DTF 75 I 122

Oonsiderant en droit

1. — Le litige se ramène au point de savoir si le Département fédéral de l'Intérieur, en imposant à la Société EOS un certain type de barrage, a dépassé sa compétence au détriment de l'autorité cantonale. Lorsque, comme en l'espèce, la ou les dispositions légales qui déterminent la compétence indiquent en même temps quels sont les pouvoirs qu'elle comporte, il n'est généralement pas possible de séparer nettement la question de compétence de celle de savoir si l'autorité a usé de son pouvoir selon les intentions du législateur, autrement dit de la question de fond. Contrairement à ce qu'ont soutenu certains auteurs (HUBER, Der Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und den Kantonen, p. 79; FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht, p. 874/875; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, p. 293) cela ne signifie pas cependant que le Tribunal fédéral, saisi d'un conflit de compétence en vertu de l'art. 83 lettre a OJ, ait à rechercher si l'autorité fédérale a fait un juste usage de son pouvoir et par conséquent si la mesure attaquée est justifiée. TI doit au contraire se borner, comme il l'a d'ailleurs fait jusqu'ici (RO 40 I 530, 51 I 265 et 270), à se demander si les motifs invoqués à l'appui de la mesure attaquée rentrent ou non dans le cadre de ceux qui, d'après les dispositions légales applicables, pouvaient en principe justifier son intervention.

2. — Le Conseil fédéral fonde sa compétence en premier lieu sur les art. 1 et 3 LPE. Cette loi a été promulguée en vertu de l'art. 24 de la Constitution fédérale (Cst.). Jusqu'à la revision de 1897, l'art. 24 Cst. était ainsi conçu: «La Confédération a le droit de haute surveillance sur la police des endiguements et des forêts dans les régions élevées. — Elle concourra à la correction et à l'endiguement des torrents — DTF 75 I 122, pag. 131 — ainsi qu'au reboisement des régions où ils prennent leur source. Elle décrétera les mesures nécessaires pour assurer l'entretien de ces ouvrages et la conservation des forêts existantes.»

3. — Lors de la revision de 1897, les mots «dans les régions élevées» ont eM biffés. Le droit de haute surveillance de la Confédération peut s'exercer actuellement même en dehors de ces régions.

A s'en tenir au texte français de l'art. 24 al. 1 Cst., il semblerait que le droit de la Confédération fût limité à la surveillance des endiguements. Cette interprétation ne correspondrait toutefois pas à l'intention des constituants. Si l'on se reporte au texte allemand ou au texte italien (Wasserbaupolizei, opere idrauliche), on constate en effet qu'on a entendu placer sous la haute surveillance de la Confédération non pas seulement les endiguements ou les ouvrages exécutés en vue de la correction des cours d'eau et prévus par l'al. 2 de l'art. 24, mais tous les ouvrages édifiés sur les bords ou dans le lit d'un cours d'eau et par conséquent aussi ceux qui ont ew construits en vue de tirer parti de la force hydraulique. Aussi bien, tant en son titre qu'al'art. l er, la loi du 22 juin 1877, qui a eM promUJ.- guee en exécution de l'art. 24 Cst., parle-t-elle de façon toute générale de «la police des eaux», ce qui est une notion encore plus extensive que celles qu'éveillent les mots «Wasserbaupolizei» et «polizia delle opere idrauliohe I).

Par «haute surveillance», il faut entendre la surveillance qui s'exerce sur celui qui lui-même a déjà mission de surveiller. En ce qui concerne la police des constructions hydrauliques, cette surveillance au premier degré appartient normalement aux cantons; mais la Confédération surveille à son tour l'activité des cantons et intervient, en cas de besoin, par les mesures appropriées (cf. FF 1885 III p. 276). Le fait que l'art. 24 Cst. parle de haute surveillance ne signifie pas que ces mesures ne puissent être prises qu'à l'égard des cantons et non pas directement à l'encontre des particuliers qui auraient commis ou pro- — DTF 75 I 122, pag. 132 — Staatsrooht.

