2C_477/2025

1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 150 IV 103 consid. 1).

1.1. Le litige concerne le refus de radier le nom du recourant de l'annexe d'une ordonnance du Conseil fédéral prononçant le gel de ses avoirs et de ses ressources économiques, mesure prise en lien avec l'intervention militaire de la Russie en Ukraine. La cause relève ainsi du droit public (art. 82 let. a LTF). L'arrêt attaqué, rendu par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF), peut dès lors faire l'objet d'un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, pour autant qu'il ne tombe pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF, en particulier celle de l'art. 83 let. a LTF, laquelle exclut la recevabilité du recours en matière de droit public contre les décisions relevant des relations extérieures.

Cette exception ne s'applique pas en l'espèce, comme l'a déjà souligné la jurisprudence, dès lors que les mesures de coercition instituées par les ordonnances du Conseil fédéral qui reposent, comme en l'espèce, sur la loi fédérale du 22 mars 2022 sur l'application des sanctions internationales (loi sur les embargos; LEmb; RS 946.231) affectent des droits de caractère civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, dont le respect implique de garantir l'accès à un juge (ATF 139 II 384 consid. 2.3; arrêt 2C_212/2025 du 13 mai 2026 consid. 1.2 et les arrêts cités). La contre-exception de l'art. 83 let. a LTF, qui prévoit l'ouverture d'une voie de recours lorsque le droit international confère un droit à ce que de telles causes soient jugées par un tribunal, prévaut donc. La voie du recours en matière de droit public est ainsi en principe ouverte.

Le recours constitutionnel subsidiaire, de toute façon exclu contre un arrêt du Tribunal administratif fédéral (art. 113 LTF a contrario), formé en parallèle par le recourant est partant irrecevable.

1.2. Pour le reste, le recours en matière de droit public a été déposé dans le délai (cf. art. 100 al. 1 LTF) et la forme (cf. art. 42 LTF) prévus par la loi, par le recourant qui - dans la mesure où il a pris part à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral, est directement touché par la décision attaquée gelant ses valeurs patrimoniales en Suisse et dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification - a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Il convient partant d'entrer en matière sur le recours.

2.

2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Selon cet alinéa, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante, c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (ATF 146 I 62 consid. 3).

2.2. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne s'en écarte que si les faits ont été constatés de façon manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire au sens de l'art. 9 Cst., ou en violation du droit selon l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 148 I 160 consid. 3). Le recourant doit expliquer de façon circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (art. 106 al. 2 LTF). À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3). Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut, en principe, être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).

En l'espèce, les Working Papers des 7 juillet 2025 et 13 janvier 2026, ainsi que leurs annexes que le Département fédéral a produits dans le cadre de la procédure devant la Cour de céans sont postérieurs à l'arrêt attaqué et, partant, nouveaux au sens de l'art. 99 LTF. Ils sont par conséquent irrecevables.

3. Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu (ATF 141 V 557 consid. 3), le recourant fait grief au Tribunal administratif fédéral d'avoir rejeté, pour des motifs de tardiveté, sa demande de tenue d'une audience publique.

3.1. L'art. 6 par. 1 CEDH garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera notamment des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, comme c'est le cas en l'espèce ( supra consid. 1.2).

