DTF 63 II 46

Extrait des motifs:

, 1. -. I1 faut accorder au défendeur que, d'après les conceptions reçues aujourd'hui, le rapport juridique sur lequel se fonde la demande relève du droit public. Peu importe, & cet égard, comment l'on envisage la régale prévue l'art. l er de la loi fribourgeoise sur la pêche. Cette régale peut être conçue comme un droit de jouissance de nature particulière sur des biens du domaine public, en l'espèce les cours d'eau, I ou bien comme la réserve en faveur de l'Etat d'une activité lucrative déterminée. Dans l'un comme dans l'autre cas, l'octroi du droit de pêche à un particulier, encore qu'il revête la forme d'un contrat et porte une désignation (location) empruntée du droit civil, ne se caractérise pas en réalité comme une disposition de droit privé, mais comme un acte de souveraineté, comme une concession. De même que l'obligation de l'Etat repose — DTF 63 II 46, pag. 49 — uniquement sur la décision unilatérale de l'autorité qui confère le droit, de même l'obligation du concessionnaire n'a-t-elle pas sa source dans une entente conclue entre parties placées sur le même pied, mais dans la soumission aux conditions de concession fixées par l'autorité concédante. C'est ce que le Tribunal fédéral a toujours admis, d'abord pour la constitution de droits d'usage sur des biens du domaine public (par ex. utilisation de la force hydraulique d'un cours d'eau public), en tant que la concession ne remonte pas à une époque où elle était considérée comme relevant du droit privé (RO 47 I 226, consid. 2 et arrêts cités); c'est ce qu'il a admis également au sujet de l'octroi de monopoles industriels, notamment dans l'hypothèse la plus importante, celle de la concession de chemin de fer. La solution ne saurait être différente lorsque l'objet du droit régalien est la faculté de s'approprier certaines choses, telles que gibier ou poisson. Car il s'agit là aussi d'une prérogative souveraine que les cantons sont en droit de se réserver en vertu de l'art. 664 CC et qui 80 pour effet de restreindre le domaine d'application du droit privé fédéral (RO 44 I 167 ss.). L'acte lui-même par lequel l'exercice de cette prérogative est conféré ne peut donc être qu'un acte de souveraineté.

2. — TI ne suit cependant pas de 1& que le Tribunal fédéral ne soit pas compétent pour connaître de la présente action. La notion de «différend de droit civil» au sens de l'art. 48 OJ ne coïncide pas en effet avec celle de cause civile au sens de la doctrine moderne sur la distinction entre droit privé et droit public. La notion de la loi doit être définie historiquement, d'après le but que le législateur se proposait en promulguant déjà l'art. 101 de la Constitution fédérale de 1848, puis l'art. HO de la Constitution de 1874, d'où dérive l'art. 48 OJ: on voulait alors créer, pour un certain nombre de difficultés, — où cela paraissait spécialement désirable, — une juridiction offrant des garanties particulières d'impartialité. Or & cette époque les conceptions relatives & la distinction ci-dessus — DTF 63 II 46, pag. 50 — difieraient eSflentiellement de celles d'aujourd'hui. Aussi, tenant compte de ce fait, le Tribunal fédéral s'est-il souvent déclaré compétent pour statuer sur des contestations qui, d'après la conception actuelle, relèveraient manifestement ou relèveraient plutôt du droit public. En particulier, si l'on ne doit pas considérer toutes les actions de nature pécuniaire contre l'Etat comme des différends de droit civil (à cet égard, l'affirmation contenue dans l'arrêt 55 II III cons. 2 est trop absolue), on doit cependant envisager comme telles, d'une manière générale, les actions en dommages-intérêts contre la corporation publique. Il en est ainsi tout d'abord lorsque le citoyen se plaint d'une atteinte portée à ses droits individuels, soit par des actes illicites d'agents de l'Etat, soit par des actes licites qui pourraient impliquer cependant pour l'Etat l'obligation de réparer le dommage causé. Mais on fait figurer également dans cette catégorie les cas où la demande se fonde sur un rapport juridique de nature particulière, créé par un acte souverain et unilatéral, mais dans lequel le citoyen entre librement et qui, à cet égard, est analogue à un contrat; on se rattache ainsi à la conception suivant laquelle, en raison de cette analogie, l'acte souverain peut, nonobstant son caractère, faire naître en faveur du citoyen certains droits privés (cf. RO 6211 291). La jurisprudence range ici notamment la concession, c'est-à-dire l'octroi en vue de son exercice d'une faculté réservée à l'Etat, lorsque, d'une part, comme dans le cas particulier, cette concession confère — bien que limité dans le temps, — un véritable droit et non pas seulement une permission révocable, et lorsque, d'autre part, l'action tend à des dommages-intérêts pour atteinte aux droits pécuniaires appartenant au concessionnaire contre l'État (cf. à ce sujet RO 49 II 414 ss. et arrêts cités; le Tribunal fédéral s'est de même reconnu compétent pour connaître d'un litige relatif à un privilège fiscal contenu dans une concession de chemin de fer ou tout au moins dépendant de celle-ci, arrêt Eisenbahngesellschaft Langenthal-Huttwil S. A. c. Etat de Berne, du — DTF 63 II 46, pag. 51 — 22 novembre 1935). En revanche la contestation portant sur l'existence même de la concession et sur le montant de la redevance à payer a été considéré, même du point de vue de l'art. 48 OJ, comme ressortissant au droit public (RO 41 II 160). Le Tribunal fédéral a adopté la même solution dans un amt (RO 43 II 448 consid. 2) où il s'agissait de savoir si l'autorité concédante avait le droit de déclarer caduque une concession existante, en vertu d'une réserve inscrite dans l'acte de concession.