jetteraient de commettre un acte réprimable du point de vue de la police des constructions hydrauliques (sie FLEINER, Bundesstaatliche und gliedstaatliche Rechtsordnung, p. 15, FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht, p. 91). Ainsi que l'admettent la plupart des auteurs (cf. en particulier FLEINER, loc. cit. p. 15, FLEINER- GIACOMETTI, p. 91), le droit de haute surveillance implique celui de fixer les règles selon lesquelles cette surveillance s'exercera. Les dispositions susceptibles d'être prises à cet égard, tout comme les mesures à prendre dans tel ou tel cas particulier, peuvent consister soit dans des instructions à l'adresse des cantons, soit en des ordres directs aux particuliers (FLEINER, loc. cit. p. 15, FLEINER-GIACOMETTI, loc. cit. p. 91). Le pouvoir que l'art. 24 al. 1 confère de la sorte à la Confédération existe à côté de celui qu'elle tient de l'al. 2 de décréter les mesures nécessaires pour assurer l'entretien des ouvrages construits en vue de la correction et de l'endiguement des torrents. Même si le professeur Homberger, dans l'avis de droit cité par le Conseil fédéral dans son message du 24 septembre 1945 concernant la revision de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, partait d'une conception différente, cela ne serait pas un motif suffisant pour s'écarter des principes énoncés ci-dessus. Cet avis, pas plus que le message, ne se rapporte d'ailleurs à la haute surveillance de la Confédération sur la police des eaux prévue par l'art. 24 al. 1 Cst. TI a pour objet en effet l'art. 24 bis al. 1 Cst, qui a trait à la haute surveillance de la Confédération sur l'utilisation des forces hydrauliques, et c'est là une matière pour laquelle il n'est pas besoin de fonder sur le droit de haute surveillance le pouvoir de la Confédération de prendre des dispositions de portée générale ou de réglementer les conditions de la surveillance, car l'art. 24 bis al. 2, à la différence de l'art. 24 al. 2, accorde à la Confédération le droit de régler la matière par des lois, ce qui évidemment comporte les deux facultés dont il vient d'être question.

4. — La loi sur la police des eaux n'a pas subi de modification — DTF 75 I 122, pag. 133 — à la suite de la revision de l'art. 24 Cst. survenue en 1897. La haute surveillance de la Confédération ne s'étend par conséquent, aujourd'hui encore, qu'aux cours d'eau visés sous lettres a et b de l'art. l er de la loi. La revision de l'art. 24 Cst. a donné une base constitutionnelle à cet article et même dans la mesure où, sous lettre b il excédait les limites fixées par l'art. 24 Cst. en sa version primitive (cf. SALIS, Le droit fédéral suisse, 2 e emt. vol. IV n 08 1440 et 1441 III).

Les mesures des autorités fédérales que critique le Conseil d'Etat se rapportent à un cours d'eau qui tombe sous le coup de l'art. l er lettre aLPE et sur lequel, par conséquent, la haute surveillance de la Confédération pouvait s'exercer d'après la version primitive de l'art. 24 Cst. Selon l'art. l er lettre aLPE, le droit de haute surveillance de la Confédération s'étend sur «tous les torrents dans la zone forestière fédérale telle qu'elle se trouve délimitée en exécution de l'art. 24 de la Constitution». Les mots «dans la zone forestière fédérale telle qu'elle se trouve délimitée en exécution de l'art. 24 de la Constitution» ont perdu toute signification du fait que la loi du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts a étendu cette surveillance à tout le territoire suisse. Ainsi tous les torrents sont actuellement soumis à la haute surveillance de la Confédération. Comme le dit de Salis, résumant le message du Conseil fédéral, sont également réputés torrents au sens de l'art. 1er de la loi «les rivières dont ils sont les affluents chaque fois qu'elles charrient assez d'alluvions pour nécessiter des endiguements artificiels ou telle autre correction destinée à les mettre en état d'emmener leurs charriages ou à leur öter toute possibilité d'endommager leurs rives». (Le droit fédéral suisse vol. IV n° 1441 II 5.) Le Rhône et ses affluents sont par conséquent des torrents au sens de la loi.

