Ausgestaltung der Sozialhilfe und der kantonalen Bedarfsleistungen: Handlungsbedarf und -möglichkeiten

25. Februar 2015 — Seite 3 —Die Sozialhilfe für Bedürftige liegt in der Kompetenz der Kantone. Schon zu Beginn des

20.Jahrhunderts zeigte sich die Notwendigkeit, die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen in diesem Bereich zu vereinfachen, gemeinsame Ansätze zu entwickeln und eine eidgenössische Regelung ins Auge zu fassen. Im Laufe der Zeit wuchs das Bewusstsein, dass die verfassungsmässig verankerte Existenzsicherung und die Chancen auf eine angemessene,

integrationsorientierte Betreuung nicht vom Schweizer Wohnort abhängig sein sollten.

Das Postulat «Rahmengesetz für die Sozialhilfe» (13.4010) der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats vom 6. November 2013 schliesst sich diesen Überlegungen an. Es beauftragt den Bundesrat, «in einem Bericht aufzuzeigen, inwiefern ein Rahmengesetz für Sozialhilfe Antworten auf folgende Fragen gibt:

‒ Regelung der Zuständigkeiten (heutiges ZUG)

‒ Harmonisierung der Standards für die Existenzsicherung

‒ Festlegung der sozialen und beruflichen Integration als verbindliche Zielsetzungen für die

Sozialhilfe (sowohl für Sozialhilfebezüger als auch Leistungsträger)

‒ Sanktionen und Leistungskürzungen

‒ organisatorische Standards

‒ Verfahrensvorschriften

‒ Koordination der Sozialhilfe mit anderen Systemen der sozialen Sicherheit

‒ Harmonisierung der Sozialhilfe mit weiteren bedarfsabhängigen Leistungen wie Alimenten-

bevorschussung, Ausbildungsbeiträgen oder Ergänzungsleistungen für Familien

‒ Datenschutz.

Der Bundesrat wird zudem beauftragt, im Rahmen des Berichtes konkretere Möglichkeiten für ein solches Gesetz zu skizzieren und insbesondere die Verfassungsmässigkeit zu prüfen respektive Vorschläge für einen entsprechenden Verfassungsartikel zu machen.»

Der Vorstoss wird in drei Schritten beantwortet. In einem ersten Teil beschreibt der Bericht zusammenfassend die Funktionsweise der Sozialhilfe im engeren Sinn. Danach stellt er die Frage, was in einem Rahmengesetz oder einem anderen Harmonisierungsinstrument geregelt werden müsste und könnte und bezieht sich dabei auf das Postulat, die Erwartungen der Sozialhilfeakteure und die aktuellen Herausforderungen. In einem zweiten Teil befasst sich der Bericht mit ausgewählten weiteren Bedarfsleistungen, die gemäss Postulat mit der Sozialhilfe harmonisiert werden sollen und zeigt, wie die Harmonisierung und Koordination dieser Leistungen aussehen könnte.

Der dritte Teil ist der Beurteilung des Handlungsbedarfs durch den Bundesrat und den Schlussfolgerungen gewidmet. Er erläutert, welche Aspekte aus Sicht des Bundes zu vereinheitlichen, harmonisieren und koordinieren wären und auf welcher staatlichen Ebene (d.h. auf eidgenössischer oder kantonaler), mit welchem Instrument und basierend auf welcher Kompetenz eine solche Intervention erfolgen müsste. Es folgt eine Zusammenfassung der Stellungnahmen der wichtigsten Akteure der Sozialhilfe zum Bericht. Die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK), die Städteinitiative Sozialpolitik wie auch die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) sprechen sich in Ihren Stellungnahmen für einen

verbindlicheren Rahmen für die Sozialhilfe aus. Während die SODK die SKOS-Richtlinien genehmigen und ihnen damit eine höhere Legitimität verleihen wollen, plädieren die Städteinitiative Sozialpolitik und die SKOS für ein Sozialhilfe-Rahmengesetz auf Bundesebene. Der Schweizerische Gemeindeverband äussert sich dahingehend, dass er sich eine Lösung im

I — Seite 4 —Sinne eines Konkordates «vorstellen» könne, fordert allerdings einen grösseren Handlungsspielraum für die Gemeinden. Die SODK hat zudem im Rahmen des Nationalen Dialogs

Sozialpolitik vom Dezember 2014 betont, dass sie sich der Bedeutung einer einheitlichen Regelung in der Sozialhilfe bewusst ist und die Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien stärken wird. Die Einführung einer Kompetenz des Bundes in der Sozialhilfe auf Verfassungsstufe sowie die Schaffung eines Rahmengesetzes lehnt sie ab.

