DTF 60 I 268

— DTF 60 I 268, pag. 271 — das Bundesgericht zieht in Erwägung:

2. — Wie das Bundesgericht schon oft entschieden hat, gewährleistet die Eigentumsgarantie das Eigentum keineswegs unbeschränkt, sondern nur innert den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch ein Gesetz oder durch einen auf gesetzlicher Ermächtigung beruhenden allgemein verbindlichen Rechtssatz gezogen sind (BGE 42 I i S. 204; 47 II S. 511; 56 I S. 272 ff.). Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates verstösst daher nur dann gegen die Eigentumsgarantie, wenn das durch diesen Entscheid bestätigte Verbot nicht im öffentlichen Interesse liegt oder nicht auf gesetzlicher Grundlage beruht.

a) Ein öffentliches Interesse ist — wie das Bundesgericht schon wiederholt entschieden hat — auch dasjenige des Heimatschutzes, d. h. der Sicherung des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes vor Verunstaltung (BGE 41 I S. 483 E. 2; Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen IslerundFürstvom 13. Februar 1931 S. 20). Die Beschwerdeführerin räumt denn auch ein, dass das Plakatanschlagen von einer polizeilichen Bewilligung abhängig gemacht und diese versagt werden könne, wenn der Anschlag nach Standort, Art oder Aufmachung geeignet wäre, das Landschafts-, Orts- oder Strassenbild zu verunstalten. Streitig ist dagegen, ob ein öffentliches Interesse auch dafür spricht, dass innerhalb einer Ortschaft das Anbringen von Plakaten von vornherein auf bestimmte Stellen (Anschlagsäulen etc.) beschränkt wird. Doch auch diese Frage ist vom Bundesgericht bereits bejaht worden und zwar im nicht publizierten Entscheid in Sachen Isler und Fürst vom 13. Februar 1931 (S. 20 ff.), wo folgendes ausgeführt wurde:

Eine.. Verunstaltung (des Ortsbildes) kann..., ohne dass die einzelne Vorrichtung oder der einzelne Anschlag für sich allein ernstlich zu beanstanden wäre, auch schon durch die zu starke Häufung solcher Veranstaltungen — DTF 60 I 268, pag. 272 — innert des Ortsgebietes eintreten, der mit dem einfachen Genehmigungszwang für die konkrete Vorlage in dem vom Rekurrenten verfochtenen Sinne nicht oder doch kaum in durchgreifender Weise zu begegnen wäre. Auch eine Ordnung, wodurch die Anbringung von Reklamen und Plakaten, soweit sie nicht dem blossen Hinweis auf das in dem betreffenden Grundstück betriebene Gewerbe dient, von vornherein auf bestimmte Stellen innert der Ortschaft beschränkt wird, über die der Gemeinde als Bestandteil des öffentlichen Grundes oder kraft einer Vereinbarung mit dem betreffenden Grundeigentümer die Verfügung hiezu zusteht, hält sich demnach noch innert des Rahmens einer Massnahme zur Wahrung allgemeiner Interessen, nämlich derjenigen des Heimatschutzes, insbesondere der Sicherung des Ortsbildes vor Verunstaltung. Sie dient nicht nur der Vereinfachung der Kontrolle für das mit der Aufsicht über das Plakat- und Reklamewesen betraute Gemeindeorgan, was für sich allein kaum genügen könnte, sondern ist geeignet, jenes Interesse in wirksamerer und vollkommenerer Weise zu wahren, als es auf dem vom Rekurrenten allein als zulässig betrachteten Wege möglich wäre. Dass der Eingriff unbedingt notwendig sein müsse, um das angestrebte Ziel zu erreichen, wie der Rekurrent unter Berufung auf LEEMANN, Kommentar 1. Aufl. zu Art. 702 ZGB Nr. 8 behauptet, lässt sich weder aus der Eigentumsgarantie noch aus Art. 702 ZGB herleiten (wie denn Leemann in die 2. Auflage seines Kommentars die bezügliche Bemerkung nicht mehr aufgenommen hat). Auch für die mehr nebenbei aufgestellte Behauptung, dass für die beanstandete Regelung in Wirklichkeit nicht die eben erörterten Gründe, sondern fiskalische Interessen bestimmend gewesen seien, fehlt ein Beweis..