5. — Les art. 2 et 3 LPE précisent les attributions qui découlent du droit de haute surveillance. Pour justifier — DTF 75 I 122, pag. 134 — son intervention en l'espèce, le Conseil fédéral invoque en premier lieu les dispositions des alinéas 1 et 4 de l'art. 3 ainsi conçus:

al. 1: «Le Conseil fédéral veille d'une manière générale 8. ce qu'aucun usage nuisible aux intérêts publics ne soit fait des cours d'eau placés sous la haute surveillance de la Confédération.»

al. 4: «Le Conseil fédéral a le droit d'interdire les travaux dont les conséquences seraient nuisibles ou, s'ils sont déjà établis, d'en exiger la destruction.»

Selon le Conseil d'Etat, les mots «d'une manière générale» signifieraient que le Conseil fédéral est bien compétent pour édicter des dispositions de portée générale, mais non pas pour ordonner ce qu'il y aurait à faire ou ne pas faire dans un cas particulier. TI suffit pour réfuter cette opinion de rappeler que l'alinéa 4 de l'art. 3 donne au Conseil fédéral le droit d'interdire les travaux dont les conséquences seraient nuisibles ou, s'ils ont été déjà exécutés, d'en ordonner la destruction, et n'exige nullement pour cela qu'il statue en la forme d'un arrêté de caractère législatif ou administratif. L'opinion du Conseil d'Etat ne trouve d'ailleurs pas d'appui dans les travaux préparatoires de la loi. La disposition de l'art. 3 al. 1 ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral du 6 mars 1876 (FF 1876 I p. 535 et suiv.), mais on la trouvait sous l'art. 7 du projet de la Commission du Conseil des Etats et elle comportait alors déjà les mots «d'une manière générale» (FF 1877 I p. 144). La Commission du Conseil national les biffa (FF 1877 III p. 40), mais ils figurèrent de nouveau dans le texte définitif. Si l'on se réfère aux rapports des commissions, on doit convenir qu'on n'y a pas attaché une importance particulière. TI est vraisemblable qu'on a voulu dire que le droit de haute surveillance était un droit «tout général» venant s'ajouter au pouvoir spécial de surveillance qui compète à la Confédération, d'une part, sur l'exécution des devoirs que les prescriptions fédérales et cantonales imposent aux cantons (art. 2) et, d'autre part, sur les cours d'eau qui ont été corrigés avec les subsides fédéraux (art. 3).

— DTF 75 I 122, pag. 135 — Ni le fait qu'en 1899 le Conseil national a accepté une motion Zschokke demandant qu'on complétât la législation concernant «l'établissement des forces motrices et la police des cours d'eau s'y rapportant» (FF 1900 II p. 227), ni le fait que le Conseil fédéral à chargé en 1945 des experts «d'établir des règles pour l'appréciation de nouveaux projets de barrages de vallées» (FF 1945 II p. 581) n'autorisent à dire que le Conseil fédéral n'a pas qualité, actuellement déjà, pour s'opposer à ce que tel ou tel cours d'eau en particulier soit utilisé d'une manière préjudiciable aux intérêts publics. De ce que la Confédération est compétente pour poser les principes selon lesquels elle entend exercer son pouvoir de haute surveillance, ainsi qu'on l'a dit sous eh. 41ettre c ci-dessus, il ne s'ensuit pas qu'aussi longtemps que ces principes n'auront pas eM formulés dans un arrêté, une ordonnance ou un règlement, elle ne puisse pas prendre des décisions d'espèce en vertu de l'art. 3 LPE.

6. — C'est à tort que le Conseil d'Etat soutient que l'intérêt public que le Conseil fédéral est chargé de défendre en vertu de l'art. 3 al. 1 LPE se confond avec l'intérêt que la Confédération peut avoir à faire construire et entretenir des ouvrages de correction de cours d'eau. Une telle restriction des pouvoirs du Conseil fédéral ne découlant pas de l'art. 3 LPE, tout au plus pourrait-on se demander si elle résulterait de l'art. 24 Cst. qui constitue le cadre dans lequel la loi devait être élaborée. Or cela n'est pas le cas non plus, ainsi qu'on l'a déjà dit ci-dessus. Aussi bien le Conseil fédéral a-t-il admis de tout temps que son droit de surveillance ne se limitait pas aux cours d'eau qui ont été corrigés avec l'aide de la Confédération (FF 1885 III p. 276; Salis, loc. cit. IV n° 1446). Le Tribunal fédéral ne saurait donc partager à ce sujet l'opinion de BURCKHARDT (loc. cit. p. 171).

