DTF 41 I 46

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

Streitig ist, ob der Bedürfnisklausel der kantonalen Wirtschaftsgesetzgebungen auch die sog. alkoholfreien Wirtschaften unterstellt werden dürfen, d. h. ob sich der Vorbehalt des Art. 311itt. c BV, der es den Kantonen freistellt, die Ausübung des Wirtschaftsgewerbes auf dem Wege der Gesetzgebung den durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen, auf alle Wirtschaftsbetriebe schlechthin oder nur auf solche beziehe, in denen geistige Getränke abgegeben werden. Diese Frage muss im Gegensatz zu den Entscheidungen des Bundesrats als früherer Rekursbehörde in Sachen Egger und Z'berg (Bbl. 1902 I S. 1 ff., 1904 VI S. 521 ff., Salis 11 Nr. 941) im letzteren Sinne entschieden werden.

Wie aus der einlässlichen Darstellung deI Entstehungsgeschichte der Vorschrift bei BURcKHARDT (Kommentar S. 284 ff.) hervorgeht, wurde die Verfassungsrevision — DTF 41 I 46, pag. 49 — von 1885, die zur Aufnahme der neuen Art. 31 litt. c und Art. 32 bis in die BV führte, veranlasst durch zwei postulate vom 23. Dezember 1881 und 30. Juni 1882, die den Bundesrat einluden, Bericht darüber zu erstatten, ob nicht dem sich steigernden, übermässigen Alkoholgenuss und dem allzu stark um sich greifenden Wirtschaftswesen Schranken gesetzt werden könnten. In seiner Botschaft an die Bundesversammlung «betreffend die auf die Alk 0 hol fra g e be2iüglichen Postulate und Petitionen» vom 20. November 1884 (Bbl. 1884 IV S. 372 ff.) führte darauf der Bundesrat aus, die Erfahrung zeige eine fortschreitende Zunahme des Alkoholismus: es liege darin eine Gefahr für die Zukunft des Vaterlandes. Alle Massnahmen der Kantonen und alle Anstrengungen der Privatinitiative hätten sich als unzureichend zur Beseitigung des Uebels erwiesen. Am schlimmsten hätten sich die Verhältnisse in denjenigen Teilen der Schweiz gestaltet, in denen eine Unzahl kleiner Schnapsbrennereien bestünden, die einerseits die vielen Hilfskräfte, die sie beschäftigen, in die Gewohnheit des Schnapsgenusses hineinziehen, andererseits wegen ihrer starken Verbreitung jedermann bequeme Gelegenheit zur Beschaffung wohlfeilen Schnapses böten und deren Produkte wegen der darin enthaltenen Fuselöle eine besonders schädliche Wirkung auf den menschlichen Organismus ausübten. Als Mittel zur Abhilfe schlug der Bundesrat vor, die Fabrikation und den Verkauf gebrannter Wasser bundesgesetzlich zu reglementieren und durch Besteuerung derselben sowie durch Erhöhung des Zolls auf importiertem Sprit den Branntwein erheblich zu verteuern, andererseits aber die unschädlichen oder doch weniger schädlichen andern alkoholhaltigen Getränke (Wein, Bier und Most) dadurch wohlfeiler zu machen, dass die Ohmgelder und die sonstigen auf dem Handel mit solchen Getränken lastenden Gebühren abgeschafft würden. Dagegen lehnte er die Vorschläge auf Revision des Art. 31 BV durch Zulassung der Beschränkung der — DTF 41 I 46, pag. 50 — Zahl der Wirtschaften mit der Begründung ab, dass dieses Mittel sich bisher überall als zur Verminderung des Alkoholkonsums unwirksam erwiesen habe. Eine wirksame Besserung auf diesem Gebiete sei nur durch energische