Ausgestaltung der Sozialhilfe und der kantonalen Bedarfsleistungen: Handlungsbedarf und -möglichkeiten

2.3Die Sozialhilfe in den Kantonen

2.3.1Harmonisierungsprozess in der Sozialhilfe

2.3.1.1Suche nach einem gemeinsamen Ansatz

Die Bestimmungen zur Sozialhilfe sind in den kantonalen Gesetzen geregelt. Trotz der Vielfalt der kantonalen Systeme bestehen zahlreiche Schnittstellen.

Die Sozialhilfeträger versuchen seit über 100 Jahren einen gemeinsamen Ansatz zu entwickeln. Die föderale Vielfalt der kantonalen Fürsorgeregelungen sollte durch einheitliche Massstäbe für die Entscheidungsinstanzen und die Praxis erleichtert werden. Mit der Bildung des Forums, aus dem die SKOS entstanden ist, haben sich die wichtigsten Akteure der Sozialhilfe zusammengeschlossen, um Richtlinien, Arbeitsinstrumente für die Praxis und Referenzwerke zu erarbeiten. Die SKOS ist ein breit abgestützter Verband mit über 900 Mitgliedern,

darunter alle Kantone, rund 600 Gemeinden und Städte, Bundesämter und private Organisationen des Sozialwesens. Ihre Richtlinien¹⁶ zur Bemessung der Sozialhilfe stellen für die Kantone und Gemeinden sowie auch für die Gerichte und die Wissenschaft eine zentrale Referenzgrösser dar. Sie sind deshalb die wichtigste Quelle, um eine Gesamtschau dessen zu erstellen, was man als «gemeinsamer Nenner» der Sozialhilfe in der Schweiz bezeichnen könnte.

Die Richtlinien der SKOS haben empfehlenden Charakter. Verbindlich werden sie erst durch die gesetzliche Verankerung in den kantonalen Sozialhilfegesetzen. Die Empfehlungen wurden mehrmals überarbeitet, um die Sozialhilfe den grundlegenden Veränderungen in der Konzeption der öffentlichen Fürsorge anzupassen. 1997 wurde der Grundbedarf für den Lebensunterhalt eingeführt und 2005 das Anreizsystem in die Richtlinien aufgenommen.¹⁷

2.3.1.2Inhalt der SKOS-Richtlinien

Die SKOS-Richtlinien¹⁸ machen Vorgaben zur Berechnungsweise und zur Festlegung des individuellen Unterstützungsbudgets beim Bezug von Sozialhilfeleistungen. Sie enthalten zudem Angaben zur Anrechnung von Einkommen und Vermögen, zum Umgang mit finanziellen

Ansprüchen gegenüber Dritten, zu Rechten und Pflichten von Sozialhilfebeziehenden sowie zu Auflagen, möglichen Sanktionen und Massnahmen zur Integration. Darüber hinaus dient eine — S. 9 —Reihe von Praxishilfen zur konkreten Umsetzung und eine Gesetzessammlung gibt Aufschluss über die Rechtsprechung. Die Richtlinien umfassen die nachfolgend aufgeführten Punkte:

‒ allgemeine Grundsätze der Bedarfsdeckung und Massnahmen zur sozialen und beruflichen

Integration

‒ Leistungen: Systematik (s. Grafik 3)

Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt entspricht den alltäglichen Verbrauchsaufwendungen (Nahrungsmittel, Bekleidung, Gesundheitspflege, Elektrizität, laufende Haushaltsführung, Verkehrsauslagen, Nachrichtenübermittlung usw.) in einkommensschwachen Haushaltungen und «stellt somit das Mindestmass einer auf Dauer angelegten menschenwürdigen Existenz dar» (SKOS-Richtlinien B.2-3).

Die situationsbedingten Leistungen entsprechen besonderen individuellen Bedürfnissen im Zusammenhang mit der gesundheitlichen, familiären und beruflichen Lage einer unterstützten Person.