3.1.1. Dans de tels litiges, les parties doivent pouvoir plaider leur cause en audience publique devant un tribunal indépendant au moins une fois au cours de la procédure, à moins qu'elles n'aient expressément ou tacitement renoncé à la tenue d'une telle audience (ATF 147 I 219 consid. 2.3.1 et les arrêts cités). Lorsque le droit procédural applicable ne prévoit pas la tenue obligatoire de débats publics, comme devant le Tribunal administratif fédéral (cf. art. 40 LTAF), il appartient ainsi au justiciable d'en demander la tenue, de manière claire et indiscutable. Saisi d'une telle demande, le juge doit en principe y donner suite. Il peut cependant s'en abstenir notamment lorsque la requête n'a pas été déposée "en temps utile" ("frühzeitig genug", "rechtzeitig"), lorsqu'elle apparaît chicanière ou laisse supposer une manoeuvre dilatoire, et qu'elle est ainsi contraire au principe de simplicité et de célérité de la procédure, voire qu'elle constitue un abus de droit (cf. ATF 136 I 279 consid. 1; 134 I 331 consid. 2.3; arrêts 5A_363/2022 du 21 novembre 2023 consid. 3.6; 4A_744/2011 du 12 juillet 2012 consid. 3.2.2). Une demande déposée pendant l'échange d'écritures ordinaire est, selon la jurisprudence, considérée comme déposée en temps utile (cf. ATF 134 I 331 consid. 2.3.1; arrêts 8C_538/2024 du 18 décembre 2024 consid. 2.1; 8C_739/2023 du 21 mai 2024 consid. 2.1 et les arrêts cités).

L'échange d'écritures ordinaire comprend, selon l'art. 57 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (LPA; RS 172.021) applicable à la procédure devant le Tribunal administratif fédéral par renvoi de l'art. 35 LTAF, le droit de réponse au recours qui n'est pas d'emblée irrecevable ou infondé (al. 1). L'autorité peut, par la suite, inviter les parties à un échange ultérieur d'écritures (al. 2). Une obligation générale de procéder à un second échange d'écritures ne découle pas des règles de procédure devant le Tribunal administratif fédéral. Toutefois, il ressort du droit d'être entendu garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 6 CEDH que les parties ont un droit inconditionnel de réplique, qui peut être exercé par les parties après chaque prise de position de la partie adverse (ATF 146 III 97 consid. 3.4.1 et 3.4.2; 142 III 48 consid. 4.1.1; arrêt 2C_212/2025 précité consid. 1.2). En règle générale, un double échange d'écritures suffit pour mener une procédure à son terme (arrêt 2C_212/2025 précité consid. 1.2 et la référence citée) et correspond à l'échange ordinaire des écritures. Cela se justifie au regard du droit des parties à être jugées dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.).

3.1.2. Il résulte de la jurisprudence que l'exception de la tardiveté vise avant tout à garantir la simplicité et la célérité de la procédure, en évitant qu'une partie, par un comportement contraire à la bonne foi ou abusif, n'attende que l'autorité soit sur le point de statuer pour déposer une requête d'audience publique. Le refus d'une demande d'audience publique pour des motifs de tardiveté ne saurait toutefois s'apprécier indépendamment du déroulement concret de la procédure. Ainsi, lorsque, après le stade auquel l'échange d'écritures ordinaire peut en principe être considéré comme achevé, l'autorité poursuit de sa propre initiative un échange d'écritures, au cours duquel de nouveaux moyens ou pièces sont produits et a fortiori pris en compte dans la décision au fond, elle ne saurait opposer de façon purement formaliste le caractère tardif d'une demande d'audience publique présentée lors de ce nouvel échange d'écritures excédant le cadre dit "ordinaire", sous peine de méconnaître l'art. 6 par. 1 CEDH et le principe de la bonne foi dans la conduite de la procédure.

3.2. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif fédéral a rejeté la demande du recourant tendant à la tenue d'une audience publique, au motif que celle-ci n'avait été formulée que le 2 août 2024, au terme d'un troisième échange d'écritures qui avait été ordonné pour tenir compte de la modification de l'inscription de l'intéressé à l'annexe 8 de l'O-Ukraine le 22 mars 2024, et devait ainsi être considérée comme tardive. L'autorité précédente a en effet retenu que, au plus tard au moment où le recourant avait été invité à se déterminer sur la triplique du Département fédéral et sur les nouveaux motifs de son inscription, il lui était manifeste et facilement reconnaissable qu'elle avait l'intention de clore implicitement l'échange ordinaire d'écritures et - sous réserve de nouvelles observations des parties ou de la nécessité de procéder à des mesures d'instruction - de rendre prochainement son jugement. Le recourant avait d'ailleurs lui-même indiqué, dans un courrier du 6 juin 2024, qu'il partait de l'idée que les plaideurs avaient assez échangé. L'autorité précédente a en outre retenu qu'admettre la possibilité de formuler une requête de débats publics en tout temps, à n'importe quel stade du procès, même après l'échange d'écritures ordinaire, ne serait pas compatible avec le principe de la célérité de la procédure, ni avec celui de la bonne foi. Or, en l'espèce, la requête avait été formulée plus de 13 mois après le dépôt du recours. Les juges précédents ont estimé que ce contexte imposait de considérer que le recourant avait implicitement renoncé à des débats publics. Le fait que l'échange d'écritures n'avait pas été formellement clôturé n'y changeait rien.

