DTF 45 I 55

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. — Die Rekurrenten sind als Staatsbürger legitimiert, sich über Eingriffe in das verfassungsmässige Mitwirkungsrecht der Gesamtheit der stimmberechtigten Bürger bei der Gesetzgebung vor dem Bundesgericht nach Art. 175 Ziff. 3 OG zu beschweren.

'2. — Sie haben angedeutet, dass der Regierungsrat nicht berechtigt sei, im vorliegenden Verfahren von sich aus namens des Grossen Rates Anträge zu stellen, aber nicht formell seine Legitimation, für den Grossen Rat zu handeln, bestritten. Es mag denn auch festgestellt werden, dass das Bundesgericht in solchen Beschwerdesachen nach der Praxis stets die Regierung als zuständig zur Vertretung des kantonalen Parlamentes angesehen und ihr daher die Rekursschrift regelmässig — DTF 45 I 55, pag. 65 — zur Beantwortung zugestellt hat. Kraft ihrer allgemeinen Vollziehungs- und Vertretungsgewalt hat die Regierung im allgemeinen die Prozessführung in staatlichen Angelegenheiten zu besorgen. Den Parlamenten fehlen für eine solche Tätigkeit geeignete besondere Organe.

3. — Die Beantwortung der Frage, ob die angefochtenen Bestimmungen des grossrätlichen Dekretes deshalb verfassungswidrig seien, weil sie zur Gesetzgebung im engern, formellen Sinn gehören, hängt von der Auslegung der Vorschriften ab, die Verfassung und Gesetz über die Ausscheidung der rechtsetzenden Tätigkeit der Aktivbürgerschaft; des Grossen Rates und der Regierung, insbesondere der beiden zuerst genannten Staatsorgane, enthalten. Nach Art. 6 Ziff. 2 KV unterliegen alle Gesetze der Volksabstimmung; doch sollen in jedem Gesetze diejenigen Bestimmungen bezeichnet werden, deren «nähere Ausführung» einem Dekret des Grossen Rates vorbehalten wird. Art. 26 Ziff.2 KV überträgt denn auch dem Grossen Rat die Befugnis zum Erlass von Dekreten. Dem Regierungsrat ist sodann in Art. 38 KV die Vollziehung aller Gesetze, sowie aller Dekrete und Beschlüsse des Grossen Rates zugewiesen. Hiezu gehört unbestreitbar auch der Erlass von Vollziehungsverordnungen, eine Massnahme, zu der die Regierung häufig greift. Im Kanton Bern existieren danach zwei Staatsorgane, die das Verordnungsrecht besitzen, der Grosse Rat, dessen Verordnungen technisch als Dekrete bezeichnet werden, und der Regierungsrat, der die Vollziehungsverordnungen im engern Sinne erlässt. Offenbar muss nach der Meinung des Verfassungsgesetzgebers zwischen den Verordnungsbefugnissen dieser beiden Staatsorgane ein Unterschied in Beziehung auf ihren materiellen Umfang und Inhalt bestehen; das folgt schon aus dem staatsrechtlichen Verhältnis der Unterordnung des Regierungsrates unter den Grossen Rat, das jedenfalls in Beziehung auf die rechtsetzende Gewalt besteht. Eine positive Bestimmung, die die Kompetenzausscheidung nach 00- — DTF 45 I 55, pag. 66 — stimmten Merkmalen vornehmen würde, enthält nun allerdings weder die Verfassung noch irgend ein: Gesetz. Die Verfassung geht davon aus. dass es beim Erlass eines jeden Gesetzes Sache des Grossen Rates sei, dieses. durch Dekret näher auszuführen, soweit eine solche «nähere Ausführung) I) im Gesetze nach Art. 6 KV vorgesehen ist. Der Vollzug solcher Dekrete steht aber in allen Fällen der Regierung zu; diese ist dabei befugt, die Dekrete nicht nur durch Einzelverfügungen im konkreten Fall, sondern auch durch allgemeine Regelung, also durch rechtsetzende Verordnungen zu vollziehen. Demnach muss nach dem Willen des Verfassungsgesetzgebers der Begriff der nähern Ausführung in Beziehung auf den materiellen inhalt weitergehen als derjenige der Vollziehung nach Art. 38 KV. die ausschliesslich Sache der Regierung ist. Im wissenschaftlich - technischen Sinn ist das grossrätliche Dekret