1C_571/2025

1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

1.1. La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est ouverte contre l'arrêt attaqué rendu par une autorité de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le cadre d'une procédure d'indemnisation pour expropriation matérielle.

1.2. En tant que partie à la procédure devant l'autorité précédente et défendeur au procès, l'État de Vaud a qualité pour recourir (art. 89 al. 2 let. d LTF et 34 al. 2 let. a LAT).

1.3. L'arrêt attaqué renvoie la cause à la DGTL afin qu'elle se détermine sur la condition de la probabilité de réalisation d'une construction et complète ses constatations y relatives. Il statue certes définitivement sur le principe de l'existence d'un cas de déclassement, mais ne se prononce pas sur la question de savoir si les conditions d'une expropriation matérielle sont remplies. Partant, il s'agit d'une décision incidente, qui ne peut faire l'objet d'un recours immédiat qu'aux conditions de l'art. 93 LTF.

La jurisprudence admet qu'un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF peut, pour une autorité, résulter des injonctions du Tribunal cantonal auxquelles elle doit se soumettre. On ne saurait en effet exiger d'une autorité de donner suite à une injonction qu'elle considère comme infondée, pour plus tard contester sa propre décision (ATF 145 I 239 consid. 3.3; 145 V 266 consid. 1.3; arrêt 1C_302/2023 du 28 octobre 2025 consid. 1.3). Cette condition est en l'espèce réalisée: le jugement attaqué est en effet contraignant pour la DGTL, et donc l'État de Vaud, dès lors qu'elle devra statuer à nouveau sur le droit de l'intimée à obtenir une indemnité, tout en étant liée par le jugement cantonal.

1.4. Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réalisées, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

2.1. Selon l'art. 5 al. 2 LAT, une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation. Il y a expropriation matérielle au sens de cette disposition et de l'art. 26 al. 2 Cst. lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que la personne intéressée se trouve privée d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans les deux cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1).

2.2. À propos de l'expropriation matérielle dans le cadre de l'aménagement du territoire, la jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le refus de classement en zone à bâtir ("non-classement", " Nichteinzonung "), situation dans laquelle aucune indemnisation n'est en principe due, et d'autre part le déclassement (" Auszonung "), qui peut donner lieu à une indemnisation si les autres conditions de l'expropriation matérielle sont réunies.

On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3; 122 II 326 consid. 4c et 5c). Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouve comprise dans une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière d'aménagement du territoire (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 122 II 326 consid. 4c et 5c; 117 Ib 4 consid. 3). En lien avec un cas de déclassement, le Tribunal fédéral a récemment rappelé que l'horizon de planification de quinze ans, tel que prévu à l'art. 15 al. 1 LAT, pouvait jouer un rôle dans l'octroi, ou non, d'une indemnisation pour expropriation matérielle. Il a en effet relevé qu'un propriétaire qui ne faisait pas usage des possibilités de construire existantes ne pouvait pas compter sur le fait que lesdites possibilités seraient maintenues au-delà du délai de quinze ans dans lequel les plans d'affectation doivent être revus, dès lors que la collectivité doit pouvoir, à l'expiration de ce délai, redéfinir l'affectation d'une parcelle sans s'exposer à une obligation d'indemniser le propriétaire (arrêt 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.2 et 3.4.1). Le Tribunal fédéral a toutefois laissé indécise la question de savoir si et dans quelle mesure l'écoulement de l'horizon de planification selon l'art. 15 LAT s'opposait à un droit à une indemnisation en cas de déclassement (arrêts 1C_302/2023 précité consid. 2.2 et références; 1C_275/2022 précité consid. 3.4.3).

Il y a en revanche refus de classement (non-classement) lorsqu'un bien-fonds est affecté à une zone inconstructible alors qu'il était auparavant en zone constructible en vertu d'un plan non conforme aux exigences formelles et matérielles de la LAT. Autrement dit, on parle de refus de classement lorsque la modification du plan, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980 (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification, édictant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c; 119 Ib 124 consid. 2a et 2d et les arrêts cités). Cela vaut non seulement pour la révision de plans de zones anciens, adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT (1er janvier 1980), mais aussi pour l'adaptation de plans de zones qui, bien qu'entrés en vigueur sous le régime de la LAT, n'étaient pas matériellement conformes à tous égards aux principes de planification du droit fédéral (arrêt 1C_302/2023 précité consid. 2.2 et références; cf. à ce sujet BENOÎT BOVAY/NOÉMIE PARK, Expropriation matérielle et surdimensionnement des zones à bâtir: analyse ex ante ou ex post ?, BR/DC 2/2026, p. 78 ss). La question de savoir si l'ancien plan d'aménagement local satisfaisait déjà aux exigences de la LAT dépend du fait qu'il était compatible avec les principes de l'aménagement du territoire dans son ensemble et non pas seulement pour certaines parcelles ou certains quartiers (arrêt 1C_302/2023 précité consid. 2.2 et références).