3.3. Le raisonnement de l'autorité précédente ne saurait être suivi dans son résultat.

Il est constant que la requête d'audience publique du 2 août 2024 a été formulée de manière claire et indiscutable. Il convient en revanche d'admettre, avec l'autorité précédente, que, présentée à l'issue d'un triple échange d'écritures ordonné pour tenir compte de la modification de l'inscription du recourant à l'annexe 8 de l'O-Ukraine le 22 mars 2024, elle n'est pas intervenue durant l'échange d'écritures ordinaire au sens de l'art. 57 PA qui, en principe, prend fin au terme d'un double échange d'écritures.

Il est toutefois aussi établi que, loin de s'être clos, l'échange d'écritures s'est poursuivi de manière prolongée et à l'initiative de l'autorité elle-même après la demande du recourant. Le 21 août 2024, le Tribunal administratif fédéral a ainsi non seulement indiqué au recourant qu'il statuerait en temps voulu sur sa demande d'audience publique, mais a aussi invité les parties à se déterminer sur une nouvelle pièce au dossier (cf. supra consid. B.f), dont le contenu a par la suite été pris en compte dans la motivation en droit de l'arrêt attaqué (cf. arrêt attaqué, consid. 7.5.2.2, p. 35). Par cette démarche, l'autorité précédente n'a pas simplement permis l'exercice du droit de réplique sur une prise de position d'ores et déjà versée au dossier. Elle a poursuivi l'instruction et a organisé un échange supplémentaire lié à une pièce nouvelle utile à la décision, ce qui est inconciliable avec l'idée qu'elle aurait déjà arrêté, à ce stade, son intention de statuer sur la base d'un dossier considéré comme complet.

À cela s'ajoute que le contexte factuel ayant conduit le Tribunal administratif fédéral à ordonner un troisième échange d'écritures, à savoir la modification, le 22 mars 2024, des motifs d'inscription du recourant à l'annexe 8 de l'O-Ukraine, a par la suite encore évolué, puisque ces motifs ont une nouvelle fois été modifiés le 24 septembre 2024. Ce changement de l'état de fait pertinent pour apprécier le caractère justifié de l'inscription du recourant à l'annexe 8 de l'O-Ukraine a mené à une demande de suspension de la procédure par le Département fédéral et à un nouvel échange d'écritures à ce sujet. Dans ce cadre, il ressort du dossier que, interpellé par le recourant sur le sort de sa requête d'audience publique, le greffe du Tribunal administratif fédéral lui a indiqué qu'il se prononcerait sur celle-ci en fonction des réponses des parties, ainsi que de l'évolution que prendrait la procédure (art. 105 al. 2 LTF; cf. pièce 41 du dossier). Il ressort ainsi également de ce qui précède que l'instruction n'était pas close et que l'autorité précédente liait l'examen de la demande d'audience publique à l'évolution de la procédure.

Enfin, et surtout, après la première requête d'audience publique du recourant le 2 août 2024, l'échange d'écritures a duré plus de 10 mois et, dans ce contexte, plusieurs pièces nouvelles ont été produites par le Département fédéral (cf. supra consid. B.j et B.l), sur la base desquelles l'autorité précédente a fondé son raisonnement juridique (cf. arrêt attaqué, consid. 7.5.2.2, p. 36).

