DTF 48 I 156

— DTF 48 I 156, pag. 160 — Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. — Art. 9 der bern. KV bestimmt: «Das Vorschlagsrecht umfasst das Begehren von zwölftausend Stimmberechtigten um Erlass, Aufhebung oder Abänderung eines Gesetzes... (Abs. 1). Solche Begehren können in der Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes gestellt werden (Abs. 2). Erfolgt das Begehren in der Form der einfachen Anregung, so ist, wenn der Grosse Rat demselben nicht von sich aus entspricht, die Volksabstimmung darüber in der Regel auf den erstfolgenden oder spätestens den zweitfolgenden ordentlichen Abstimmungstag anzuordnen. Im Falle der Annahme des Begehrens findet dessen Ausführung durch ein Gesetz statt (Abs. 3). Erfolgt das Begehren in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes, so soll der Grosse Rat die Volksabstimmung darüber in der Regel auf den erstfolgenden oder spätestens den zweitfolgenden ordentlichen Abstimmungstag anordnen. Im Falle der Annahme ist der Entwurf Gesetz (Abs. 4).» Nach dieser Vorschrift kann die Gesetzesinitiative in zwei verschiedenen Formen ausgeübt werden, indem es den Initianten freisteht, entweder die von ihnen erstrebten Gesetzesbestimmungen genau zu formulieren oder ohne eine solche Redaktion des Wortlautes den Inhalt, den sie bekommen sollen, mehr oder weniger allgemein anzugeben. Je nachdem die eine oder die andere Form gewählt wird, ist das zur Annahme oder Verwerfung des Gesetzesvorschlags führende Verfahren verschieden. Wird ein ausgearbeiteter Gesetzesentwurf vorgelegt, so ist darüber ohne weiteres die Volksabstimmung anzuordnen, die definitiv dessen Schicksal bestimmt. Begnügen sich dagegen die Initianten mit einer blossen Anregung, so kann diese erst zum Gesetz werden, wenn der Grosse Rat den Wortlaut der gewünschten Bestimmung festgestellt hat; es besteht daher hiefür ein umständlicheres Verfahren. Der Grosse Rat muss zunächst darüber beschliessen, ob ohne weiteres — DTF 48 I 156, pag. 161 — der Anregung Folge zu geben und demgemäss die ihr entsprechende Gesetzesbestimmung von ihm zu formulieren sei. Lehnt er dies ab, so hat das Volk darüber zu entscheiden, ob der Grosse Rat das angeregte Gesetz entwerfen solle. Wird in dieser Abstimmung die Initiative nicht sogleich verworfen, so muss der Grosse Rat an die Ausarbeitung des Gesetzes gehen. Der von ihm der Anregung gemäss aufgestellte Entwurf unterliegt sodann noch der Volksabstimmung. Aus dieser Verschiedenheit des Verfahrens für die beiden Formen der Initiative schliesst nun der Grosse Rat, dass ein Initiativbegehren, das ein einheitliches Ganzes bildet, nicht teilweise in die Form eines ausgearbeiteten Entwurfes gekleidet und teilweise als blosse Anregung gestellt werden könne, und das wird von den Rekurrenten nicht bestritten. Es ist auch klar, dass ein einheitliches Initiativbegehren nicht zum Teil in dem für die blosse Anregung vorgesehenen Verfahren und zum Teil in demjenigen, das für ausgearbeitete Entwürfe bestimmt ist, behandelt werden kann, da es dann seinem Wesen zuwider in zwei Teile auseinandergerissen würde, deren Schicksal verschieden sein könnte, indem es möglich wäre, dass trotz des innern Zusammenhangs beider Teile der eine angenommen, der andere verworfen würde und damit ein dem Inhalt und Zweck der Initiative widersprechendes, unhaltbares Ergebnis entstünde. Es wäre allerdings denkbar, ein einheitliches Initiativbegehren, das teilweise als blosse Anregung und teilweise als ausgearbeiteter Entwurf abgefasst ist, lediglich in dem für die Anregung vorgesehenen Verfahren zu behandeln, so dass also der Grosse Rat und eventuell das Volk sich zunächst über die vorläufige Annahme oder die Verwerfung der ganzen Initiative auszusprechen und jener für den Fall der Annahme den Entwurf lediglich im Sinne der Anregung zu vervollständigen hätte, worauf dann das Ganze dem Volk zur endgültigen Annahme oder Verwerfung vorgelegt würde. Allein weder die Kantonsverfassung — DTF 48 I 156, pag. 162 — noch das Dekret über das Verfahren bei Volksbegehren vom 4. Februar 1896 sehen ausdrücklich die Verbindung der beiden Initiativformen in einem einheitlichen Begehren vor; vielmehr scheint der Wortlaut des Art. 9 Abs. 2 KV dafür zu sprechen, dass ein solches Begehren nur entweder ganz in der einen oder ganz in der andern Form gestellt werden könne. Dafür spricht auch die Erwägung, dass, wenn dem Grossen Rat die Formulierung von durch Initiative vorgeschlagenen, innerlich mit andern zusammenhängenden Gesetzesbestimmungen übertragen wird, er dann die Befugnis haben muss, die ganze Materie einheitlich zu regeln, und hierin nicht dadurch eingeschränkt werden darf, dass die Initianten den Wortlaut eines Teils der in Frage stehenden Bestimmungen von vorneherein festlegen. Übrigens ist es nicht nötig, diese Frage weiter zu erörtern, da die Rekurrenten selbst nicht behauptet haben, ein einheitliches, teils als blosse Anregung, teils als ausgearbeiteter Entwurf formuliertes Initiativbegehren müsse in dem für die Anregung vorgesehenen Verfahren behandelt werden.