allerdings auch eine Verordnung gleich einem allgemeinen Vollziehungserlass der Regierung; denn jede Festsetzung objektiven Rechtes, die nicht in Gestalt eines Gesetzes im formellen Sinn erscheint, wird als Verordnung oder allenfalls als Reglement bezeichnet. Da die Befugnis des Grossen Rates zum erlass von Dekreten in der Verfassung selbst auf die Fälle beschränkt ist, in denen das Gesetz sie ausdrücklich vorsieht, so bilden die Dekrete nicht sog. verfassungsmässige, sondern gesetzausführende Verordnungen, die stets ein spezielles Gesetz zur Grundlage haben (JELLINEK, Gesetz und Verordnung S. 378). Es liegt nun nicht im Begriff dieser Verordnungen, dass sie überhaupt keine neuen Rechtssätze enthalten dürften; denn jede allgemein verbindliche Vorschrift, die nicht als blosse Instruktion nur für das interne Verhältnis von Staatsorganen unter sich gilt, ist ein Rechtssatz. Auch blosse Vollziehungsregeln können sich als neue Rechtssätze darstellen. Die Gesetzgebung kann sich darauf beschränken, in einer bestimmten Materie bloss eine grundsätzliche Ordnung zu treffen, und deren nähere Ausgestaltung, die Regelung im einzeInen. — DTF 45 I 55, pag. 67 — einer Verordnung überlassen. Hierin liegt rechtlich eine Delegation der Gesetzgebungsbefugnis im weitern Sinn an ein für Verordnungen zuständiges Staatsorgan, und mit einer solchen Übertragung von der Aktivbürgerschaft auf den Grossen Rat hat man es inl vorliegenden Falle zu tun. Diese Behörde erhält dadurch ein selbständiges Recht zur Rechtsetzung innert den ihr von der Aktivbürgerschaft gezogenen Grenzen. Verschiedene Gründe lassen eine solche Delegation als gerechtfertigt erscheinen (vergl. FLEINER. Institutionen des Verwaltungsrechts §5). Das Bundesgericht hat sich schon wiederholt mit der Frage beschäftigt, wie weit die «Ausführung" eines Gesetzes durch Verordnung gehen dürfe, und sich dabei im wesentlichen dem Standpunkt von Laband, Rosin und Anschütz angeschlossen, dass Ergänzungen des Gesetzes zulässig seien, wenn sie nicht nach der Seite der Zwecksetzung gehen, sondern lediglich die Durchführung des Gesetzeswillens in der Praxis, die Beschaffung der hiefür erforderlichen Mittel im Auge haben (LABAND, Reichsstaatsrecht 3. Aufl. I S. 565; ROSIN, Polizeiverordnungsrecht S. 35 N. 5; ANSCHÜTZ, Begriff der gesetzgebenden Gewalt S. 18). Danach darf eine gesetzausführende Verordnung zweifellos nicht im Widerspruch mit Wortlaut und Inhalt der zu ergänzenden Gesetzesbestimmungen stehen, diese also weder aufheben noch abändern, sondern nur — im Sinn und Geist des Gesetzes — da eintreten, wo das Gesetz stillschweigt oder eine Lücke enthält, und zudem kann diese Ergänzung sich nicht auf etwas beziehen, das zur Durchführung des Gesetzes unzweifelhaft überflüssig ist, und damit über den Zweck der zu ergänzenden Gesetzesbestimmungen hinausgehen (vergl. AS 26 I S. 476, 29 I S. 11)1 f., 32 I S.112, 3G I S. 86 und 94). Das muss nun auch für die vom bernischen Grossen Rat zu erlassenden Dekrete gelten. Diese dürfen auf Grund der Delegation der Gesetzgebungsgewalt innert den erwähnten Schranken neue, ergänzende Rechtssätze enthalten, indem der Grosse — DTF 45 I 55, pag. 68 — Rat nach freiem Ermessen die Vorschriften aufstellen kann, die nach seiner Auffassung zur nähern Ausführung der vom Gesetz in den Grundzügen geregelten Ordnung erforderlich sind. Es handelt sich dabei um die Ausübung einer eigentlichen gesetzgeberischen Funktion, während die Regierung, die das Verordnungsrecht nicht kraft besonderer Delegation, sondern lediglich als Vertreterin der staatlichen Vollziehungsgewalt ausübt, mehr nur den Vollzug der Gesetze im engern Sinn, wie etwa deren unumgänglich notwendige Detaillierung, besorgt.

