau abgewiesen.
Damit fällt der Rekurs von F. Schwarz und Mitbeteiligten an das Bundesgericht dahin.