ATF 74 I 241

Considérant en droit:

2. — L'art. 6 de la Constitution genevoise est ainsi conçu:

«La propriété est inviolable.

» Toutefois, la loi peut exiger dans l'intérêt de l'Etat ou d'une commune l'aliénation d'une propriété immobilière, moyennant une juste et préalable indemnité. Dans ce cas, l'utilité publique ou communale est déclarée par le pouvoir législatif, et l'indemnite fixée par les tribunaux.»

C'est en application du second alinéa de cette disposition que le législateur genevois a porté sa loi du 10 juin 1933 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Pour que la recourante fût fondée à se plaindre d'une violation de l'art. 6 Cst. genev., il faudrait que la loi d'expropriation, telle qu'elle a été appliquée à la recourante, fût en contradiction avec cette disposition constitutionnelle. Pour le surplus, en effet, le principe de l'inviolabilité de la propriété ne garantit celle-ci que dans les limites de la loi positive (cf. RO 57 I 210 cons. 2, 60 I 271, 64 I 207, 69 I 241).

La recourante ne prétend pas -que les autorités genevoises, en omettant de l'informer du projet d'expropriation, aient arbitrairement violé la loi. De fait, le Conseil d'Etat n'est pas tenu de soumettre préalablement le projet à l'enquête publique; cette mesure relève de son pouvoir d'appréciation et la recourante ne lui reproche pas d'en avoir abusé en n'ordonnant pas la procédure prévue par les art. 26 sv. LEx. D'autre part, en l'espèce, les autorités genevoises ont suivi le mode d'expropriation prévu par l'art. 3 litt. a LEx., c'est-à-dire que la loi du 6 mars 1948 a désigné immédiatement l'immeuble dont la. cession était jugée nécessaire pour l'ouvrage déclaré d'utilité publique. Dans ce mode d'expropriation, réservé — ATF 74 I 241, p. 246 — sans doute aux travaux de moindre envergure, et à la différence du mode visé par l'art. 3 litt. b où la loi se borne à décréter d'utilité publique les travaux projetés, le Conseil d'Etat ne rend pas, pour désigner les immeubles touchés par l'expropriation, un décret susceptible de recours à la Cour de Justice (art. 30, 62 litt. a LEx.). La recourante ne critique pas non plus le choix du mode d'expropriation. 11 était ainsi légal que Dame Chastel n'eût pas été entendue avant que le Grand Conseil décidât l'expropriation de sa parcelle.

Appliquée de la sorte, la loi genevoise sur l'expropriation n'est pas contraire à l'art. 6 Cst. genev. Cette disposition prévoit que l'utilité publique est déclarée par le Grand Conseil. C'est donc dans le cadre de la procédure législative que, d'après la Constitution, il doit être statué sur l'existence de l'intérêt public, tant au point de vue des travaux projetés qu'au point de vue de l'immeuble ou; des immeubles à exproprier. Or cette procédure n'implique '" nullement l'audition des intéressés. Si la loi a introduit pour certains cas une procédure d'enquête et d'opposition, et même une voie de recours «pour violation des dispositions légales applicables» contre le décret d'expropriation, la Constitution ne l'exigeait pas. Elle se borne à prescrire une procédure judiciaire pour la fixation de l'indemnité. Par ailleurs, la décision d'expropriation est un acte d'administration au sens propre, qui n'appelle pas, de soi, l'application des formes d'une procédure juridictionnelle. En effet, en dépit des apparences, l'entreprise d'intérêt public et le propriétaire ne jouent pas, devant les autorités d'expropriation, le rôle de parties dans un procès: l'entreprise, en poursuivant l'expropriation, exerce en réalité, en concours avec les autorités compétentes, une fonction administrative à l'égard du particulier propriétaire, et la déclaration d'utilité publique n'a pas le caractère d'un jugement qui constaterait ou nierait l'existence d'un véritable droit d'expropriation de l'entreprise envers l'État ou envers le particulier (cf. — ATF 74 I 241, p. 247 — OTTO MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, 3e édition, t. II, p. 5 sv.; édition française, t. III, p. 8 sv.). Cela étant, la personne a exproprier ne peut en principe prétendre obtenir d'autres garanties que celles auxquelles tout administré peut avoir droit dans ses rapports avec l'administration.

Dès lors, la recourante ne peut se plaindre d'une violation de l'art. 6 Cst. genev. pour n'avoir pas été mise à même de se déterminer avant l'expropriation décrétée par la loi du 6 mars 1948.