Die heutige Beschwerdeführerin hat nichts vorgebracht, was das Bundesgericht veranlassen könnte, von dieser Auffassung abzugehen. Auch im vorliegenden Falle fehlt der Nachweis dafür, dass für die beanstandete Regelung fiskalische Gründe massgebend gewesen waren. Die — DTF 60 I 268, pag. 273 — Beschwerdeführerin hat nicht einmal nachzuweisen versucht, dass die Stadtgemeinde Zug aus der «Verpachtung» der öffentlichen AnschlagsteIlen einen finanziellen Vorteil ziehe, der die ihr aus der Überwachung des Plakatwesens erwachsenden Kosten übersteige.

b) Die vom Standpunkt der Eigentumsgarantie aus erforderliche gesetzliche Grundlage liegt schon dann vor, wenn eine Gesetzesbestimmung vorhanden ist, aus der eine Ermächtigung des Einwohnerrates zum Erlass des angefochtenen Verbotes ohne Willkür gefolgert werden kann. Das Bundesgericht kann die Auslegung und Anwendung kantonaler Gesetzesvorschriften, auch soweit sie das Eigentum aus öffentlichrechtlichen Gründen beschränken, nicht frei, sondern lediglich unter dem Gesichtspunkt der Willkür überprüfen (vgl. den Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen Pfiffner und Kons. vom 15. Juli 1931 S. 13 ff. und die dort zitierten Entscheide und ferner den Entscheid in Sachen Killer vom 22. März 1934 s. 10).

Durch § 6 des Baugesetzes für die Stadt Zug wird der Einwohnerrat ermächtigt, «die Anbringung von Reklameschildern, Aufschriften und sonstigen Vorrichtungen zu Reklamezwecken..., wodurch das Landschafts-, Orts- und Strassenbild beeinträchtigt würde», zu verbieten. Eine Beeinträchtigung des Ortsbildes kann aber — wie soeben unter Lit. a ausgeführt wurde -- auch ohne dass der einzelne Anschlag für sich allein ernstlich zu beanstanden wäre, schon durch die zu starke Häufung der Anschläge innerhalb eines Ortsgebietes herbeigeführt werden. Nichts in § 6 des Baugesetzes lässt darauf schliessen, dass dem Einwohnerrat nicht auch die Befugnis habe eingeräumt werden wollen, einer Häufung der Anschläge entgegenzutreten und somit die Anbringung der Plakate von vornherein auf bestimmte Stellen zu beschränken. Die Annahme, dass § 6 des Baugesetzes auch diese Befugnis dem Einwohnerrat einräumen wollte, lässt sich umsoweniger beanstanden, als bei Erlass des Baugesetzes schon seit mehr als 20 Jahren in der Stadt Zug eine Verordnung. die das Anschlagen — DTF 60 I 268, pag. 274 — VOll Plakaten auf die hiefür bezeichneten Stellen beschränkte, bestand und als ausgeschlossen gelten darf, dass durch das Baugesetz die Aufrechterhaltung dieses Zustandes in der Stadt Zug habe verunmöglicht werden wollen. Auch im Entscheide in Sachen Isler und Fürst (S. 22 ff.) hat das Bundesgericht angenommen, die zürcherische Heimatschutzverordnung vom 9. Mai 1912 (§§ 6 und 7) habe die Gemeinden dadurch, dass sie ihnen gestattete, «Vorschriften über die Bewilligung und Beseitigung von Reklamen zum Schutze des Ortsbildes vor Verunstaltung zu erlassen», zu beliebigen, dem Schutz des Ortsbildes dienenden und sich innert den Schranken von Verfassung und Gesetz haltenden Anordnungen ermächtigt, also auch zum Erlass einer Vorschrift, durch die das Anbringen von Plakaten von vornherein auf bestimmte Stellen beschränkt wird. - Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass die gesetzliche Grundlage deshalb ungenügend sei, weil der Einwohnerrat nach Erlass des Baugesetzes von 1923 keine Verordnung über das Plakatwesen aufgestellt und dem Regierungsrat zur Genehmigung unterbreitet habe. Übrigens wäre dieser Standpunkt unrichtig. Selbst wenn man auch noch annehmen wollte, dass der Einwohnerrat, bevor er ein konkretes Verbot erliess, das Plakatwesen in einer Verordnung hätte regeln sollen, 80 bedurfte diese Verordnung jedenfalls nicht der Genehmigung des Regierungsrates; denn die regierungsrätliche Genehmigung ist nur für die von der Ein wo h n erg e me i ud e (Versammlung der stimmberechtigten Bürger) erlassenen Reglemente vorgesehen (§ 23 des Gemeindegesetzes), nicht aber auch für Grundsätze, nach denen der Ein w 0 h - nerrat eine ihm durch Gesetz eingeräumte Befugnis auszuüben gewillt ist (vgl. auch § 105 des Baugesetzes). Die Frage aber, ob der Einwohnerrat, bevor er ein konkretes Verbot erliess, gewisse Grundsätze über das Plakatwesen aufstellen musste, stellt sich deshalb nicht, weil sich der Gemeinderat unbestrittenermassen an die in der Verordnung — DTF 60 I 268, pag. 275 — vom 23. März 1901 enthaltenen, im Rahmen von § 6 des Baugesetzes liegenden Grundsätze hält. Zweifelhaft ist freilich — wie der Regierungsrat auch zugibt — ob diese Verordnung im Jahre 1901 rechtsgültig erlassen wurde. Da das Baugesetz für die Stadt Zug von 1897/1900 keine dem § 6 des Baugesetzes von 1923 entsprechende Ermächtigung enthielt, wäre wohl eine städtische Verordnung über das Plakatwesen höchstens dann rechtsgültig gewesen, wenn sie von der Gemeindeversammlung (nicht dem Einwohnerrat) kraft der Gemeindeautonomie erlassen und vom Regierungsrat gemäss § 23 des Gemeindegesetzes genehmigt worden wäre. Mit dem Erlass des neuen Baugesetzes und der seitherigen konstanten Anwendung der in der Verordnung von 1901 enthaltenen Grundsätze ist aber ein ihr bei der Entstehung eventuell anhaftender Mangel geheilt worden (vgl. Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen Frunz vom 26. Dezember 1930).