Da im vorliegenden Fall der Erlass der Ausführungsbestimmungen über das amtliche Inventar dem Grossen Rate übertragen wurde und Art. 41 des Steuergesetzes das Versiegelungs und Inventarisationsverfahren. nur grundsätzlich eingeführt hat, ohne es irgendwie im einzelnen zu regeln, so musste dies in einem Dekret des Grossen Rates geschehen, indem diesem die Aufgabe zufiel, alle zur wirksamen Durchführung des Verfahrens erforderlichen Vorschriften aufzustellen.

Damit erweist sich der hauptsächliche Standpunkt der Rekurrenten, dass das angefochtene Dekret Rechtssätze enthalte, die ihrer Natur nach in ein eigentliches Gesetz gehörten, als unbegründet.. 4. ,,- Was die gegen die einzelnen Dekretsbestimmungen un. übrigen gerichteten Angriffe betrifft, so greift § 8 keineswegs m das Recht der Erben ein, einen Notar für die Inventaraufnahme vorzuschlagen. Der Versiegelungsbeamte muss sich, bevor er zur Siegelung schreitet, über die zu versiegelnden Gegenstände orientieren und sich zu diesem Zwecke die in § 8 Abs. 1 genannten Objekte vorlegen lassen. Es kann ihm nicht zugemutet werden, ohne solche Hülfe von sich aus deren Vorhandensein festzustellen, und wenn er dies tun müsste, so Wäre es nur durch eine eigentliche Hausdurchsuchung möglich, em Verfahren, das die Rekurenten gerade verpönen. Die dem Versiegelungsbeamten zugewiesene Tätigkeit bildet keineswegs eine eigentliche Inventarisation; er hat nicht — DTF 45 I 55, pag. 69 — Gewaltentrennung. No s.

Umfang und Wert des Nachlasses festzustellen, auch nicht einmal, wie die Regierung feststellt, ein Verzeichnis über die versiegelten Gegenstände aufzunehmen und deren Wert zu bestimmen, sondern lediglich die zur Aufnahme eines möglichst richtigen Inventars erforderlichen Sicherungsmassregeln zu treffen.