Die anhaltende Debatte in der Öffentlichkeit über die Kostenentwicklung und die Leistungshöhe in der Sozialhilfe sowie in diesem Zusammenhang auch über die Anwendung der SKOS-Richtlinien zeigt die Gefahr auf, dass die SKOS-Richtlinien ihre Bedeutung als schweizweiter Orientierungsrahmen verlieren. Der Bundesrat weist in seinen Schlussfolgerungen darauf hin, dass die Sozialhilfe aufgrund ihrer wichtigen Aufgabe mit einem verbindlichen Rahmen zu stärken sei. Dieser sollte die Leistungsvoraussetzungen, die Mindestleistungen, die Leistungen für die soziale und berufliche Integration sowie die Koordination der Sozialhilfe mit anderen Leistungssystemen beinhalten. Des Weiteren befürwortet der Bundesrat eine Koordination der Sozialhilfe mit den anderen kantonalen Bedarfsleistungen. Hier sind eine einheitliche Definition des massgebenden Einkommens, der Unterstützungseinheit, der Hierarchie oder Abfolge der Leistungen sowie die Vermeidung von systembedingten Einkommenseinbussen (Schwelleneffekten) wünschenswert.

Am 30. Januar 2015 hat die SKOS eine Teilreform der Richtlinien lanciert. Vorgesehen ist,

dass die SODK im Anschluss an die Vernehmlassung eine politische Diskussion zu den

Resultaten führen, die Richtlinien genehmigen und den Kantonen auf den 1. Januar 2016 zur Umsetzung empfehlen wird.

Der Bundesrat respektiert die Position der SODK und überlässt es ihr, einen verbindlichen Rahmen für die Sozialhilfe zu definieren. Er begrüsst die laufenden Bestrebungen zur Stärkung der SKOS-Richtlinien. Sie bilden den notwendigen verbindlichen Rahmen, welcher in der Sozialhilfe zur Anwendung kommen muss. Der Bundesrat wird sich an den regelmässigen Treffen im Rahmen des Nationalen Dialogs über den Stand der Arbeiten und die Entwicklungen in der Sozialhilfe durch die Kantone informieren lassen.

II

Inhaltsverzeichnis

3 Neue Sozialhilfebestimmungen: Herausforderungen und

IV

V

Abkürzungsverzeichnis

ALV Arbeitslosenversicherung

ATSG Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts

(SR 830.1)

BFM Bundesamt für Migration

BFS Bundesamt für Statistik

BJ Bundesamt für Justiz

BSV Bundesamt für Sozialversicherungen

EDI Eidgenössisches Departement des Innern

IV Invalidenversicherung

IIZ Interinstitutionelle Zusammenarbeit

SECO Staatssekretariat für Wirtschaft

SGK-N Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats SKOS Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe

SODK Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren StHG Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone

und Gemeinden (SR 642.14)

ZUG Zuständigkeitsgesetz (SR 851.1)

VI

Einleitung

1Ausgangslage

1.1Das Rahmengesetz für Sozialhilfe – eine langjährige Forderung

Die Verantwortlichen für Armenhilfe oder Fürsorge und danach die Fachleute für Sozialhilfe fordern seit über hundert Jahren eine kantonsübergreifende Regelung für die Unterstützung Bedürftiger.¹