Mitwirkung der Privatinitiative und der Kantone zu erwarten. Sache der ersteren werde es sein, durch Sorge für gute Ernährung, durch Errichtung von Speiseanstalten, Volksküchen, Suppenanstalten, Kaffeehallen, Konsumvereinen und ähnlichen Einrichtungen das Bedürfnis nach starken geistigen Getränken zu vermindern. Von den Kantonen aber müsse erwartet werden, dass sie von den heute schon in ihrer Kompetenz liegenden Mitteln vollen Gebrauch machten, indem sie durch strenge Wirtschaftspolizei der Versuchung zum Alkoholismus entgegenträten, durch strenge Getränkepolizei deren schlimme Folgen zu mildern trachteten, durch strenge Sittenpolizei und Bestrafung der Trunksucht warnend einwirkten, endlich die Privatinitiative n allen angedeuteten Richtungen ermunterten und unterstützten. Bei diesem Vorgehen mit vereinten Kräften sollte es gelingen, den Kampf gegen den Alkoholismus mit Erfolg zu bestehen. Die Kommission des Nationalrates stimmte den Anträgen des Bundesrates auf Reglementierung und Besteuerung der Fabrikation und des Verkaufs gebrannter Wasser (heutiger Art. 32 bis) zu; zugleich beschloss sie aber im Gegensatz zum Bundesrat, noch einen Schritt weiter zu gehen, und auch 'den Begehren um Beschränkung der Zahl der Wirtschaften durch Aufnahme einer dem heutigen Art. 31 litt. c entsprechenden Vorschrift in die Verfassung entgegenzukommen, wobei sie zur Begründung in ihrem Berichte vom 31. Januar 1885 (Bbl. 1885 I S. 453 ff. insbesondere S. 476-479) geltend machte: wenn die bundesrätliche Botschaft aus der Tatsache, dass die schlimmen Folgen der Trunksucht besonders in denjenigen Kantonen hervorträten, die verhältnismässig weniger Wirtschaften zählten, schliesse, dass die Zunahme der Trunksucht nicht die Folge der Vermehrung der Wirtschaften — DTF 41 I 46, pag. 51 — sei, so gehe der Schluss in dieser Allgemeinheit zu weit. Er möge zutreffen für Gegenden, die viel Obst und Wein produzieren, ferner für solche, wo auch ohne Vermittlung des Wirtshauses der Schnaps leicht zu bekommen sei. In Gegenden aber, in denen weder Obst noch Wein wachse und keine Brennereien sich fänden, wo somit. Most, Wein und Schnaps aus dem Wirtshaus bezogen werden müssten, wachse mit der Zahl der Wirtshäuser, mit der Bequemlichkeit, sich diese Getränke zu verschaffen, ohne Frage auch der Konsum. Gesetzt aber auch, es möchten Zweifel an der Wirksamkeit der Massregel gehegt werden, so dürfte nicht vergessen werden, dass von einer grösseren Zahl von Kantonsregierungen, von gemeinnützigen Gesellschaften, aus dem Schosse der Bundesversammlung selbst dringend nach dieser Massregel gerufen werde, die viele als das einzig oder doch vornehmlich wirksame Mittel gegen den Alkoholismus bezeichnen. Gegenüber diesen Stimmen dürften die Bundesbehörden nicht durch ablehnende Haltung die Verantwortlichkeit auf sich laden, eine grosse Zahl derjenigen, die besonders berufen sein werden, an dem Werke mitzuwirken, ihm mehr oder weniger zu entfremden und sie zu entmutigen. Die auf Grund dieser Beschlüsse redigierten neuen Art. 31 liti. c und 32 bis wurden in der Folge vom Nationalrat, Ständerat und in der Abstimmung vom 25. Oktober 1885 auch vom Volke angenommen.