Davon, dass durch § 8 des Dekretes Art. 73 KV, der die persönliche Freiheit des Bürgers garantiert, verletzt werde, kann sodann keine Rede sein. Allerdings mag die Nachforschung des Versiegelungsbeamten nach den in § 8 Abs. 1 genannten Gegenständen und der auf die Familienglieder und Angestellten ausgeübte Zwang zur Auskunfterteilung eine Beeinträchtigung der privaten Geheimsphäre des Bürgers bilden; aber diese wird nicht erst durch das Dekret verursacht, sondern liegt schon in dem durch das Gesetz eingeführten System der amtlichen Siegelung und Inventarisation, die nicht anders ausgeführt werden kann, als dadurch, dass im Hause des Erblassers von öffentlichen Beamten Handlungen vorgenommen werden, die eine möglichst getreue Feststellung des Nachlasses bezwecken. Dieses System rechtfertigt sich staatsrechtlich und grundsätzlich durch das öffentliche Interesse an einem geordneten Staatshaushalt und an der Vermeidung einer Begünstigung des unehrlichen Steuerzahlers vor dem ehrlichen. Der Gesetzgeber stützt sich dabei auf die Erfahrung, dass die Steuermoral häufig mit den allgemeinen Grundsätzen der Ehrlichkeit und Redlichkeit nicht im Einklang steht und der Staat infolgedessen genötigt ist, die persönliche Freiheit durch besondere Zwangsmittel einzuschränken, um Recht und Gerechtigkeit in Steuersachen zu wahren. Die Pflicht zur Edition von Urkunden oder andern Gegenständen und zur Zeugnisabgabe findet sich -- oft mit Strafandrohungen oder andern Zwangsmitteln verknüpft — auch auf andern Gebiete, ohne dass in den hierüber aufgestellten gesetzlichen Vorschriften ein staatsrechtlich anfechtbarer Eingriff in die persönliche Freiheit gesehen würde. Darin, — DTF 45 I 55, pag. 70 — dass die Familienangehörigen und Angestellten verpflichtet werden, alle zur Feststellung des Nachlasses dienenden Urkunden und das Bargeld vorzuweisen, liegt keine unnötige Verschärfung des Eingriffs, sondern eine durch den Zweck der Siegelung und Inventarisation gebotene Massregel. Wenn die Rekurrenten diesen Zweck als berechtigt anerkennen, so können sie dem Staate nicht das Recht zur Anwendung der Mittel bestreiten, die zu dessen Erreichung unumgänglich notwendig sind. Die Auskunftspflicht der Familienangehörigen erweist sich hiefür ebenfalls als nötig, da diese in erster Linie mit den Vermögensverhältnissen des Erblassers bekannt sein müssen, und auch der für die Angestellten bestehende Auskunftszwang rechtfertigt sich mit Rücksicht darauf, dass solche regelmässig über die Verhältnisse ihres Dienstherrn mehr oder weniger orientiert sind und daher unter Umständen wichtige Aufklärung verschaffen können. Ebenso ist das dem Versiegelungsbeamten erteilte Recht, die Öffnung von Räumlichkeiten und Behältnissen zu verlangen, und diese, wenn dem Begehren nicht Folge geleistet wird, zu versiegeln, ein notwendiges Hülfsmittel zur Erforschung des wahren Tatbestandes. Ein körperlicher Zwang zur Offnung Ist dabei ausgeschlossen.

Unter diesen Umständen kann in § 8 des Dekretes auch keine Verletzung der Garantie des Hausrechts, auf die sich die Rekurrenten noch rechtzeitig berufen haben, gesehen werden.

5. — Was soeben über die Beschwerde gegen § 8 Abs. 2 ausgeführt worden ist, gilt in noch höherem Masse gegenüber der Anfechtung der Vorschrift des § 17 über die Auskunftspflicht; denn bei der Inventarisation handelt es sich nicht bloss um eine provisorische Sicherungsmassnahme, sondern um die endgültige Feststellung des wahren Vermögensbestandes, bei der den Angaben der mit den Vermögensverhältnissen vertrauten Personen eine viel grössere Bedeutung zukommt als bei der Siegelung. — DTF 45 I 55, pag. 71 — Deshalb hat auch der Grosse Rat die Auskunftspflicht für die Inventaraufnahme über den Kreis der Familienangehörigen und Angestellten hinaus auf die Erben und gewisse dem Erblasser ferner stehende Dritte ausgedehnt. Dabei hat er sich hier wie bei der Siegelung zweifellos innerhalb des Zweckes gehalten, den Art. 41 des Steuergesetzes mit der Inventarisation verfolgt, und in dieser Hinsicht mit den von ihm aufgestellten neuen, ergänzenden Rechtssätzen die ihm gesetzten Schranken nicht überschritten.