2.3. Selon l'art. 15 LAT dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014 (RO 1979 1573), les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). Depuis le 1er mai 2014, l'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2).

Un plan d'affectation correspond aux exigences matérielles de la LAT notamment lorsqu'il procède à la délimitation entre les terrains constructibles et les terrains non constructibles selon les critères de l'art. 15 LAT, ainsi que des art. 1 à 3 LAT. Si tel est le cas, les redimensionnements futurs sont en principe qualifiés de déclassement et non pas de refus de classement, en particulier lorsque la zone à bâtir a été correctement mesurée, mais que le dimensionnement ne s'est révélé qu'a posteriori trop important, notamment en raison d'un changement de circonstances, tels que le développement démographique et des nouvelles possibilités de densification et de réaffectation (ATF 131 II 728 consid. 2.3 et les références citées; arrêt 1C_302/2023 précité consid. 2.3 et références). À cet égard, l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) ne saurait constituer un changement de circonstances décisif, dès lors qu'elle est intervenue largement au-delà de l'objectif de planification de quinze ans (PGA et PPA approuvés en 1986, respectivement 1991; cf. arrêt 1C_302/2023 précité consid. 3.3.2).

À l'inverse, le fait qu'une parcelle sise en zone à bâtir ne soit pas construite pendant 30 ans peut constituer un indice selon lequel l'ancienne zone à bâtir était surdimensionnée (arrêts 1C_275/2022 précité consid. 3.5.1; 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 6.2). Le Tribunal fédéral a également jugé que la reprise d'une planification antérieure, sans nouvelle évaluation des besoins et sans aucune modification, pouvait indiquer, selon les circonstances, une non-conformité à la LAT (cf. arrêt 1C_302/2023 précité consid. 3.3.2). Il a au surplus considéré comme non-conforme à la LAT un plan de 1983 qui se calquait sur un plan de 1969 et classait en zone constructible un secteur entouré de forêt, excentré, et éloigné du centre du village et d'autres secteurs bâtis (arrêt 1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 3.2).

Il ressort de la jurisprudence que lorsqu'un plan de zones est établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés, alors que les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption et leur stabilité n'est pas garantie (ATF 120 Ia 227 consid. 2c; arrêts 1C_302/2023 précité consid. 2.3; 1C_449/2009 du 26 mai 2010 consid. 6.2).

La question de savoir s'il s'agit d'un cas de déclassement ou de non-classement est une question de droit que le Tribunal fédéral examine d'office (art. 106 al. 1 LTF; cf. arrêts 1C_302/2023 précité consid. 2.3; 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 3.4).

3. Le recourant reproche en premier lieu à l'instance précédente une violation de l'art. 5 al. 2 LAT, au motif qu'une application correcte de la jurisprudence fédérale aurait dû conduire la CDAP à considérer la planification de 1986/1991 comme non conforme à la LAT.

En l'occurrence, les deux instances cantonales sont arrivées, après examen de la situation, à des conclusions différentes. La DGTL a estimé que l'affectation de la parcelle n o 212 à la zone agricole par le plan de 1986, respectivement par le PPA La Combe II de 1991, constituait un refus de classer. À l'inverse, la CDAP l'a qualifiée de déclassement. Il convient donc d'examiner si la planification de 1986/1991 était déjà conforme aux dispositions de la LAT.

3.1. La CDAP a en premier lieu examiné s'il existait des éléments propres à rendre vraisemblable que l'estimation des besoins par la commune, pour les habitants permanents et les résidences secondaires, était erronée au point de ne pas comprendre comment les mesures de planifications de 1986 et 1991 avaient pu être approuvées par l'autorité cantonale. Elle a considéré que de tels éléments ne ressortaient ni de la décision de la DGTL, ni du dossier. En particulier, elle a estimé que l'absence d'études relatives au surdimensionnement ne saurait constituer un facteur décisif. À l'inverse, il n'existait ainsi pas de preuve qui démontrerait du caractère manifestement surdimensionné des zones de chalets de Rossinière.