7. — Pour que le Conseil fédéral puisse intervenir en vertu de l'art. 3 LPE, il faut qu'il soit fait «un usage nuisible aux intérêts publics» d'un cours d'eau placé sous la haute surveillance de la Confédération. Le Conseil d'Etat — DTF 75 I 122, pag. 136 — prétend que cette hypothèse n'était pas réalisée en l'occurrence, la construction d'un barrage ne pouvant constituer un usage «nuisible aux intérêts publics». Il est évident que la construction d'un barrage n'est pas en soi un acte nuisible aux intérêts publics, mais il n'est pas moins vrai que ces intérêts sont mis en péril si l'on ne prend pas lors de la construction toutes les mesures de sécurité possibles d'après la technique moderne. Or les autorités fédérales n'interdisent nullement à EOS de construire un barrage à Cleuson; elles entendent seulement l'empêcher de construire un barrage qui n'offrirait pas les garanties que les experts ont jugées indiquées pour assurer la protection des vallées inférieures et qui, à leur avis, pouvaient être raisonnablement imposées à l'entreprise.

Le Conseil d'Etat ne conteste pas qu'un barrage plein ne garantisse mieux les vallées inférieures et les habitants que ne le ferait le barrage évidé dont EOS projetait la construction. Le Tribunal fédéral n'a donc pas à se demander s'il aurait eu à examiner cette question dans le cas où le Conseil d'Etat aurait été d'un autre aviso Il n'a en tout cas pas à rechercher si les dangers que présentent les barrages évidés sont tels que, compte tenu de toutes les circonstances, l'interdiction du Département de l'Intérieur se justifiait ou non. Cette question, en effet, est étrangère à celle de la délimitation des compétences respectives de la Confédération et des cantons; elle constitue l'objet même de la décision, et, comme on l'a dit ci-dessus, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de rechercher si le Conseil fédéral a bien ou mal usé de ses pouvoirs.

8. — C'est à tort que le Conseil d'Etat part de l'idée que le Conseil fédéral pourrait, en vertu de l'art. 3 LPE, donner des instructions aux cantons, mais non pas prendre des mesures directement à l'encontre des particuliers. L'art. 3 al. 4 LPE permet au Conseil fédéral d'interdire des travaux dont les conséquences peuvent être nuisibles. Or cette interdiction ne peut être faite qu'à celui qui exécute ces travaux, c'est-à-dire en l'espèce à EOS. Cette — DTF 75 I 122, pag. 137 — compétence est conférée par l'art. 3 al. 4 en termes si clairs (cf. également l'art. 2 du règlement d'exécution de la LPE, du 8 mars 1879, ROLF nouvelle série IV p. 32) que le Tribunal fédéral ne pourrait en juger autrement en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. même si la disposition de l'art. 3 al. 4 sortait du cadre fixé par l'art. 24 Cst., ce qui n'est d'ailleurs pas le cas. L'intention du législateur d'attribuer à la Confédération le droit de prendre elle-même directement les dispositions conformes aux intérêts publics résulte également du rapport de la commission du Conseil des Etats du 4 décembre 1876 (FF 1877 I p. 138), où il est dit qu'il convient d'accorder à la Confédération «un droit d'initiative directe» afin de lui permettre d'interdire des travaux contraires aux intérêts publics et d'en ordonner la destruction.

Comme la Confédération n'a pas d'organes d'exécution propres, elle devra s'adresser aux autorités de police ou aux tribunaux cantonaux (conformément à l'art. 292 CP) pour faire exécuter les décisions qu'elle a prises à l'encontre des particuliers en vertu de l'art. 3 al. 4 LPE. Ces autorités ont à faire le nécessaire sans pouvoir en examiner la légitimité ni l'opportunité.