Die Beschwerde ist aber auch insoweit nicht begründet, als die Rekurrenten behaupten, dass der Dritten auferlegte Auskunftszwang mit geltendem Gesetzesrechte im Widerspruch stehe. Die von ihnen angeführten Art. 219 StPO und Art. 246 ZPO gelten nur für das Straf- und Zivilprozessverfahren und werden durch das Inventarisationsdekret nicht berührt. Es lässt sich auch nicht sagen, dass für den Steuerprozess, insbesondere das amtliche Steuerinventar dieselben Grundsätze analog Anwendung finden müssten; denn es handelt sich hier um andere Verhältnisse und einen Zweck anderer Art, die sehr wohl eine Abweichung von den sonst geltenden Regeln über das Berufs- oder Geschäftsgeheimnis rechtfertigen. Zudem wird dieses für das Inventarisationsverfahren dadurch gewahrt, dass Dritte über Dinge, für die ein Berufs- oder Geschäftsgeheimnis besteht, erst dann Auskunft erteilen müssen, wenn die Erben als Träger des Anspruchs auf Geheimhaltung sie von der Pflicht hiezu entbunden haben. Selbst wenn daher auf Grund des Verwaltungsrechtspflegegesetzes die Wahrung des Berufs- oder Geschäftsgeheimnisses auch als Grundsatz des Inventarisationsverfahrens gelten müsste, so wäre doch dieser durch § 17 des Dekretes nicht verletzt. Übrigens ist das Verwaltungsrechtspflegegesetz nach Art. 16 nur auf Verwaltungs streitig keiten anwendbar, könnte sich also z. B. nicht wohl auf die Siegelung beziehen, und sodann wird in der genannten Gesetzesbestimmung — DTF 45 I 55, pag. 72 — ausdrücklich die Steuergesetzgebung vorbehalten.

Auch der Hinweis auf Art. 26 des Kantonalbankgesetzes kann die Beschwerde gegen § 17 Abs. 2 des Dekretes nicht stützen. Diese Bestimmung schliesst die Anwendung des erwähnten Gesetzesartikels nicht allgemein aus. Es könnte sich allerdings fragen, ob die Kantonalbankbeamten trotz des Art. 261. c. in einem konkreten Falle verpflichtet werden könnten, die vom Inventarisationsorgan verlangte Auskunft zu erteilen. Allein hierüber ist heute nicht zu entscheiden, ganz abgesehen davon, dass auch die Kantonalbankbeamten nach § 17 des Dekretes ohne Einwilligung der Erben keine Auskunft geben müssen. Diese Bestimmung könnte auf jeden Fall nicht gegenüber einer bestimmten Person, die sich gar nicht beschwert hat, als ungültig erklärt werden.

Entgegen der Auffassung der Rekurrenten bildet endlich auch der Umstand, dass in Art. 41 des Steuer- <1esetzes das öffentliche und das nach Art. 60 EG z. ZGB M errichtete Erbschaftsinventar dem amtlichen Steuerinventar gleichgestellt werden, keinen Grund zur Aufhebung der durch § 17 des Dekretes eingeführten Auskunftspflicht, speziell der damit verbundenen Strafandrohung. Ein Auskunftszwang besteht wohl auch bei der Aufnahme der erwähnten Erbschaftsinventare, und wenn seine Durchführung nur beim amtlichen Steuerinventar, dagegen nicht bei den andern beiden durch Strafandrohung gesichert wird, so' erscheint das deshalb als gerechtfertigt, weil die beiden vom Zivilrecht vorgesehenen Erbschaftsinventare ausschliesslich den privaten Interessen der Beteiligten dienen, während beim Steuerinventar das öffentliche Interesse im Vordergrund steht. Es muss dem Gesetzgeber erlaubt sein, in den Gesetzen je nach den verschiedenen Bedürfnissen und Zwecken, denen sie dienen, auch auf verschiedene Weise, je nachdem durch besondere Zwangsmittel, für die Erfüllung gesetzlicher Pflichten zu sorgen. Und es liegt auch insofern keine Verletzung der Rechtsgleichheit vor, als nicht jede — DTF 45 I 55, pag. 73 — Erbschaft nach Art. 41 des Steuergesetzes amtlich inventarisiert wird; denn es steht allen Erben frei, diese Massregel dadurch zu umgehen, dass sie die Anordnung eines Erbschaftsinventars im Sinne des Zivilrechts verlangen.