3. — Au vu de ces principes, le Tribunal fédéral est certainement compétent pour connaître tout au moins des deux chefs originaires de demande formulés à titre de conclusions principales. Celles-ci tendent en effet à faire juger que l'Etat de Fribourg, en délivrant l'objet du «bail» dans un état qui, s'il n'excluait pas l'usage prévu, le diminuerait cependant dans une notable mesure, n'a pas exécuté les obligations qu'il avait assumées par la con-, cession du droit de pêche sur le lot affermé et doit en conséquence indemniser le demandeur de la perte que celui-ci éprouverait de ce fait. TI s'agit donc d'une action en dommages-intérêts à raison de l'atteinte aux droits d'ordre pécuniaire qui résulteraient pour le demandeur de la concession. Cela ne fait aucun doute en ce qui concerne le chef de conclusions n° 1 (paiement d'une indemnité de 5000 fr. à raison de la perte de jouissance dans les années 1932- 1934). Mais il en est ainsi également quant au chef de conclusions n° 2. Celui-ci paraît tendre, il est vrai, à la libération partielle de l'obligation (de droit public) de verser le loyer de la concession; mais en réalité le demandeur ne fait que réclamer une restitution partielle dudit loyer, restitution représentant l'indemnité due par l'Etat jusqu'à la fin du bail pour violation des promesses contenues dans la concession. En d'autres termes, si l'action était admise, le défendeur ne serait pas en droit de percevoir d'abord le prix du fermage, à charge d'en restituer ensuite une partie au demandeur, mais il devrait d'emblée déduire cette partie de sa créance originaire. Le Tribunal — DTF 63 II 46, pag. 52 — fooeml n'autait-il pas qualité pour opérer une telle compensation, qu'on ne saurait cependant lui dénier le pouvoir de reconnaître au demandeur un droit ades dommages- LI inMrets dans la mesure sollicitée; cette demande devrait être considérée comme contenue dans les conclusions prises. Les prescriptions de droit privé relatives à la roouc- i tion du loyer à raison des vices de la chose louée n'instituent d'ailleurs pas autre chose qu'une forme particulière de dommages-intérêts à la charge du bailleur qui n'exécute pas certaines de ses obligations. TI en est de même de l'action quanti minoris en matière de vente.