La CDAP a ensuite rappelé qu'il convenait également d'examiner si un plan établi sous l'empire de la LAT mettait suffisamment en oeuvre les objectifs et les principes de l'aménagement du territoire visant la protection du paysage, des espaces naturels et du patrimoine bâti. En l'espèce, cette exigence revenait à déterminer si, compte tenu des caractéristiques du site (naturel et/ou construit), un classement en zone à protéger s'imposait dès 1980. À cet égard, elle relève que la village de Rossinière n'a été classé comme site construit d'importance nationale à l'inventaire ISOS que le 1er mars 1992 et, partant, que les autorités de planification n'étaient nullement liées par cet inventaire avant cette date.

En outre, l'autorité précédente a considéré que le plan de 1986 ne créait pas, hors du périmètre du village de Rossinière et des deux hameaux de la Tine, de petites zones à bâtir isolées qui contrediraient le principe de la séparation des parties constructibles et non constructibles du territoire.

La CDAP en a conclu que l'autorité de planification avait certes effectué un mauvais pronostic des besoins en terrains à bâtir, à cause d'une évolution imprévue de la situation économique, démographique ou touristique, mais que cela n'équivalait pas à une violation du droit fédéral. Le PGA de 1986, tout comme le PPA La Combe II de 1991, devaient partant bénéficier de la présomption de conformité à la LAT, et la modification du PGA de 2016 devait être qualifiée de déclassement.

3.2. À l'inverse, le recourant considère que la mise en zone agricole de la parcelle n o 212 constitue un refus de classement.

Le recourant rappelle que l'évolution démographique était décroissante jusque dans les années 1970, avant de remonter dès 1980 (504 en 1960, 471 en 1970, 458 en 1980, 479 en 1990, 507 en 2000, cf. rapport 47 OAT de 2016 en lien avec la modification du PGA). Il considère ainsi que, même sur la base de la méthode des tendances, les réserves à bâtir telles qu'instaurées par le plan de 1986 n'étaient pas justifiées. Toujours en lien avec le surdimensionnement de la zone à bâtir, le recourant soutient que l'existence d'une surcapacité, en 2016, de 53 habitants pour les zones situées au centre et de 259 habitants pour les zones situées en dehors du centre démontre que, près de 30 ans après l'approbation du plan de 1986, la surcapacité d'accueil était encore très importante, ce qui constitue un indice majeur du caractère surdimensionné de la zone à bâtir à l'époque.

Selon le recourant, le fait que le plan de 1986 se base sur le plan AFU de 1974 constitue au surplus un fort indice que les autorités n'ont pas procédé à un calcul des besoins en terrains constructibles à l'horizon de planification et n'ont dès lors pas tenté d'adapter la zone à bâtir au besoin réel.

Le recourant soutient encore que la planification de 1986/1991 aurait dû mieux tenir compte de la protection du patrimoine bâti pour être jugée conforme à la LAT. Même si le village de Rossinière ne faisait pas partie de l'inventaire des sites construits d'importance nationale au moment de l'adoption de ladite planification, il y avait lieu, selon lui, de maintenir l'échappée dans l'environnement en amont de l'église de Rossinière libre de constructions.

Compte tenu de ces différents aspects, le recourant soutient que la planification de 1986/1991 ne peut être considérée comme conforme à la LAT.

3.3. Il ressort de l'arrêt cantonal qu'aucune étude relative au dimensionnement de la zone à bâtir n'a été effectuée en vue de l'adoption des plans de 1986 et 1991. En l'absence de telles données, il convient d'examiner l'ensemble des éléments du dossier pour déterminer si la planification de 1986/1991 était, ou non, conforme à la LAT au moment de son adoption.

En l'espèce, les plans de 1986 et 1991 ayant été adoptés 6, respectivement 11 ans, après l'entrée en vigueur de la LAT, il existe une présomption de conformité à cette loi.

Avec la CDAP, il convient de relever que les autorités n'avaient pas à tenir compte de l'inventaire ISOS pour les sites construits d'importance nationale avant le 1er mars 1992, date à laquelle le village de Rossinière y a été ajouté. L'absence de prise en compte de cet inventaire, tout comme de l'échappée dans l'environnement qu'il consacre, lors de l'adoption de la planification de 1986/1991 ne saurait dès lors constituer un motif pour considérer celle-ci comme non conforme aux principes de la LAT.