Zu Beginn des 20. Jahrhunderts bestand das Anliegen darin, die Zusammenarbeit zwischen dem Heimatkanton, der grundsätzlich für die Unterstützung seiner bedürftigen Bürgerinnen und Bürger zuständig ist, und dem Wohnkanton zu vereinfachen. Im Jahr 1920 wurde schliesslich ein Konkordat über die wohnörtliche Unterstützung verabschiedet. Das Interesse an einer eidgenössischen Regelung, das in den Jahren des Wohlstands und des Ausbaus der Sozialversicherungen weniger gross war, flammte in den 1990er-Jahren wieder auf. Mit dem Anstieg der Arbeitslosigkeit und dem Aufkommen von Langzeitarbeitslosigkeit zeigte sich die Bedeutung der Sozialhilfe, aber auch deren Grenzen wurden deutlich. Die traditionelle Gestaltung und Organisation der Fürsorge mussten überdacht werden, damit sie ihre Rolle als eigenständiges Instrument der sozialen Sicherheit erfüllen konnte und gegenüber den Kritiken und dem Spardruck gewappnet war.

In diesem Zusammenhang warf die parlamentarische Initiative Goll (92.426) 1992 die Frage auf, ob ein Verfassungsrecht auf Existenzsicherung und eine Bundeskompetenz für die

Gesetzgebung auf diesem Gebiet geschaffen werden sollte. Diese Frage beschäftigte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats (SGK-N) mehrere Jahre. Wie die damalige Vernehmlassung zeigte, wurde die Idee eines neuen Verfassungsartikels gut aufgenommen, allerdings nur von einer Minderheit der Kantone unterstützt. Die Kommission versuchte ihr Anliegen anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung zu verwirklichen. Da aber die neue Verfassung keine neuen Rechte schaffen sollte, griff die Kommission ihren eigenen Entwurf eines Rahmengesetzes für Sozialhilfe wieder auf. Im Jahr 2000 wurden die Arbeiten unterbrochen, damit die Angelegenheit neu geprüft und Anhörungen durchgeführt werden konnten.

2003 wurde die Diskussion durch eine Studie der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) über die föderalistisch bedingten Unterschiede bei den Lebensbedingungen² wieder entfacht, mit anderem Fokus: Die Unterschiede lassen sich nicht allein durch die Harmonisierung der Sozialhilfe beseitigen, da diese auch durch andere kantonale Leistungen und das Steuersystem bedingt sind. Im Fokus stand nicht mehr die Neugestaltung der Sozialhilfe,

sondern die Armutsbekämpfung verbunden mit gezielten Massnahmen (Ergänzungsleistungen für Familien, Alimenteninkasso). Die Akteure, welche die Idee eines Rahmengesetzes weiter verfolgten und an dessen Konkretisierung arbeiteten, dehnten ihren Ansatz auf die gesamte Existenzsicherung aus. Dazu zählt insbesondere die Konferenz der kantonalen Sozial-

direktorinnen und Sozialdirektoren (SODK). Gleichzeitig wurde der seit Mitte der 1990er-Jahre verfolgten Integrationsaufgabe der Sozialhilfe und der Sozialversicherungen immer grössere Aufmerksamkeit geschenkt.

In den Diskussionen der letzten zwanzig Jahre³ haben sich vier Themenschwerpunkte herauskristallisiert: Stärkung des Status der Sozialhilfe, Neuorganisation der Existenzsicherung (bedarfsabhängiges Leistungspaket), Effizienzsteigerung der Integrationsmassnahmen und schliesslich Bekämpfung der Armut.

1.2Vorstösse für ein Rahmengesetz seit 2011

Im Sommer 2011 erhielt die Diskussion durch zwei parlamentarischen Vorstössen, die vom Bundesrat eine Stellungnahme forderten, neuen Auftrieb. Die Motion Weibel (11.3714) beauftragte den Bundesrat, «analog zum ATSG (Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts⁴) ein schlankes Rahmengesetz für Sozialhilfe vorzulegen». Die andere Motion betraf ein Rahmengesetz zur Existenzsicherung (Mo. Humbel 11.3638).

Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion Weibel. Er begründete seinen Antrag vor allem mit der fehlenden Bundeskompetenz, erklärte sich aber bereit, eine Harmonisierung der Integrationsmassnahmen zu prüfen. In seiner Stellungnahme zur Motion Humbel, die über die Sozialhilfe hinausgeht, sah der Bundesrat keinen Handlungsbedarf und auch keine Handlungsmöglichkeit auf Bundesebene, da mehrere betroffene Leistungen im Zuständigkeitsbereich der Kantone liegen und zunächst auf dieser Ebene bezüglich der Reihenfolge der Anspruchsprüfung geordnet und aufeinander abgestimmt werden sollten.