Der Regierungsrat hat daher mit dem angefochtenen Entscheid weder § 6 des Baugesetzes willkürlich ausgelegt, noch die Eigentumsgarantie verletzt.

3. — Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Plakatwand an ihrer Fabrikmauer schon seit dem Jahre 1925 stehe und vom Stadtpolizeiamt wohl gar nicht beanstandet worden wäre, wenn bezüglich dieser Wand ihr Vertrag mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft erneuert worden wäre. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, ob die Allgemeine Plakatgesellschaft die Plakatwand an der Fabrikmauer der Beschwerdeführerin mit Zustimmung der städtischen Behörden gepachtet oder gemietet hat.

a) Trifft dies zu, so darf angenommen werden, dass diese Plakatwand eine von den städtischen Behörden zugelassene öffentliche AnschlagsteIle gewesen sei. (Korrekter wäre es freilich gewesen, wenn die städtischen Behörden den Vertrag mit der Beschwerdeführerin abgeschlossen und hernach auch das Anschlagen an dieser Stelle der Allgemeinen Plakatgesellschaft überlassen hätten.) Der Charakter einer öffentlichen AnschlagsteIle ging aber der an — DTF 60 I 268, pag. 276 — der Fabrikmauer der Beschwerdeführerin angebrachten Plakatwand jedenfalls dadurch wieder verloren, dass die Beschwerdeführerin den Vertrag mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft, der Konzessionärin der Stadtgemeinde, nicht erneuerte. Nun ist aber derjenige, der auf seinem Grund und Boden die Errichtung einer öffentlichen AnschlagsteIle gestattet, nach Auflösung dieses Vertrages nicht berechtigt, diese Vorrichtung als private Anschlagstelle weiterzubetreiben. Denn es geht nicht an, denjenigen, auf dessen Grund und Boden früher eine öffentliche AnschlagsteIle bestand, nach deren Aufhebung besser zu behandeln, als jenen, auf dessen Grund und Boden eine solche nicht erstellt worden war.

b) Hatte die Allgemeine Plakatgesellschaft die Fabrikwand der Beschwerdeführerin ohne Zustimmung der Stadtbehörden gepachtet oder gemietet, so lag ein Zustand vor, der den Grundsätzen widersprach, durch die sich der Einwohnerrat sonst allgemein beim Bewilligen und Verbieten von Plakatanschlägen leiten liess. Einen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass dieser Zustand fortdauere, hat die Beschwerdeführerin nicht. Eine Verletzung der Rechtsgleichheit läge nur dann vor, wenn der Einwohnergemeinderat heute noch private Anschlagestellen zulassen würde. Dies behauptet aber die Beschwerdeführerin nicht.