3. — La jurisprudence a déduit de l'art. 4 Cst. le droit pour le citoyen d'être entendu dans les procédures civiles et pénales qui le concernent. L'omission ou le refus par l'autorité d'entendre le citoyen constitue un déni de justice formel. Mais, à la différence de ce qu'il a jugé pour les procédures qui se déroulent devant des autorités judiciaires, le Tribunal fédéral n'a pas admis de façon générale qu'en matière administrative l'autorité ait l'obligation, en vertu de l'art. 4 Cst., d'entendre l'intéressé avant de prendre une décision; il ne l'a admis que pour certaines catégories de mesures prises par l'administration.

C'est ainsi d'abord que le droit d'être entendu a été reconnu dans le cas où l'autorité administrative tranche un litige de droit privé, par exemple en matière d'obligation alimentaire ou de passage nécessaire (cf. RO 70 I 70). La jurisprudence a assimilé à ce cas «celui dans lequel l'autorité administrative, usant d'un pouvoir spécial qui lui est attribué dans l'intérêt public, intervient dans un rapport de droit privé entre des parties placées sur un pied d'égalité, par exemple en matière de protection des locataires ou des fermiers quant à la résiliation du bail (RO 70 I 70) ou quant à l'ajournement du terme de déménagement (74 I 11). Le Tribunal fédéral a ensuite jugé que l'autorité administrative doit entendre l'intéressé lorsqu'elle prononce une peine (de police) comme ferait un juge pénal (RO 4;6 I 326). Enfin le droit d'être entendu a été consacré dans les cas oit la décision administrative — ATF 74 I 241, p. 248 — porte atteinte à des droits éminemment personnels de l'individu; c'est ce qui a été jugé pour l'internement d'une personne inadaptée au travail (RO 30 1 279), d'un alcoolique (RO 53 1 107), d'un interdit (RO 65 1 268), pour la mise sous tutelle (avant l'introduction du CC I suisse, RO- 301279), et aussi pour l'annulation d'un droit I de bourgeoisie (RO 43 1 165).

En revanche, le Tribunal fédéral a refusé de reconnaître un droit constitutionnel à être entendu dans diverses * matières, savoir: l'interdiction de vendre certaines marchandises (RO 28 1 232), le retrait du droit de pratiquer la médecine — il est vrai après jugement pénal (RO 27 1 430) la fermeture, pour raisons d'hygiène et de décence, d'un jardin zoologique (RO 67 1 78), le retrait d'une patente d'auberge (RO 70 1 68), l'obligation de maintenir ouvert un chemin utilisé par le public (arrêt Cretegny du 17 décembre 1945, consid. 2 non publié).

4. — Pour justifier son refus de reconnaître en principe un droit constitutionnel à être entendu en matière administrative, le Tribunal fédéral a considéré avant tout q 1I l'état de subordination dans lequel se trouve le citoyen li qui entre en rapport avec l'administration (cf. RO 70 1 I:" 68, début du considérant). A la vérité, du point de vue I1 du citoyen, cela pourrait être une raison pour lui accorder Ii le plus de garanties possible, et notamment celle de pou- 1I.! voir s'expliquer sur la mesure que l'administration envisage de prendre à son égard. Mais il faut convenir que les exigences de l'intérêt public parlent en sens contraire.

Le propre de l'administration est d'agir spontanément et de faire d'office les enquêtes qui lui paraissent nécessaires, 1 de la manière qu'elle estime judicieuse (cf. RO 28 1232). • Or elle pourrait se voir paralysée ou retardée de façon inadmissible dans son action si, avant de prendre une décision quelconque, elle devait consulter tous ceux qui doivent être touchés directement ou indirectement, surtout s'il s'agit de mesures de portée générale, telles que, par exemple, des dispositions préventives en matière — ATF 74 I 241, p. 249 — d'hygiène. Souvent, pour être efficace, une intervention rapide et discrète s'impose, qui ne se concilierait pas avec une consultation préalable des intéressés, comportant communication des intentions de l'autorité, explications en réponse, éventuellement consultation du dossier.

A cela s'ajoute une autre considération, dont le Tribunal fédéral fait état dans l'arrêt RO 70 1 68: tandis que les décisions du juge civil ou du juge pénal ont force de chose jugée, les décisions administratives sont le plus souvent prises sous réserve d'un nouvel examen. Les droits du citoyen qui n'a pas été entendu avant la décision qui le concerne ne sont donc pas définitivement compromis; il peut encore, après cette décision, faire valoir ses moyens en demandant que son cas soit réexaminé et que l'administration se prononce à nouveau.