Die interessierten Kreise und die Befürworterinnen und Befürworter eines verbindlicheren Rahmens für die Sozialhilfe gaben sich mit diesen Antworten nicht zufrieden. Um die Behandlung des Anliegens zu beschleunigen, nahm die SGK-N die Motion Weibel unter ihrem Namen wieder auf und reichte am 2. Februar 2012 die Kommissionsmotion «Rahmengesetz für Sozialhilfe» (12.3013) ein. Aufgrund der breiten Unterstützung der Motion erklärte sich der Bundesrat bereit, die Fragen zur Harmonisierung der Sozialhilfe zu prüfen und veranlasste die ent-

sprechenden Arbeiten. Die Motion wurde vom Nationalrat im Oktober 2012 angenommen, am 11. Juni 2013 aber vom Ständerat abgelehnt und galt somit als erledigt. Die Motionen Weibel und Humbel wurden nicht behandelt und abgeschrieben. Der Nutzen von Überlegungen zu gemeinsamen, kantonsübergreifend oder eidgenössisch geregelten Bestimmungen, die die kantonale Zuständigkeit nicht infrage stellen, wird aber breit anerkannt.

Am 6. November 2013 reichte die SGK-N einen neuen Vorstoss für ein Rahmengesetz für die Sozialhilfe ein, diesmal in Form eines Postulats (13.4010), das den Inhalt des vom Bundesrat erwarteten Berichts genauer umschreibt (Anhang 1). Der Nationalrat hat das Postulat am 10. März 2014 angenommen.

1.3Auftrag

Entsprechend der Stellungnahme des Bundesrates zur Motion der SGK-N «Rahmengesetz für Sozialhilfe» und in Beantwortung des Postulats der gleichen Kommission hat das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) mit der Prüfung der verschiedenen Fragen zu kantonsübergreifenden, hauptsächlich bundesrechtlicher Sozialhilfebestimmungen beauftragt.

³Pa. Iv. SGK, Recht auf Existenzsicherung (1993 zu Goll 92.426); 98.3332 Po Weber Agnes, Nationale Armuts-

pkonferenz; 03.3322 Mo Rechsteiner Paul, Nationaler Aktionsplan zur Bekämpfung der Armut; 05.3220 Po Rossini, Nationaler Armutskonferenz; 06.3001 Mo SGK-N Gesamtschweizerische Strategie zur Bekämpfung der Armut; 09.3053 Mo Prelicz-Huber, Grundsicherung; 09.3281 Po Goll, Koordination im Bereich Existenzsicherung auf nationaler Ebene; 09.3655 Po Schenker, Allgemeine Erwerbsversicherung; 09.3658 Mo Fehr Jacqueline et 09.3659 Mo Wehrli, Neugestaltung der Aufgaben und Zuständigkeiten in der sozialen Sicherheit; 10.4091 Po Rossini, Eine Versicherung der beruflichen Integration und Eingliederung?; 10.428 Pa. Iv. Prelicz-Huber, Recht auf Grundsicherung in der Bundesverfassung; 10.422 Pa. Iv. Zisyadis, Einführung

Bedingungsloses Grundeinkommen.

In diesem Bericht wird zwischen Sozialhilfe im engeren Sinn und Sozialhilfe im weiteren Sinn unterschieden. Der Bericht orientiert sich an den drei folgenden, sich ergänzenden Grundlagen, die er kombiniert:

‒ am Zuständigkeitsgesetz (ZUG)⁵, das den Bereich der Unterstützungen, welche unter Kan-

tonen zurückzuerstattende sind, auf die beitragsunabhängige nach den Bedürfnissen

bemessene Bedarfsleistung begrenzt (Finalitätsprinzip);

‒ an der Sozialhilfedefinition der SKOS. Sie beschränkt sich nicht auf finanzielle Hilfe,

sondern umfasst auch persönliche Hilfen und Integrationsförderung.