6. -- Die Beschwerde gegen § 27 des Dekretes erweist sich ebenfalls als unbegründet. Ohne Zwangsmassnahmen, wie die dort aufgestellten Strafandrohungen, lässt sich nicht durchwegs eine genügende und wahrheitsgetreue Auskunftserteilung erreichen; man würde es dann mit der Pflicht hiezu nicht streng nehmen, und das Institut der amtlichen Siegelung und Inventarisation könnte damit leicht illusorisch werden. Das Verwaltungsstrafrecht hat denn auch einen immer grössern Umfang angenommen, weil der Staat die Erfahrung machte, dass er zur Durchführung der Verwaltung auf Strafandrohungen, die die Erfüllung öffentiichrechtiicher Pflichten erzwingen sollen, nicht verzichten kann. Die in § 27 des Dekretes aufgestellten Strafbestimmungen erweisen sich demgemäss als wirksames, notwendiges Mittel zur Erreichung des Inventarisationszweckes und bilden daher eine durchaus zulässige Gesetzesergänzung.

Art. 1 bern. StPO bezieht sich wohl nicht auf die Handhabung des Verwaltungsstrafrechtes; selbst wenn dies aber der Fall wäre, so versteht er doch jedenfalls unter Gesetz nicht das Gesetz im formellen Sinne, sondern jeden gesetzlich aufgestellten Rechtssatz, also auch diejenigen, die sich kraft gesetzlicher Delegation in einem Dekrete des Grossen Rates befinden (vergl. AS 32 I S. 106).

7. — Was die besondere Anfechtung der §§ 6 Abs. 3 und 13 Abs. 2 des Dekretes betrifft, so bezieht sich Art. 61 Abs. 1 OR nur auf die Verantwortlichkeit von öffentlichen Beamten oder Angestellten gegenüber Privatpersonen; die öffentlichrechtliche Verantwortlichkeit der Beamten gegenüber dem Gemeinwesen konnte und wollte 0 das Obligationenrecht nicht regeln (Art. 362 OR). Zudem wollte wohl Art. 61 OR nicht vorschreiben, dass abweichende Bestimmungen der Kantone über die Verant- — DTF 45 I 55, pag. 74 — 74 Staatsrecht.

wortlichkeit nur durch ein eigentliches Gesetz aufgestellt werden dürfen, sondern die Form des Erlasses in dem Sinne den Kantonen überlassen, dass diese die Aufstellung der in Frage kommenden Vorschritten durch verfassungsmässige Kompetenzdelegation auch dem nicht speziell als Gesetzgeber funktionierenden Staatsorgan übertragen können. Die bernische Kantonsverfassung enthält jedenfalls keine ausdrückliche Bestimmung, die für die Ordnung der Verantwortlichkeit der Beamten ausschliesslich den Weg der formellen Gesetzgebung vorschriebe.

Es kann sich nur fragen, ob die erwähnten Dekretsbestimmungen noch als zur näheren Ausführung des Art. 41 des Steuergesetzes gehörig betrachtet werden können. Sie haben allerdings direkt mit dem Verfahren der Siegelung und Inventarisation nichts zu tun. Aber darin, dass die Gemeinde für die Tätigkeit ihrer bei der Siegelung und Inventarisation amtenden Organe verantwortlich erklärt wird, liegt doch auch ein deren richtige Amtsführung förderndes Mittel, so dass diese Regelung nicht als über den Zweck des Steuergesetzes hinausgehend betrachtet werden kann. Zudem lässt sich die Kompetenz des Grossen Rates zur Aufnahme der erwähnten Verantwortlichkeitsbestimmung in das Dekret auf Grund der Gesetzesdelegation um so weniger bezweifeln, als er, wie die Regierung mit Recht hervorhebt, damit nicht etwa neue, in der bernischen Gesetzgebung bisher unbekannte Grundsätze aufgestellt, sondern nur das über die Verantwortlichkeit der Gemeinden allgemein geltende Recht auf die Siegelung und Inventarisation durch ihre Organe ausdrücklich als anwendbar erklärt und damit lediglich etwas ausgesprochen hat, was auch sonst hätte gelten müssen. Die Rekurrenten haben daher auch kein rechtliches Interesse an der Streichung der in Frage stehenden Dekretsbestimmungen.