TI y a lieu par conséquent de s'en tenir au principe fixé par la jurisprudence. Mais cela ne signifie pas que le droit d'être entendu ne puisse pas être reconnu dans d'autres cas que ceux où il l'a été jusqu'ici. Si l'acte administratif considéré n'est pas de ceux qui exigent normalement une décision immédiate, et si la mesure, une fois prise, n'est pas susceptible d'un nouvel examen, l'administré peut, dans un Etat régi par le droit, prétendre d'être préalablement consulté.

5. — C'est ce qu'il convient d'admettre en matière d'expropriation, si ce n'est pour la déclaration même d'utilité publique où. prévaut la considération de l'intérêt général, du moins pour la désignation des immeubles dont la cession est jugée nécessaire.

En effet, sauf circonstances tout à fait particulières, on ne voit pas que l'Etat ait un intérêt majeur à ce qu'une telle décision intervienne d'urgence et sans délai. Aussi bien la loi genevoise sur l'expropriation prévoit-elle, dans le mode visé par l'art. 3 litt. à et suivi en l'espèce, que les immeubles à céder sont désignés dans le cadre de la procédure législative. Or celle-ci est nécessairement assez longue, puisqu'elle comporte un rapport du Conseil — ATF 74 I 241, p. 250 — d'Etat, le renvoi à la commission, un rapport des commissaires, et des débats devant l'autorité législative. La consultation des intéressés, au cours de cette procédure, pourrait certainement être organisée de façon à n'entraîner aucun retard. Dans le cas particulier, les Services industriels, le Conseil d'Etat, le Grand Conseil ou sa commission auraient eu tout le loisir de provoquer la détermination de la recourante dans le laps de temps qui s'est écoulé entre la présentation du projet au Conseil d'Etat, au début de janvier 1948, et l'adoption de ce projet, le 6 mars 1948. Le souci d'éviter que la personne a exproprier ne spécule sur les besoins de l'entrepreneur — souci auquel l'Etat de Genève fait allusion dans sa réponse — ne serait évidemment pas une raison pour priver le citoyen d'une garantie découlant de l'art. 4 Cst.

D'autre part, la recourante n'est pas en mesure de demander un nouvel examen de la décision déclarant d'utilité publique l'aliénation de sa parcelle. S'agissant d'une décision administrative revêtant la forme d'une loi, la possibilité d'obtenir qu'elle soit reconsidérée est d'abord toute théorique. Mais surtout la loi du 6 mars 1948 a conféré aux Services industriels le droit d'expropriation. Une décision de ce genre a un effet constitutif et ne peut pas, comme les actes administratifs en général, être librement révoquée par l'Etat.

On peut au surplus noter que la consultation des intéressés en ce qui concerne la désignation de l'immeuble ou des immeubles à exproprier est de droit commun en Suisse. Selon la loi fédérale d'expropriation, les plans des travaux projetés et les tableaux des immeubles expropriés doivent être déposés dans les communes et un avis personnel adressé à chaque intéressé connu par le registre foncier, en vue des oppositions éventuelles (art. 27 à 44, spécialement art. 30, 31 et 34). La plupart des lois cantonales d'expropriation ont des dispositions analogues (cf. Zurich §§ 21 sv., Berne art. 14 sv., Glaris LA/CC § 149, Argovie § § 25 sv., Tessin art. 10 sv., Fribourg, art. 9 — ATF 74 I 241, p. 251 — sv., Vaud, art. 8, 65 sv., Lucerne, § 3, Nidwald, LA/CC § 142, Thurgovie § 2).

En conséquence, les autorités genevoises ont commis un déni de justice formel à l'égard de la recourante en omettant de lui donner l'occasion de se déterminer sur le projet d'expropriation de sa parcelle. L'interpellation de l'agence Dumur, cachant la circonstance qu'elle agissait au nom des Services industriels, ne représente évidemment pas une audition suffisante de la propriétaire; cette interpellation était d'ailleurs relative à une autre parcelle (le N° 4351) que celle qui a été expropriée (le N° 4617). Par ailleurs, il importe peu que les objections qu'aurait pu forinulerDame Chastel n'eussent rien changé à la décision du Grand Conseil. Le droit d'être entendu est de nature formelle et sa violation entraîne l'annulation de la décision rendue, même si le recourant ne réussit pas à justifier d'un intérêt à cette annulation (RO 64 I 148 et arrêts cités). Au demeurant, quoi qu'il en soit du cas particulier, on conçoit que les objections du propriétaire menacé puissent révéler à l'autorité expropriante certains inconvénients du projet et qu'une solution puisse parfois être trouvée qui rende les mêmes services à l'administration et donne satisfaction aux intéressés.