‒ an der vom Bundesamt für Statistik (BFS) für die Sozialhilfestatistik verwendeten Definition.

Das BFS unterscheidet zwischen der individuellen Sozialhilfe im engeren Sinn gemäss kantonalen Sozialhilfegesetzen und der Sozialhilfe im weiteren Sinn. Die Sozialhilfe im engeren Sinn besteht aus Geldleistungen und bildet das letzte Netz der sozialen Sicherung. Sie kommt nur dann zum Einsatz, wenn im übergeordneten Sicherungssystem keine oder nur ungenügende Leistungen zur Verfügung stehen. Sozialhilfe im weiteren Sinn umfasst alle bedarfsabhängigen Leistungen der Kantone zur Bedarfsdeckung.

Der Bericht befasst sich im Wesentlichen mit der Sozialhilfe im engeren Sinn. Zur Beant-

wortung der Fragen des Postulats betreffend Harmonisierung und Koordination der Bedarfsleistungen werden die Überlegungen auf eine Auswahl entsprechender Leistungen erweitert.

Die kantonalen Sozialhilfegesetze können kollektive oder institutionelle Massnahmen vorsehen. Der vorliegende Bericht befasst sich jedoch nur mit der individuellen Unterstützung.

Grafik 1: Sozialhilfebereich nach verschiedenen Definitionen und gemäss Bericht

Bereich der

Sozialhilfe nach den

kantonalen Gesetzen

Kollektive Leistungen, institutionelle Massnahmen

Sozialhilfe

nach den persönliche Materielle

Förderung

SKOS- (immaterielle) Sozialhilfe

der

Richtilinien Hilfe (Unterstützung

Integration

Bericht gemäss ZUG)

Teil I

Sozialhilfe im weiteren Integrations-

Bedarfs-

Sinne massnahmen

abhängige

Bedarfsabhängige anderer

Sozial-

Sozialleistungen nach BFS Institutionen

leistungen

+ Bildungsbeiträge

Bericht Teil II

Der Bericht beschränkt sich bei der Auslegung des Auftrags nicht auf das Rechtsinstrument «Rahmengesetz». Die Art der Massnahmen, das Interventionsniveau und der Harmonisierungsgrad hängen letztendlich von dem ab, was umgesetzt werden soll. Mit dem Bericht sollen unter anderem die zu erreichenden Ziele präzisiert werden.

Obschon die Vorstösse der SGN-N die verfassungsmässige Verankerung nicht erwähnen, da sie von einer unveränderten Zuständigkeitsordnung ausgehen, darf diese nicht vernachlässigt werden.

Das EDI hat bei der Ausführung des Auftrags mit den Kantonen zusammengearbeitet, welchen die Aufgabe übertragen wurde, die Gemeinden, Städte und andere betroffene Akteure einzubeziehen.

1.4Projektorganisation

Das BSV hat, um den Bericht zu erarbeiten, eine bundesverwaltungsinterne Begleitgruppe eingesetzt. Darin sind die folgenden Bundesämter und Stellen vertreten:

‒ Bundesamt für Justiz (BJ): Direktionsbereich Öffentliches Recht; Fachbereich Sozialhilfe für

Auslandschweizer/innen

‒ Bundesamt für Migration (BFM): Asyl und Rückkehr, Sektion Subventionen

‒ Bundesamt für Statistik (BFS): Gesundheit und Soziales, Sektion Sozialhilfe

‒ Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO): Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung

Im Verlauf der Erarbeitung des Berichts wurden zusätzlich externe Partner beigezogen:

‒ Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK)

‒ Schweizerischer Gemeindeverband (SGV)

‒ Städteinitiative Sozialpolitik

‒ Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS)

1.5Aufbau des Berichts

Der Bericht legt im Teil I zunächst die Hauptmerkmale des Sozialhilfesystems dar und stellt dann die Herausforderungen und die Erwartungen an neue kantonsübergreifende Bestimmungen vor.

Teil II beantwortet die Forderung des Postulats, die Harmonisierung der Sozialhilfe mit weiteren Bedarfsleistungen zu prüfen.