2. — Wird nun dem Grossen Rate ein solcher in formeller Beziehung mangelhafter Initiativvorschlag unterbreitet, so hat diese Behörde unzweifelhaft die Befugnis, die Frage der Gültigkeit des gestellten Begehrens zu prüfen und im Verneinungsfall die Vorlage an das Volk zu verweigern. Allerdings besteht das Wesen der Initiative darin, dass eine Anzahl von Aktivbürgern mit einem Vorschlag vor das Volk treten können, ohne dass ihnen die Behörden dabei Hindernisse in den Weg legen dürften. Aber die bernische Staatsverfassung lässt die Ausübung des Initiativrechts nicht unbeschränkt zu, sondern knüpft sie an bestimmte Voraussetzungen und Formen, und deshalb muss eine Behörde da sein, deren Sache es ist, zu prüfen, ob diese vorliegen, und, wenn sie die Frage verneint, der Initiative den weitern Weg zu verschliessen. Aus den §§ 7 u. 9 des Dekretes vom 4. Februar — DTF 48 I 156, pag. 163 — 1896 ergibt sich denn auch, dass nur «als gültig anerkannte» Volksbegehren dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten sind. Nun ist nach den Art. 9 und 26 KV und den §§ 6 ff. des erwähnten Dekretes der Grosse Rat die höchste Staatsbehörde, die die Befugnis hat, über alle Gegenstände, welche der Volksabstimmung unterliegen, Beschluss zu fassen und die Initiativbegehren, nachdem ihm darüber vom Regierungsrat Bericht erstattet worden ist, dem Volke vorzulegen. Hieraus ergibt sich zweifellos, dass der Grosse Rat auch über die Gültigkeit, d. h. die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit einer Initiative zu entscheiden hat, gleich wie es auf eidgenössischem Boden der Bundesversammlung zusteht, eine Initiative, die nicht nach den Vorschriften der Bundesverfassung zustande gekommen ist, wegen Ungültigkeit zurückzuweisen. Übrigens hat der Grosse Rat es schon früher einmal (1920) abgelehnt, eine Steuergesetzinitiative, die er wegen formeller Mängel als ungültig betrachtete, dem Volke vorzulegen und geben die Rekurrenten auch selbst zu, dass diese Behörde die Initiativbegehren auf ihre formellen Erfordernisse zu prüfen hat. Hiezu gehören nun vorab die von der Verfassung vorgeschriebenen Formen der Initiative. Wenn daher ein einheitliches Begehren nach der Verfassung nicht teilweise als Anregung und teilweise als ausgearbeiteter Entwurf formuliert werden kann, so hat der Grosse Rat, sobald ihm ein aus mehreren Begehren bestehender, teils in die eine und teils in die andere Form gekleideter Initiativvorschlag vorgelegt wird, zu untersuchen, ob die verschiedenen Begehren nicht vermöge eines innern Zusammenhangs ein einheitliches Ganzes bilden und daher nur in einer Form gestellt werden konnten, wie er es im vorliegenden Falle getan hat. Dabei muss er allerdings auf den Inhalt und Zweck der einzelnen Begehren eingehen; gleichwohl handelt es sich aber im Grunde genommen nur um eine Prüfung der Initiative auf ein formelles Erfordernis, wie im angefochtenen — DTF 48 I 156, pag. 164 — Beschlusse ausdrücklich bemerkt wird, und nicht etwa um eine Untersuchung ihrer Zweckmässigkeit. In analoger Weise hat auch die Bundesversammlung, wenn ein Initiativvorschlag mehrere verschiedene Materien betrifft, zu prüfen, ob er der Vorschrift des Art. 121 BV gemäss in mehrere Begehren getrennt werden kann, und, wenn dies nicht möglich ist, die Initiative als ungültig zurückzuweisen (BBl. 1920 IV S. 138 ff.; BURcimARDT, Komm. z. BV 2. Aufl. S. 821; W ALDKIRCH, Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung S. 18).

