Jahresbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle 2012

1.1.1Schienen- und Strassenverkehr

Die EFK führte beim Infrastrukturfonds des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) eine Prüfung über die Umsetzung und Anwendung der Controllingweisung für den Agglomerationsverkehr durch. Mit dieser Controllingweisung wird ein Finanzvolumen von insgesamt sechs Milliarden Franken überwacht. Bei der Prüfung der EFK ging es einerseits darum, den Aufbau und die Effizienz des Controllings zu beurteilen. Andererseits wurde die Durchgängigkeit und damit die Qualität der von den Beitragsempfängern gemeldeten Controllingkennzahlen untersucht. Die EFK prüfte sowohl beim Bundesamt für Verkehr (BAV) und ASTRA als auch bei drei ausgewählten Beitragsempfängern. Die unterstützten Projekte sind die Brücke und der Tunnel La Poya im Kanton Freiburg, das Tram Zürich West und die Verkehrsdrehscheibe im Bahnhofgebiet Arlesheim/Dornach. Die Prüfungen zeigten, dass die Kennzahlen fehlerhaft und nicht nachvollziehbar ausgewiesen werden. Die Ermittlung durch die Beitragsempfänger ist aufwändig, weil die Kennzahlen in vielen Fällen manuell und aufgrund verschiedener Quellen erstellt werden müssen. Dadurch entsteht ein Risiko von fehlerhaften Zahlen.

Auf Stufe der beiden Bundesämter bergen die aktuellen Verarbeitungsprozesse ein zusätzliches Erfassungsrisiko. Dem Aufwand zur Erstellung der Kennzahlen, der für verlässliche Daten noch erhöht werden müsste, steht nach Ansicht der EFK kein nennenswerter Nutzen gegenüber. Die Mitfinanzierung des Bundes von Massnahmen im Agglomerationsverkehr erfolgt in der Form von Kostenbeiträgen, bei denen ein im Voraus bestimmter Prozentsatz des Aufwands des Beitragsempfängers übernommen wird. Zudem wird ein Maximalbeitrag festgelegt.

BAV und ASTRA halten in ihren Stellungnahmen fest, dass ein Teil der Empfehlungen bereits umgesetzt wurde. Die beiden Fachämter äusserten sich jedoch skeptisch gegenüber einer engeren Überwachung der Projekte, da es sich nicht um Bauprojekte des Bundes, sondern um Beiträge handle. Das Generalsekretariat des UVEK will die Überarbeitung der bestehenden Controllingweisungen anstossen. Nach Ansicht der EFK muss die Aufgabenerfüllung der Bauherren mindestens durch eine Leistungskontrolle überwacht werden.

Im Schienenverkehr führte die EFK eine Prüfung des Controllings der Leistungserbringung des Jahres 2011 sowie des Bestellprozesses für die abzuschliessenden Vereinbarungen für die Jahre 2013-2016 durch. Die vom Parlament bewilligten Mittel für die Leistungsvereinbarungsperiode der Jahre 2011 bis 2012 belaufen sich für die Infrastruktur der SBB auf 3,5 Milliarden Franken und für die Infrastruktur der Privatbahnen auf 1,3 Milliarden Franken. Die EFK konnte feststellen, dass beim BAV ein gutes Kontrollbewusstsein vorhanden ist. Wie eine externe Studie zeigte, eignen sich die in den Leistungsvereinbarungen erwähnten Zielvorgaben und Indikatoren zur Leistungsmessung. Noch nicht konkretisiert wurden die in Gesetz und Verordnung vorgesehen Sanktionen. Das BAV tut sich schwer mit der Definition von möglichen Sanktionen, da sich finanzielle Massnahmen möglicherweise negativ auf die Bahnkunden auswirken könnten.

Die EFK prüfte bei den SBB gleichzeitig die Umsetzung der Empfehlungen aus der Prüfung von 2008. Sie konnte feststellen, dass das Leistungsverrechnungs-Controlling bei den SBB stark verbessert wurde. Mit dem gegenüber früher erweiterten Kennzahlenset, gepaart mit einer kritischen Analyse der monatlichen Berichterstattung, ist es nun möglich, sich abzeichnende Fehlentwicklungen rechtzeitig festzustellen. Die in der Regel monatlich stattfindenden Gespräche zwischen BAV und SBB gewährleisten einen zeitnahen Informationsaustausch. Das Controlling bewirkt,

dass von den SBB präsentierte Vorhaben kritisch hinterfragt und, sofern notwendig, angepasst werden. Ein vorläufiger Rückbehalt von 40 Millionen Franken im Jahre 2011 sind Resultate des Controllings.

Die Leistungsvereinbarungen bei Privatbahnen sind neu und wurden erstmals für die Periode 2011-2012 abgeschlossen. Der Controllingansatz entspricht grundsätzlich demjenigen bei den SBB. Die Zielwerte werden mit den einzelnen Privatbahnen individuell verhandelt. Das Berichtsintervall ist in der Regel halbjährlich. Der Prozess für die Angebotsprüfung ist mit Checklisten standardisiert. Die EFK betrachtet diesen Prozess als zweckmässig. Mit den Vorgaben sollen in Zukunft Betriebsvergleiche möglich sein. Das BAV hat die Umsetzung der Empfehlungen zugesichert.