3.4. Il est certes vrai, comme le relève le Tribunal administratif fédéral, que le respect du principe de la célérité s'oppose à ce qu'une partie puisse requérir des débats publics en tout temps et à n'importe quel stade de la procédure (cf. supra consid. 3.1.1). L'exception de la tardiveté permet ainsi au juge de ne pas donner suite à une demande d'audience publique purement dilatoire, en ce qu'elle prolongerait inutilement la procédure alors que la cause est en état d'être jugée. Or, en l'espèce, c'est le Tribunal administratif fédéral lui-même qui a prolongé la procédure, ce qui l'a amené à devoir demander l'avis des parties en raison de la modification des motifs justifiant l'inscription du recourant à l'annexe 8 de l'O-Ukraine. Il ne saurait se prévaloir de la célérité pour ensuite rejeter comme tardive la requête de débats publics formulée par le recourant. Par ailleurs, l'autorité précédente ne pouvait pas, sans se contredire, reprocher dans son arrêt final au recourant d'avoir attendu l'issue d'un troisième échange pour requérir des débats publics, tout en lui annonçant en cours de procédure qu'elle statuerait "en temps voulu" sur cette requête et en poursuivant l'instruction durant plus de 10 mois. Dans un tel contexte, la tenue d'une audience publique ne pouvait être refusée au motif d'une prétendue atteinte à l'exigence de célérité.

3.5. Pour le reste, le Tribunal administratif fédéral a considéré que le recourant, en indiquant au terme du troisième échange d'écritures qu'il partait de l'idée que la cause serait gardée à juger, puis en sollicitant ultérieurement la tenue d'une audience publique, aurait adopté un comportement contraire au principe de la bonne foi. Quand bien même le recourant pouvait à l'issue de la triplique penser que l'autorité procéderait à une clôture prochaine de l'instruction, celle-ci a, comme on l'a vu, elle-même prolongé la phase d'échanges d'écritures pendant plus de 10 mois et a de plus indiqué à l'intéressé que l'examen de sa demande de débats publics dépendrait de l'évolution de la procédure. Dans ces circonstances, au regard de la jurisprudence selon laquelle seul un comportement objectivement contradictoire ou constitutif d'un abus de droit procédural peut être sanctionné sous l'angle du principe de la bonne foi (cf. ATF 143 III 666 consid. 4.2; 140 III 481 consid. 2.3.2), les déclarations du recourant relatives à son appréciation de l'état d'avancement de la procédure ne sauraient, à elles seules, conférer un caractère abusif à sa requête ultérieure de débats publics, ni permettre de la tenir pour une manoeuvre procédurale vexatoire et contraire à la bonne foi.

3.6. En définitive, au vu des circonstances particulières de la cause, la demande d'audience publique du 2 août 2024 doit être tenue comme formée en temps utile au sens de la jurisprudence. Partant, refuser celle-ci pour des motifs de tardiveté, sans qu'aucun motif tiré de la bonne foi ou de la célérité ne le justifie, procède d'une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH.

Il y a partant lieu de renvoyer l'affaire au Tribunal administratif fédéral afin qu'il remédie à ce vice de procédure et tienne l'audience publique demandée par le recourant, ce qui entraîne l'annulation de l'arrêt entrepris, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 134 I 331 consid. 3.1). À cette occasion, il lui appartiendra de prendre en considération l'état de fait tel qu'il se présentera au moment où il tranchera, en tenant compte de la dernière modification des motifs d'inscription de l'intéressé à l'annexe 8 de l'O-Ukraine, ainsi que des développements pertinents du Conseil de l'UE les plus récents.

4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les griefs de fond. L'arrêt attaqué doit être annulé et la cause renvoyée à l'autorité précédente pour qu'elle organise une audience publique et rende une nouvelle décision tenant compte de la situation actuelle du recourant.

Le Département fédéral succombant dans l'exercice de ses attributions officielles sans que l'intérêt patrimonial de la Confédération ne soit en cause, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 66 al. 1 et 4 LTF). La Confédération versera au recourant une indemnité de 5'000 fr. à titre de dépens (art. 68 al. 1 LTF).