Le fait que les prétendus défauts de l'objet du «bail» résulteraient de l'absence d'une échelle à poissons dont l'installation est, dans certaines conditions, imposée aux cantons par la législation fédérale, est sans importance au point de vue de la compétence. La demande ne conclut pas à ce que le défendeur soit condamné à construire ledit ouvrage. Elle tend uniquement à des dommages-intérêts à cause de la violation par le concédant de l'obligation qui lui incombait de délivrer la chose dans un état propre à l'usage auquel elle était destinée; cette obligation comprendrait également, selon le demandeur, les mesures d'entretien prescrites par le droit public fédéral, autant que celles-ci ont une influence sur l'exercice du droit concédé. La question de savoir si les conditions auxquelles est subordonnée, au regard du droit fédéral, l'obligation pour le canton de construire une échelle à poissons sont ou non réalisées, apparaît ainsi comme une simple question préjudicielle dans le présent litige qui porte sur les obligations découlant, pour l'Etat, de la concession. Or, d'après un principe toujours admis par le Tribunal fédéral, le juge qui est compétent pour statuer sur la question principale l'est aussi pour statuer sur toutes les questions préjudicielles soulevées par l'examen de la première, même si ces questions relèvent d'un autre domaine du droit et que, traitées pour elles-mêmes, elles eussent ressorti à une autre autorité. Si le Tribunal fédéral admettait la demande, seule — DTF 63 II 46, pag. 53 — serait constatée l'obligation de l'Etat de Fribourg de réparer le dommage causé. En revanche, l'Etat ne se trouverait pas de ce fait condamné à construire une échelle à poissons au moulin de Sehönbühl. On ne saurait donc parler d'un empiètement sur la compétence réservée au Conseil fédéral par l'art. 7 de la loi sur la pêche.

4. — Le Tribunal fédéral n'est au contraire pas compétent pour statuer sur les conclusions subsidiaires de la demande ni sur les conclusions ultérieures de la réplique tendant, les unes et les autres, à la reconnaissance du droit pour le demandeur de résilier le «contrat de fermage». )J. En effet il ne s'agit plus seulement ici de dommages-intérêts équivalents au «loyer» et que le demandeur réclamerait en les opposant en compensation à la créance de l'Etat. Cela résulte déjà du seul fait que, dans ses conclusions principales, le demandeur n'a pas évalué le dommage qu'il subissait à plus de la moitié du prix de location. Le demandeur revendique au contraire le droit, indépendamment de la question du dommage, de se libérer des obligations découlant de la concession, à cause d'une prétendue violation par l'Etat des conditions de mise; il voit une telle violation, d'une part, dans le fait que l'usage prévu ne lui a pas été concédé, d'autre part, dans l'augmentation unilatérale du fermage décrétée par le Grand Conseil. Or, si la concession par l'Etat de l'exercice d'une régale est de nature à conférer au concessionnaire une sorte de droit privé au sens de l'art. 48 OJ, on ne saurait en revanche reconnaître un caractère privé aux obligations que le concessionnaire assume en se soumettant aux conditions de concession, même si l'on interprète aussi extensivement que possible la disposition précitée. On est en présence ici d'un pur rapport de subordination ressortissant au droit public et qui, à ce titre, ne peut pas faire l'objet d'un «différend de droit civil». I). Dans ce sens, le Tribunal fédéral a déjà décidé que le litige portant sur le montant des redevances périodiques dues pour une concession de mine échappait à la connaissance du Tribunal fédéral — DTF 63 II 46, pag. 54 — comme juridiction unique en matière civile (RO 34 II 837 consid. 2; solution identique pour la concession de chemin de fer, RO 17 '797, consid. 4). Les principes admis alors quant à l'action de l'Etat tendant à la fixation de la prestation due doivent, pour les mêmes raisons, s'appliquer à l'action par laquelle le concessionnaire prétend se libérer de cette prestation. C'est ce qui apparaît immédiatement si l'on prend le cas d'une concession industrielle (par exemple une concession de chemin de fer) ou d'une concession hydraulique. Le Tribunal fédéral ne pourrait pas, comme juge civil, libérer le concessionnaire des obligations mises à sa charge dans l'intérêt public, par exemple l'obligation d'exploiter, sous le prétexte d'une violation par le concédant de ses obligations. Or il ne peut pas le faire non plus à l'égard de la concession d'un droit de pêche, même si l'obligation du concessionnaire ne consistait que dans le paiement d'une somme d'argent à titre de contre-partie du droit d'usage accordé. Cette dernière condition n'est d'ailleurs même pas réalisée en l'espèce. Le fermier a en effet l'obligation, outre le paiement du fermage, de verser chaque année dans le cours d'eau une certaine quantité d'alevins.