Bei der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) nimmt die EFK eine begleitende Finanzaufsicht wahr. Sie koordiniert ihre Prüfungen mit denjenigen des BAV, der aktienrechtlichen Revisionsgesellschaften sowie der internen Aufsichtsorgane des Erstellers, um Doppelspurigkeiten oder Aufsichtslücken zu vermeiden. Die jährlichen Sitzungen unter der Leitung der EFK dienen nicht nur dem gegenseitigen Informationsaustausch, sondern fördern auch die «Unité de doctrine» und erhöhen die Effizienz der Aufsicht über dieses Jahrhundertwerk. Die Prüfungen der verschiedenen Aufsichtsorgane werden von der EFK ausgewertet, geben Hinweise für die eigene Risikoanalyse und dienen der Qualitätssicherung. Für die Erstellung der Risikoanalyse und des Prüfplans sowie für die Prüfungsdurchführung ist jede Kontrollinstanz selbst verantwortlich. Mit der Auswertung des jährlichen Standberichtes des BAV ist die EFK in der Lage, der parlamentarischen NEAT-Aufsichtsdelegation Hinweise zu wichtigen Inhalten und Entwicklungen abzugeben.

Mit einer Prüfung im Nationalstrassenbereich wollte die EFK aufzeigen, ob die Werkverträge des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) durch die Beauftragten eingehalten und ob die Unternehmer durch die beauftragten Bauleitungen beziehungsweise den Bauherrn gut geführt und überwacht werden. Sie analysierte sechs Bauprojekte aus den ASTRA-Filialen Zofingen, Estavayer-le-Lac und Bellinzona, welche sich in der Phase der Bauausführung befanden. Die Analyse erfolgte aufgrund der Werkverträge des Baumeisters. Das finanzielle Volumen der geprüften Werkverträge beläuft sich auf insgesamt 66 Millionen Franken. Die Prüfung zeigte, dass das ASTRA mit den beauftragten Bauleitungen und Unternehmen zahlreiche zweckmässige Regelungen getroffen hat. Sie zeigte aber auch, dass bei den Bauleitungen und Unternehmen ein beträchtliches Verbesserungspotenzial besteht. So musste die EFK beispielsweise feststellen, dass verbindliche Massurkunden nicht erstellt wurden oder Nachweise über korrekt eingesetzte Armierungseisen fehlten. Im Vergleich zur Querschnittsprüfung beim Bundesamt für Bauten, der ETH Zürich und bei armasuisse Immobilien (vgl. Ziff. 1.8.3) fielen die Prüfungsergebnisse beim ASTRA besser aus. Dieses sicherte die zügige Umsetzung der Empfehlungen zu.

Im Rahmen der neuen Aufgabenverteilung

zwischen Bund und Kantonen wurden ab

2008 Bau und Betrieb der Nationalstrassen von den Kantonen auf den Bund übertragen. Der Bundesrat bezifferte seinerzeit die Effizienzgewinne auf jährlich 100 Millionen Franken. Die Finanzdelegation der eidg. Räte beauftragte die EFK, den Schlussbericht des ASTRA zu überprüfen. Die Übertragung dieser Aufgabe auf den Bund war für alle Beteiligten eine grosse Herausforderung. Nicht nur die Auflösung der 22 kantonalen Nationalstrassenbüros und der Eingliederung in die sechs neuen Filialen des ASTRA, sondern auch die Überprüfung der Projekte waren eine zeitintensive und anspruchsvolle Aufgabe. So wurde die Einhaltung der Normen und Standards im Bau-, Umwelt- und Lärmbereich geprüft, was bei einzelnen Projekten sowohl Einsparungen als auch zusätzliche Kosten zur Folge hatte. Insgesamt überwiegen die Einsparungen.

Weitere Entlastungen ergaben sich als Folge von Effizienzsteigerungen sowohl im Bau als auch im Betrieb.

Ein Vergleich zwischen der alten und neuen Lösung ist alles andere als einfach. Die EFK kam zum Schluss, dass der Ansatz der externen Experten des ASTRA zweckmässig, die Annahmen plausibel und die Berechnungen nachvollziehbar waren. Auch wenn verschiedene Unsicherheiten bei den Kostenschätzungen bestehen, kann selbst bei einer pessimistischen Betrachtungsweise davon ausgegangen werden, dass das vom Bundesrat gesetzte Ziel erreicht, wenn nicht sogar übertroffen werden konnte. Das ASTRA hat die Einsparungen von jährlich 100 Millionen denn auch im Voranschlag und Finanzplan berücksichtigt. Unschön ist, dass die Informatikkosten für MISTRA oder TDcost nicht berücksichtigt wurden. Die Experten weisen auf die Abgrenzungsprobleme hin. Im ursprünglichen Auftrag war dieser Aspekt noch enthalten.