Au surplus, si la parcelle n o 212 est certes bordée à l'ouest et au sud par un cordon boisé et un pâturage, elle est entourée à l'est et au nord par des terrains construits et ne crée ainsi pas de zone à bâtir isolée. Il ne peut dès lors être retenu que le classement de la parcelle n o 212 en zone à bâtir dans le cadre de la planification de 1986/1991 méconnaîtrait le principe de séparation des territoires constructibles et non constructibles.

Ensuite, et contrairement à ce que soutient le recourant, l'évolution démographique, telle qu'établie dans le rapport 47 OAT, ne démontre pas une tendance décroissante en 1986/1991, dès lors que la population a augmenté de plus de 20 personnes entre 1980 et 1990, puis de presque 30 personnes entre 1990 et 2000. Cette augmentation n'apparaît toutefois pas suffisante pour justifier des réserves à bâtir telles que celles prévues dans la planification de 1986/1991. À cet égard, il convient de relever que la planification de 1986/1991, dont l'affectation de la parcelle n o 212 est reprise du plan AFU de 1974, n'était toujours pas réalisée en 2016, démontrant l'absence de réalisation du potentiel constructible 30, respectivement 25 ans, après son adoption. Il n'est pas non plus contesté que la zone à bâtir de Rossinière était surdimensionnée en 2016, au moment de la mise à l'enquête des projets de modification du PGA. Ces circonstances, si elles ne permettent pas de démontrer en soi une non conformité manifeste à la LAT, constituent un indice du surdimensionnement de la zone à bâtir en 1986/1991, qui n'aurait pas été pris en compte par les autorités, et tendent à démontrer que la planification de 1986/1991 n'était pas conforme à la LAT, pourtant déjà en vigueur depuis plusieurs années. Il ne ressort au demeurant pas du dossier que la commune aurait essayé d'une quelconque manière de réduire sa zone à bâtir pour correspondre à un besoin futur prévisible.

En ce sens, l'autorité précédente ne saurait être suivie lorsqu'elle affirme que les autorités de planification auraient, en 1986/1991, effectué un pronostic qui s'est révélé erroné à cause d'une évolution imprévue de la situation économique ou démographique, voire des choix de la population concernant les séjours touristiques. Si tant est qu'il y ait eu une évaluation des besoins en terrains à bâtir, il ressort en effet de la jurisprudence récente que l'entrée en vigueur de la LRS, suite à une votation populaire, ne constitue pas, dans ce cadre, un changement de circonstances décisif, d'autant plus que la planification de 1986/1991 datait déjà de bien plus de quinze ans avant la réglementation sur les résidences secondaires.

Au vu de ce qui précède, il convient de retenir que la planification de 1986/1991 ignorait les principes et objectifs de la LAT relatifs au dimensionnement de la zone à bâtir. Il ressort en effet du dossier que les autorités de planification se sont abstenues d'évaluer les besoins en terrains à bâtir, au mépris des exigences de la LAT pourtant déjà en vigueur. Par conséquent, les plans de 1986 et 1991 ne peuvent être présumés conformes à la LAT; l'affectation de la parcelle n o 212 à la zone agricole lors de la modification du PGA adoptée en 2017 doit partant être qualifiée de refus de classement.

Au demeurant, le fait que l'intimée, le Département de l'économie et le Département des infrastructures du canton de Vaud, ainsi que la Municipalité de Rossinière aient, en 2009, conjointement mandaté un bureau d'architectes, paysagistes et urbanistes afin de réaliser une étude paysagère de la parcelle n o 212 en vue de sa "valorisation" n'apparaît pas pertinent s'agissant de l'examen de la conformité de ladite parcelle à la LAT.

4. Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. La cause est renvoyée à la CDAP pour qu'elle détermine si le présent refus de classement constitue un cas exceptionnel d'expropriation matérielle donnant droit à une indemnisation (ATF 132 II 218 consid. 2.2; 122 II 455 consid. 4a et références; arrêts 1C_302/2023 précité consid. 4 et 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 4) et pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale (art. 68 al. 5 LTF).

Les frais judiciaires sont mis à la charge de l'intimée, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens au recourant, qui a agi dans le cadre de ses attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).