4. — Das gegen die Beschwerdeführerin erlassene Verbot verstösst auch nicht gegen die Handels- und Gewerbefreiheit.

a) Ob ein solches Verbot erlassen, d. h. das Anschlagen von Plakaten auf die öffentlichen AnschlagsteIlen beschränkt werden darf, ist gar nicht eine Frage der Gewerbefreiheit, sondern der Eigentumsgarantie. (Vgl. den Entscheid in Sachen Isler und Fürst S. 26.) Diese aber wird durch das beanstandete Verbot nicht verletzt, wie unter Ziffer 2 ausgeführt wurde.

b) Unter dem Gesichtspunkt der Handels- und Gewerbefreiheit ist lediglich die Frage zu beurteilen, ob sich der Einwohnerrat die ausschliessliche Befugnis, die Plakate — DTF 60 I 268, pag. 277 — an den öffentlichen AnschlagsteIlen anzubringen, vorbehalten und an eine einzelne Privatperson oder Gesellschaft durch Verleihung zur Ausübung übertragen durfte. Allein abgesehen davon, ob die Beschwerdeführerin legitimiert ist, sich wegen der Bejahung dieser Frage unter Berufung auf Art. 31 BV zu beschweren, wird diese Frage von der Beschwerdeführerin nicht oder doch nicht deutlich aufgeworfen und ist übrigens vom Bundesgericht bereits im Entscheid in Sachen Isler und Fürst (S. 25 ff.) mit folgender Begründung vom Gesichtspunkt des Art. 31 BV aus bejaht worden:

«Sobald der Anschlag von Plakaten und Reklamen auf die von der Gemeinde bestimmten öffentlichen AnschlagsteIlen beschränkt ist, kann aber auch die Gemeinde sich den Anschlag an diesen Stellen selbst vorbehalten, ohne dass dadurch die Gewerbefreiheit verletzt zu werden vermöchte, weil sie damit lediglich die ihr allein zustehende Verfügung über das öffentliche Gut ausübt. Mögen nun die AnschlagsteIlen auf ihrem eigenen Eigentum, auf öffentlichen Sachen des Kantons, z. B. einer Kantonsstrasse, oder — nach Abschluss einer Vertrages mit dem Grundeigentümer — auf einem privaten Grundstück errichtet sein, so kann die Gemeinde nicht verhalten werden, die Benützung dieses Gutes auch Dritten zu gewähren. Insbesondere gibt die Gewerbefreiheit, wie schon oft ausgesprochen worden ist, kein Recht auf Inanspruchnahme öffentlicher Sachen zur Gewerbeausübung (BGE 52 1.85 mit Zitaten) und kann demnach einem faktischen Monopol der Gemeinde, das sich aus der Unmöglichkeit ergibt, das betreffende Gewerbe ohne solche Inanspruchnahme zu betreiben, nicht entgegengehalten werden..

«Es steht auch verfassungsrechtlich nichts entgegen, dass die Gemeinde die ihr kraft der Verfügung über das öffentliche Gut zustehende ausschliessliche Befugnis zum Anschlag an den öffentlichen AnschlagsteIlen an eine einzelne Privatperson oder Gesellschaft durch Verleihung — DTF 60 I 268, pag. 278 — zur Ausübung überträgt.. Zwar ist streitig, ob Staat und Gemeinde ein Gewerbe, das sie aus Gründen des öffentlichen Interesses (nicht bloss fiskalischen Rücksichten) allenfalls verstaatlichen oder kommunalisieren dürften, auch in der Weise monopolisieren können, dass sie die Befugnis zu dessen Ausübung lediglich einer einzelnen Person unter Ausschluss anderer Bewerber verleihen (vgl. BURCKHARDT. Komm. 2. Aufl. S. 258, der dies verneint...). Die Bedenken, die gegen ein solches Konzessionssystem allenfalls aus Art. 31 BV hergeleitet werden könnten, sind indessen jedenfalls dann nicht begründet, wenn nicht ein Monopol im Rechtssinn, sondern, wie hier, lediglich ein aus der ausschliesslichen Verfügung des Gemeinwesens über das öffentliche Gut folgendes faktisches Monopol in Frage steht, dem gegenüber der Grundsatz der Gewerbefreiheit von vornherein überhaupt nicht in Frage kommt...»

Die Beschwerdeführerin hat nichts vorgebracht, was das Bundesgericht veranlassen könnte, von dieser Auffassung abzuweichen.