Aus diesen Feststellungen erhellt, dass der bei Erlass des Art. 31 litt. c BV verfolgte Zweck ausschliesslich die Bekämpfung des Alkoholismus war und dass man dementsprechend mit den Ausdrücken «Wirtschaftswesen» & und «Wirtschaftsgewerbe» lediglich solche Betriebe im Auge hatte, in denen alk 0 hol halt i ge G et r ä n k e abgegeben werden, während man die Entstehung sog. alkoholfreier Wirtschaften (Speiseanstalten, Kaffeehallen, usw.) umgekehrt geradezu begünstigen wollte. Für diese Auslegung spricht auch übrigens die — DTF 41 I 46, pag. 52 — Tatsache, dass die Vorschrift das Wirtschaftsgewerbe zusammen und auf gleicher Linie mit dem «Kleinhandel mit geistigen Getränken» nennt, da diese Gleichstellung nur dann erklärlich ist, wenn man annimmt, dass man auch beim Wirtschaftsgewerbe nur an den Verkauf geistiger Getränke gedacht und den Unterschied zwischen beiden lediglich darin erblickt habe, dass in einem Falle (Kleinhandel) die geistigen Getränke über die Gasse, im andern (Wirtschaft) zum Konsum an Ort und Stelle abgegeben werden.

Angesichts dessen kann unerörtert bleiben, welches die Tragweite der vom Verfassungsgesetzgeber gebrauchten Wendung «durch das öffentliche Wohl geforderte Beschränkungen» sei, ob damit nur die Begrenzung der Zahl der Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses habe vorbehalten werden wollen, wie BURcKHARDT a. a. O. S. 277 annimmt, oder ob der Begriff des öffentlichen Wohles in einem weiteren Sinne auszulegen und eine derartige Begrenzung daher auch noch aus anderen, mit der Bedürfnisfrage nicht unmittelbar zusammenhängenden, allgemein volkswirtschaftlichen Erwägungen (Bewahrung des Publikums vor durch die Ueberkonkurrenz bewirkter Gefahr der Ausbeutung oder Verlockung zu Luxusausgaben usw.) angeordnet werden könne, welche Auffassung den eingangs erwähnten Entscheidungen des Bundesrats in Sachen Egger und Z'berg und der Rekursantwort des Regierungsrats von Aargau im vorliegenden Falle zu Grunde liegt. Selbst wenn man grundsätzlich der letzteren Auffassung beitreten wollte, wäre damit für die vorliegende Frage nichts gewonnen, weil die Folgen einer solchen extensiven Auslegung auf alle Fälle nur diejenigen Wirtschaften treffen könnten, in denen geis t i g e G e t r ä 11 k e abgegeben werden. Die sog. alkoholfreien Wirtschaften könnten dadurch nicht berührt werden, weil sie nach dem Gesagten überhaupt nicht unter den Begriff des Wirtschaftswesens im Sinne von Art. 31 litt. c BV fallen.

— DTF 41 I 46, pag. 53 — Dadurch wird selbstverständlich das Recht der Kantone nicht berührt, die Ausübung auch dieses Gewerbes wie jedes beliebigen anderen gestützt auf den allgemeinen Vorbehalt des Art. 31 litt. e aus polizeilichen Gründen an bestimmte Bedingungen zu knüpfen und hinsichtlich der Person des Inhabers, der Lokale und der Art der Führung diejenigen Anforderungen zu stellen, die im Interesse der öffentlichen Ordnung, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit sich als geboten erweisen. Eine Beschränkung der Zahl der fraglichen Betriebe erscheint dagegen unter keinen Umständen als statthaft, weil darin ein Eingriff in den Grundsatz der Gewerbefreiheit selbst liegt, zu dem es einer ausdrücklichen verfassungsmässigen Ermächtigung bedürfte, eine solche aber hier infolge der Beschränkung der Geltung des Art. 31 litt. C auf den Vertrieb geistiger Getränke fehlt.

Die Vorschrift des § 12 des aargauischen Wirtschaftsgesetzes, welche alle in § ~ ebenda genannten Betriebe mit Einschluss derjenigen, In denen lediglich alkoholfreie Getränke abgegeben werden, der Bedürfnisklausel unterstellt, muss demnach insoweit als verfassungswidrig angesehen und daher der angefochtene Entscheid in der Meinung aufgehoben werden, dass die aargauischen Behörden nicht befugt sind, dem Rekurrenten die Bewilligung zum Betriebe des projektierten Erfrischungsraumes wegen mangelnden Bedürfnisses zu verweigern.