Teil III beurteilt die verlangten Verbesserungen aus Sicht des Bundes. Die letzten Kapitel befassen sich mit der Suche nach Lösungen zur Verankerung neuer Bestimmungen. Sie beinhalten eine Zusammenfassung der Stellungnahmen der wichtigsten Akteure der Sozialhilfe zum Bericht und präsentieren die Schlussfolgerungen.

Teil I: Die Sozialhilfe im engeren Sinn

2Die Sozialhilfe heute

2.1Die Sozialhilfe in Kürze

Im Schweizer System der sozialen Sicherheit erfüllt die Sozialhilfe drei Funktionen: die materielle Grundsicherung, die nicht nur aus dem Existenzminimum besteht, sondern auch die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben ermöglichen soll, die Förderung der wirtschaftlichen und persönlichen Selbstständigkeit und die soziale und berufliche Integration. Zu diesem Zweck umfasst sie finanzielle Unterstützung, individuelle Hilfe zum Beispiel in Form von Beratung sowie Integrationsmassnahmen.

Die Sozialhilfe ist das letzte Auffangnetz, wenn die persönlichen und familialen Ressourcen und die gesetzlichen Leistungen von Dritten und den Sozialversicherungen nicht mehr zur Existenzsicherung ausreichen. Die Organisation der vorgelagerten Grundsicherungssysteme ist deshalb von entscheidender Bedeutung. Die Sozialhilfe beruht auf dem Finalitätsprinzip, das heisst auf der ursachenunabhängigen Bedarfsdeckung, und auf dem Individualisierungsprinzip, das heisst der Anpassung der Hilfe an den Einzelfall.

Die Regelung, die Organisation und die Finanzierung der Sozialhilfe fallen in den Zuständigkeitsbereich der Kantone und sind deshalb nicht einheitlich.

Im Jahr 2012 wurden 3,1 Prozent der Schweizer Bevölkerung (250 333 Personen) mit wirtschaftlicher Sozialhilfe im Gesamtwert von 2 Milliarden Franken unterstützt.⁶ Zum Vergleich: Die Sozialversicherungsausgaben lagen 2011 bei 135 Milliarden Franken⁷.

Die Sozialhilfeausgaben der Kantone sind seit Anfang der 1990er-Jahre stark gestiegen.

Zwischen 2010 und 2011 stiegen die Ausgaben nominal um 6,2 Prozent (zwischen 2009 und 2010 um 10 %). Durch die Phasen des Wirtschaftsaufschwungs wurde das Ausgabenwachstum zwar gebremst, die Zahl der Empfängerinnen und Empfänger ging jedoch nicht zurück. Die Sozialhilfequote hat sich von 1,3 Prozent im Jahr 1990 auf 3,1 Prozent (2012) erhöht. In den letzten Jahren blieb sie trotz der Zunahme der Bezügerzahl unverändert, was auf das entsprechende Bevölkerungswachstum zurückzuführen ist. Hinter der allgemeinen Entwicklung der nationalen Durchschnittswerte sind grosse regionale oder kantonale Unterschiede auszumachen und auch der Stadt-Land-Gegensatz innerhalb der einzelnen Kantone ist markant.

Zwischen 2005 und 2011 ist die Gesamtzahl der Bezügerinnen und Bezüger gestiegen und danach wieder auf fast den gleichen Stand gesunken. Diese augenscheinliche Stabilität birgt jedoch jährliche kantonale Schwankungen zwischen -4,5 und +4 Prozent. Die Fallkosten haben sich im gleichen Zeitraum in der ganzen Schweiz um 3 Prozent pro Jahr erhöht. Je nach

Kanton betrug das jährliche Durchschnittswachstum zwischen -7 und +11 Prozent. Die Kostenzunahme ist insbesondere auf die Kostenentwicklung einiger Budgetposten zurückzuführen. Da sich diese kantonal und kommunal unterscheiden, sind die Sozialhilfeausgaben in einigen Kantonen insgesamt stabil geblieben, während sie in anderen im Durchschnitt um über 10 Prozent pro Jahr gestiegen sind.⁸ Die Übersichtstabelle mit den nationalen Durchschnittswerten ist entsprechend differenziert zu betrachten.