9. - La Confédération était compétente pour prendre la décision attaquée non seulement en vertu de l'art. 3 al. 1 et 4 LPE, mais aussi en vertu de l'art. 21 de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, combiné avec l'art. 3 al. 2 LPE. D'après l'art. 21 al. 3, l'établissement d'usines sur les cours d'eau corrigés à l'aide de subventions fédérales est subordonné à l'autorisation du Conseil fédéral, lequel peut, en vertu de l'art. 3 al. 2 LPE, exiger des «mesures protectrices». Comme le reconnaît le Conseil d'Etat, ces dispositions non seulement autorisent, mais obligent la Confédération à veiller à ce que la construction d'ouvrages hydrauliques ne cause aucun dommage aux travaux exécutés à l'aide de subventions étrangères. Le Conseil d'Etat ne conteste pas, d'autre part, que la destruction du barrage de Cleuson, survenant à un moment — DTF 75 I 122, pag. 138 — Oll le bassin serait plein, causerait des dégâts aux ouvrages construits avec l'aide de la Confédération sur le cours inférieur de la Printze et sur le Rhône. TI conteste cependant la compétence du Conseil fédéral pour ordonner la mesure attaquée, en faisant état, d'une part, de la distance qui sépare ces ouvrages du barrage et, d'autre part, du fait que, si les autorités fédérales ont interdit la construction d'un barrage évidé, ce n'est pas pour protéger ces ouvrages, mais pour protéger la vallée entière et ses habitants. On doit répondre à cela qu'en vertu de l'art. 21 al. 3 LUFH (combiné avec l'art. 3 al. 2 LPE), le Conseil fédéral peut exiger qu'on prenne des mesures de protection chaque fois que la construction d'un ouvrage hydraulique risque de causer un dommage aux travaux de correction d'un cours d'eau effectués à l'aide de subventions fédérales, ce qui est le cas en l'espèce. Peu importe que les autorités fédérales n'aient pas invoqué d'emblée cette considération à l'appui de leur décision. On ne saurait refuser à la Confédération, en cas de conflit de compétence, le droit de faire valoir de nouveaux moyens jusque devant le Tribunal fédéral. Contrairement à ce que prétend le Conseil d'Etat, il n'y a pas eu de «détournement de pouvoir» de la part du Conseil fédéral; ce dernier n'a pas fait du pouvoir que lui conféraient les art. 21 al. 3 LUFH et 3 al. 2 LPE un usage contraire aux intentions du législateur. L'interdiction d'édifier un barrage évidé sert incontestablement à protéger les ouvrages de correction qui ont été effectués à l'aide des subsides fédéraux sur les rives de la Printze et du Rhône. Sans doute vise-t-elle en même temps à protéger d'autres intérêts autrement plus importants, mais ce n'est pas là une raison pour dire que les autorités fédérales n'avaient pas le droit de la décréter. La question pourrait, il est vrai, se poser de savoir si le souci de protéger les ouvrages de correction exécutés sur les rives de la Printze et du Rhône justifiait une atteinte aussi grave aux droits de la Société EOS. Mais le Tribunal fédéral n'a pas qualité pour la résoudre. Comme on l'a déjà dit, il suffisait, pour fonder la compétence de la Confédération, — DTF 75 I 122, pag. 139 — que l'interdiction décrétée par les autorités fédérales servit à protéger des ouvrages de correction de cours d'eau; la question de savoir si cette mesure était réellement justifiée dans les conditions particulières de l'espèce n'est plus une question de délimitation de compétences.

10. — TI est exact que, dans une lettre du 4 juin 1932 adressée au Département des travaux publics du Canton du Valais, le Service fédéral des eaux écrivait au sujet des plans du barrage du Val des Du, barrage du même type que celui de Cleuson, que c'était à l'autorité cantonale et non pas à l'autorité fédérale qu'incombait la responsabilité de les approuver. Mais cette opinion erronée ne lie en aucune manière l'autorité à laquelle l'office est subordonné. Elle s'explique probablement par le fait qu'il y a deux offices fédéraux qui ont à s'occuper des plans des constructions hydrauliques, à savoir le Service fédéral des eaux et l'Inspection des travaux publics.