3. — Im vorliegenden Fall hat nun der Grosse Rat angenommen, dass die mit I und II bezeichneten Initiativbegehren ein einheitliches Ganzes bilden, und gegen diese Annahme richtet sich in der Hauptsache die Beschwerde. Der Umstand, dass die Begehren gemeinsam als «Initiative für Abänderung des kantonalen Steuergesetzes» bezeichnet, auf einem gemeinschaftlichen Unterschriftenbogen den Stimmberechtigten zur Unterzeichnung vorgelegt worden sind und demgemäss jede Unterschrift zugleich für beide Begehren abgegeben wurde, steht zwar der Annahme, dass es sich um eine Mehrheit selbständiger Initiativvorschläge handle, nicht im Wege. Aber der Inhalt und Zweck der beiden Begehren spricht für ihren innern Zusammenhang. Die Rekurrenten geben selbst zu, dass das zweite Begehren durch das erste bedingt sei, und hierauf deutet auch der Schlussatz des zweiten Begehrens hin, wo gesagt ist, die Progressionsskala sei so zu ändern, dass der durch die Annahme des ersten Begehrens entstehende Einnahmenausfall gedeckt werde. Entgegen der Behauptung der Rekurrenten darf aber auch angenommen werden, dass das erste vom zweiten Begehren abhängig sei, dass also nach dem Willen der Initianten die Steuererleichterungen nur dann eintreten sollten, wenn die Progression verschärft werde.

Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass die Rekurrenten oder andere Initianten für das erste Begehren eintreten — DTF 48 I 156, pag. 165 — wollten ohne Rücksicht darauf, ob das zweite angenommen werde oder nicht, dass sie also bestrebt waren, die von ihnen vorgeschlagenen Steuererleichterungen einzuführen, auch wenn der daraus entstehende Einnahmenausfall, der von der Regierung auf 8 bis 9 Mill. Franken beziffert wird, durch die Erhöhung der Progression nicht ausgeglichen und infolgedessen das finanzielle Gleichgewicht im Staat und in den Gemeinden gestört würde. Allein eine solche Haltung wäre nicht die des vernünftig überlegenden und handelnden Staatsbürgers, der, wenn er durch eine Gesetzesrevision dem Staate und den Gemeinden notwendige Einnahmen entziehen will, auch darauf bedacht sein muss, dass dabei die genannten Gemeinwesen nicht in eine missliche finanzielle Lage geraten. Wenn nun über den Willen der Initianten oder eines Teils derselben Zweifel bestehen sollten, so ist der Auslegung der Vorzug zu geben, die eine vernünftige Überlegung voraussetzt.

Dass der letzte Satz des ersten Begehrens: Diese Abänderungen treten auf 1. Januar 1922 in Kraft» es den Unterzeichnern der Initiative zum Bewusstsein gebracht habe, dass es sich trotz der äussern Verbindung der Begehren um zwei selbständige, innerlich getrennte Vorschläge handeln solle, ist kaum anzunehmen. Es wäre möglich gewesen, das Abänderungsgesetz erst nach dem 1. Januar 1922 zu erlassen und trotzdem den Beginn seiner Wirksamkeit auf diesen Zeitpunkt festzusetzen. Der Grosse Rat hätte auch, wie in einem Gutachten, das Prof. Blumenstein der kantonalen Finanzdirektion abgegeben hat, gezeigt wird, den ausgearbeiteten Entwurf, wenn dieser den Gegenstand einer selbständigen Initiative bildete, keineswegs notwendig vor dem 1. Januar 1922 dem Volke unterbreiten müssen. Die Unterzeichner der Initiative sahen in dem erwähnten Satze über das Inkrafttreten, soweit sie ihm eine Bedeutung für den Zeitpunkt der Annahme des Gesetzes beilegten, wohl nur ein Mittel zur Beschleunigung der Behandlung — DTF 48 I 156, pag. 166 — der Initiative. Unter diesen Umständen besteht für das Bundesgericht kein Grund, von der Annahme des Grossen Rates, dass die beiden Initiativbegehren ein zusammenhängendes Ganzes bilden, abzuweichen, zumal da es sich m Fragen, die speziell nur eine bestimmte einzelne Kantonsverfassung betreffen, nicht ohne Not in Widerspruch mit der Ansicht der obersten, zu deren Auslegung zuständigen, kantonalen Behörde setzt.

Handelt es sich aber um ein einheitliches Initiativbegehren, so konnte es der Grosse Rat nach Art. 9 KV (vgl. die Ausführungen unter Ziff. 1 hievor) wegen der doppelten dafür. gewählten Form als formell mangelhaft erklären und zurückweisen. Art. 104 KV, der sich auf em Volksbegehren bezieht, das «mehrere unter sich verschiedenartige Gegenstände» umfasst, war demnach nicht analog anwendbar.

Da somit Art. 9 KV nicht als verletzt anzusehen ist, liegt auch die Rechtsverweigerung, über die sich die Rekurrenten in zweiter Linie beschweren, nicht vor.