Am stärksten betroffen sind Kinder und junge Erwachsene, Personen ausländischer Nationalität, Personen mit geringem Bildungsniveau und alleinerziehende Haushalte.⁹ Die Sozialdienste — S. 6 —der Städte stellen einen Anstieg der über 50-jährigen (50 bis 64 Jahre) Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger und eine zunehmend längere Bezugsdauer fest. Bei älteren Erwerbstätigen, die den Anforderungen des Arbeitsmarktes nicht mehr genügen, aber keinen Anspruch auf eine IV-Rente haben, sind häufig gesundheitliche Probleme der Grund für einen Sozialhilfebezug.¹⁰

2.2Verankerung im System der sozialen Sicherheit

2.2.1Rechtsordnung

In der Bundesverfassung ist die Organisation der sozialen Sicherheit nur indirekt geregelt. Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist (Art. 3 BV). Das Subsidiaritätsprinzip des staatlichen Handelns und die individuelle und soziale Verantwortung spielen im schweizerischen Verständnis der sozialen Sicherheit eine wichtige Rolle.

Auch der Grundsatz des Rechtsstaates (Art. 5 BV) und die Grundrechte wie die Achtung und der Schutz der Menschenwürde (Art. 7 BV), die Rechtsgleichheit vor dem Gesetz und das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV), der Schutz vor Willkür und der Schutz der Privatsphäre (Art. 9 und 13 BV), die Verfahrensgarantien (Art. 29 BV) und Freiheiten wie die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) oder die Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) beziehen sich nicht spezifisch auf die soziale Sicherheit. In der Praxis spielen sie hingegen eine wichtige Rolle, da die Empfängerinnen und Empfänger des öffentlichen Handelns in diesem Fall besonders gefährdet und schutzbedürftig sind.

Insbesondere nennt Artikel 41 BV die soziale Sicherheit ausdrücklich als Sozialziel. Die

Gesetzgebung im Bereich der Sozialversicherungen ist Sache des Bundes (Art. 111–112a,

113–114, 116 Abs. 2 und 3, 117 BV).

Artikel 12 BV anerkennt das Recht auf Hilfe in Notlagen: «Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind.» Der Bund ist zudem ermächtigt, die Zuständigkeit der Kantone für die Unterstützung Bedürftiger zu regeln (Art. 115 BV): «Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt. Der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten.»

Nach Rechtsprechung und Lehre kann jedoch der Bund aus der Verfassung keine Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Sozialhilfe ableiten.¹¹ Er verfügt in drei Sonderfällen über Kompetenzen: bei Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern (Art. 40 Abs. 2 BV und 54 BV), bei Arbeitslosen (Art. 114 Abs. 5 BV) und bei Personen, die dem Asylgesetz unterstehen (Asylgesetz vom 26. Juni 1998, AsylG,¹² gestützt auf Art. 121 Abs. 1 BV) (zu diesem letzten Punkt s. Ziff. 2.4). Gemäss einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz¹³ kann der Bund aus Artikel 116 Absatz 2 und 4 eine Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Bedarfsleistungen für Familien ableiten. Im Weiteren hält der mit Annahme der Masseneinwanderungsinitiative vom 9. Februar 2014 aufgenommene Artikel 121a Absatz 2 BV fest, dass die Sozialleistungen bei in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländern beschränkt werden können.

Das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG¹⁴) stützt sich auf den Artikel 115 BV. Das ZUG verweist bei der Definition der Unterstützung auf das kantonale Recht: «Unterstützungen im Sinne dieses Gesetzes sind Geld- und Naturalleistungen eines Gemeinwesens, die nach kantonalem Recht an Bedürftige ausgerichtet und nach den Bedürfnissen bemessen werden» (Art. 3 Abs. 1).

Danach zählt es Leistungen auf, die nicht als Unterstützungen im Sinne des ZUG gelten. Eine genauere Definition der Sozialhilfe im Bundesrecht ist nicht vorhanden (s. Ziff. 3.2).

Die rechtlichen Grundlagen der Sozialhilfe sind folglich in den massgebenden kantonalen Verfassungen und Gesetzen zu suchen (s. Ziff. 2.3).