Leistungen mit Anreizcharakter: empfohlene Beträge zu Integrationszulagen für Nichterwerbstätige (IZU) und zu minimalen Integrationszulagen für Personen, welche trotz ausgewiesener Bereitschaft zum Erbringen von Eigenleistungen nicht in der Lage oder im Stande sind, eine besondere Integrationsleistung zu erbringen (MIZ) sowie zu Einkommensfreibeträgen für Erwerbstätige (EFB)

‒ Leistungshöhe: empfohlene Beträge für den Grundbedarf für den Lebensunterhalt eines

Haushalts mit Äquivalenzskala (2013: 986 Franken für eine Person, 1509 Franken für zwei Personen usw.). Die Berechnung beruht auf der nationalen Verbrauchsstatistik des BFS und dem Konsumverhalten des untersten Einkommensdezils der Schweizer Haushaltungen. Der Grundbedarf für den Lebensunterhalt wird aufgrund eines alle zwei Jahre der Teuerung angepassten Warenkorbs ermittelt.

‒ Massahmen zur sozialen und beruflichen Integration: Grundsätze, Angebot, Organisation

und Finanzierung

‒ Anrechnung von Einkommen und Vermögen: empfohlene Einkommensfreibeträge für

Erwerbstätige, andere Freibeträge, Behandlung von Grundeigentum usw.

‒ Finanzielle Ansprüche gegenüber Dritten: bevorschusste Leistungen, familienrechtliche

Unterhaltsbeiträge der Eltern — S. 10 —Grafik 3: Struktur der materiellen Hilfeleistungen

Legende: MIZ: Minimale Integrationszulage, IZU: Integrationszulage für Nichterwerbstätige, EFB: Einkommensfreibetrag für Erwerbstätige.

Quelle: SKOS (2012)

2.3.2Disparitäten

2.3.2.1Anwendung der SKOS-Richtlinien

Die SKOS-Richtlinien dienen in allen Kantonen als Referenzgrösse, jedoch in unterschiedlichem Ausmass. In einigen Kantonen sind sie lediglich Richtwerte, in anderen teilweise oder ganz verbindlich. In einigen Fällen nimmt das Sozialhilfegesetz, in anderen die Durchführungsverordnung Bezug auf die Richtlinien. Manchmal sind es auch nur die von Verwaltungsstellen ausgesprochenen Empfehlungen.¹⁹

Im Rahmen der Totalrevision der Richtlinien von 2005 wurde der Grundbedarf für den Lebensunterhalt gesenkt und durch ein Zulagen- und Anreizsystem ergänzt. Diese Lösung wurde von allen Kantonen mitgetragen. Die Anwendung der SKOS-Richtlinien liegt in der Kompetenz der Kantone, die von den Spielräumen, die das Regelwerk lässt, auch Gebrauch machen. Obwohl sich alle Kantone an den Richtlinien orientieren, ergeben sich in der Umsetzung teilweise erhebliche Unterschiede. Einzelne Kantone haben am Grundbedarf vor 1998 festgehalten und diesen nach oben oder unten angepasst, andere haben den Mindestbedarf von 2005 übernommen, handhaben jedoch die Teuerungsanpassungen unterschiedlich. Dies führt zu Unterschieden bei der materiellen Grundsicherung wie auch bei der Anwendung des 2005 eingeführten Anreizsystems mit Integrationszulagen, Freibeträgen auf dem Einkommen und Sanktionen.

Personen mit dem gleichen Grundbedarf erhalten somit nicht in allen Kantonen die gleiche Unterstützung. Ihre Eigenleistungen werden nicht gleich belohnt und in einigen Kantonen bestehen beim Eintritt in die Sozialhilfe sowie beim Austritt noch immer unterschiedlich grosse Schwelleneffekte, während sie in anderen Kantonen beseitigt wurden.²⁰ Diese Unterschiede können als rechtliche Benachteiligung oder Ungleichbehandlung wahrgenommen werden.