2.2.2Subsidiarität und Komplementarität der Sozialhilfe

Die Sozialhilfe richtet sich an Bedürftige und ist das letzte Auffangnetz. Sie ist in Zusammenhang mit sämtlichen Privateinkommen und Sozialtransfers zu sehen. Zu den Privatressourcen zählen solche, die durch Eigenleistung wie Arbeit, Sparen oder Vermögen entstanden sind. Hinzu kommen gesetzliche Leistungen Dritter, die sich beispielsweise aus dem Familienrecht, aus Versicherungsverträgen oder aus der privaten Vorsorge ergeben. Auch vom Familiennetz, von Angehörigen oder von privaten Einrichtungen erbrachte Leistungen gehören dazu.

Die Transfers aus dem System der sozialen Sicherheit sind im Sozialbericht des BFS¹⁵ wie folgt dargestellt:

Grafik 2: System der sozialen Sicherheit

Grundversorgung

z.B. Bildungssystem, Rechtssystem, Gesundheitssystem

Sozialversicherungen

AHV, IV, Arbeitslosenversicherung, berufliche Vorsorge,

Unfallversicherung, Krankenversicherung, Mutterschafts-

entschädigung, Familienzulagen, Erwerbsersartz,

Militärversicherung

Bedarfsleistungen

Ergänzungsleistungen der AHV/IV

-- - - - - - - -

Kantonale Beihilfen zu den EL der

AHV/IV, Alimentenbevorschussung,

Elternschaftsbeihilfe, Arbeitslosenhilfe,

Wohnkostenhilfe,

Bildungsbeiträge usw.

Sozialhilfe

Quelle: Nach BFS 2011b, S. 64

Die oberste Stufe entspricht der Grundversorgung, die grundsätzlich allen Personen eine Chance auf ein menschenwürdiges Dasein ermöglicht. Die bundesgesetzlich geregelten Sozialversicherungen werden risikospezifisch ausgerichtet, das heisst, sie decken die wirtschaftlichen Folgen bestimmter Lebenssituationen. Zusätzlich können die Kantone bedarfsabhängige Leistungen erbringen (s. Teil II). Bedarfsleistungen werden ausbezahlt entweder in Ergänzung zu einer Risikodeckung, oder um eine gewisse Chancengerechtigkeit, beispielsweise im Zugang zu Bildung und Wohnung zu gewährleisten. Das Angebot an Bedarfsleistungen variiert stark von Kanton zu Kanton. Die in allen Kantonen entrichtete Sozialhilfe — S. 8 —funktioniert hingegen nach dem Finalitätsprinzip. Sie ergänzt die Ressourcen ursachenunabhängig bis zu einem bestimmten Höchstbetrag.

Die Sozialhilfe ist zwar subsidiär, erfüllt mit über 250 000 Bezügerinnen und Bezügern im System aber keine Randfunktion. Sie ist allen anderen Einkünften nachgelagert und sichert die Existenz derjenigen Personen, die alle Möglichkeiten zur Behebung ihrer Notlage ausgeschöpft haben. Sie kommt sowohl als Vorschuss auf Sozialleistungen als auch als Ergänzung zu diesen Leistungen oder als einzige Hilfe in Situationen, in denen die Sozialversicherungen nicht greifen, zum Einsatz. Die Sozialhilfe übernimmt sowohl die Funktion vorübergehender Hilfe als auch der dauerhaften Unterstützung. Ziel bleibt jedoch in jedem Fall die höchstmögliche wirtschaftliche und soziale Eigenständigkeit bzw. die Ablösung aus der Sozialhilfe.

Die Bedeutung und die Entwicklung der Sozialhilfe stehen in engem Zusammenhang einerseits mit dem wirtschaftlichen Umfeld, das mehr oder weniger Einkommensperspektiven und Aussichten auf Unabhängigkeit bietet, und andererseits der Bevölkerungs- und Haushaltsstruktur. Wie die Grafik 2 – in Trichterform – zeigt, sind die Rahmenbedingungen der vorgelagerten Leistungssysteme ebenfalls entscheidend beim «Herausfiltern» der Bedarfssituationen.