Jahresbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle 2004

4Internationale Mandate

Die EFK nimmt gestützt auf Artikel 6 Finanzkontrollgesetzes verschiedene Kontrollstellenmandate bei internationalen Organisationen wahr. Sie prüft die Rechnungen von drei Spezialorganisationen der Vereinten Nationen, nämlich der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) in Genf, der Internationalen Fernmeldeunion (UIT) in Genf und des Weltpostvereins (UPU) in Bern. Die EFK ist aus diesem Grunde Mitglied des Panel der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen. Die anderen Mitgliedländer des Panels sind die Rechnungshöfe von Südafrika (Vorsitz), Kanada, Frankreich, Indien, der Philippinen, Deutschlands und des Vereinigten Königreichs. Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen können nur staatliche Aufsichtsorgane sein, die Mitglied der INTOSAI sind. Sie haben sich den Grundsätzen der Integrität und der Objektivität zu verpflichten. Sie genügen den professionellen Anforderungen, berücksichtigen die Vertraulichkeit der Informationen und arbeiten nach den anerkannten Grundsätzen des Berufsstandes. Der Panel will die Aufsicht über das System der UNO koordinieren und Informationen und Erfahrungen austauschen mit dem Ziel, einheitliche Prüfverfahren und -standards durchzusetzen. Seit seiner Gründung hat der Panel zahlreiche Themenkreise zur Rechnungslegung und -prüfung erörtert und Empfehlungen formuliert. Im Vordergrund standen dabei die Berichterstattung über die Finanzlage, Prüfstrategien, Informatikrevisionen, Kontrollsysteme, interne Revision, Personal- und Beschaffungswesen, Entwicklungszusammenarbeit und Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Die Prüfergebnisse werden an den Plenarversammlungen mit den Delegationen der Mitgliedstaaten erläutert und — S. 34 —diskutiert. Das Engagement in diesem internationalen Ausschuss verschafft der EFK einen nutzbringenden Austausch mit anderen Rechnungshöfen, stellt die «Unité de doctrine» für die Aufsicht des UNO-Systems sicher und erlaubt es, wertvolle Kontakte zu pflegen. Die gewonnenen Kenntnisse lassen sich zudem für die eigene Revisionstätigkeit umsetzen.

Als Mitglied weiterer internationaler Organisationen nimmt die Schweiz vertreten durch die EFK zudem die folgenden Mandate wahr:

■ Organisation für den internationalen

Eisenbahnverkehr (OTIF) in Bern;

■ Das EFTA-Sekretariat in Genf und in Brüssel.

Die EFK stellt ein Mitglied im Board of Auditors;

■ Die EFK prüft zusammen mit Mexiko die Jahresrechnungen der obersten Rechnungskontrollbehörden INTOSAI am Sitz des Generalsekretariates in Wien;

■ Entwicklungsbank des Europarates (CEB) in Paris. Die EFK stellt ein Mitglied der dreiköpfigen Aufsichtskommission;

■ Die Agence intergouvernementale de la

Francophonie in Paris mit verschiedenen Regionalbüros und ständigen Vertretungen;

■ European Space Agency (ESA). Der Vertreter der EFK präsidierte 2004 die aus vier Mitgliedern bestehende Rechnungsprüfungskommission.

Insgesamt verfasste die EFK 44 Prüfberichte, über deren Ergebnisse die EFK die Finanzdelegation zusammenfassend orientiert. Das Engagement der EFK bei internationalen Organisationen beträgt etwa 1000 Revisionstage pro Jahr. Die EFK stellt diese im Zeichen der Disponibilität der Schweiz kostenlos zur Verfügung.

5 Unterstützung der Finanz-

delegation und des Bundesrates

Die Prüftätigkeit der EFK unterstützt das Parlament in seiner Oberaufsicht und den Bundesrat in seiner Aufsicht über die Verwaltung. Die umfassende und detaillierte Berichterstattung der EFK über die einzelnen Prüfungen ermöglicht der Finanzdelegation der eidg. Räte gegebenenfalls Interventionen beim Bundesrat. Die Departementsvorsteherin und -vorsteher sowie die Bundeskanzlerin werden in geraffter Form über die Ergebnisse der Prüfungen bei ihren Dienststellen informiert. Darüber hinaus hilft die EFK bei der Vorbereitung und Durchführung von Kontrollbesuchen der Finanzdelegation, erledigt Folgeaufträge aus Revisionen und verfasst Stellungnahmen zu den verschiedensten Fragestellungen.

Die EFK wurde vom Bundesrat mit einer Evaluation der Exportförderung beauftragt. Das Parlament machte die Bewilligung von Bundesmitteln ab 2006 von einer Wirksamkeitsprüfung abhängig. Die eidg. Räte verlangten sodann vom Bundesrat eine Aufarbeitung der finanziellen Abwicklung der Landesausstellung. Der Bundesrat erteilte der EFK einen entsprechenden Auftrag. Schliesslich beauftrage die Finanzdelegation die EFK, den Kauf und Verkauf von Debitel durch Swisscom zu untersuchen. Im Anschluss an die Beratungen zum zweiten Nachtrag klärte die EFK die Zusatzkosten für den Weltgipfel über die Informationsgesellschaft (WSIS) ab.

5.1Evaluation der Exportförderung

Die Erneuerung der Finanzierung der Exportförderung 2004 bis 2007 bildete im Parlament Gegenstand heftiger Debatten. Es wurde schliesslich ein Ausgabenplafond von 34 Millionen Franken lediglich für die Jahre 2004 und 2005 genehmigt. Für eine Fortsetzung der Finanzierung sollten die Resultate einer Evaluation abgewartet werden. Der Bundesrat übergab das Mandat der EFK. Gleichzeitig liess das seco verschiedene Strategien der Exportförderungsorganisation (OSEC) untersuchen und verschiedene Verbesserungsmassnahmen ausarbeiten. Die allgemeinen Ausgaben des Bundes für die Exportförderung belaufen sich auf ungefähr 47 Millionen Franken jährlich. Die EFK ist der Meinung,

dass das im Jahre 2001 in Kraft getretene Exportförderungsgesetz positive Wirkungen zeigt. Das Dienstleistungsangebot für Unternehmen wurde professionalisiert und standardisiert. Die wichtigste Neuerung ist zweifellos die Errichtung von Exportstützpunkten, der sogenannten Swiss Business Hubs, im Ausland. Das eingeführte Controlling ermöglicht einen guten Überblick über die erbrachten Dienstleistungen und die damit verbundenen Kosten. Die mangelhafte Koordination bleibt indessen die Hauptschwäche des gegenwärtigen Systems. Sie ist wegen der grossen Anzahl von Akteuren, Doppelunterstellungen und unklaren Entscheidungsstrukturen nicht leicht zu realisieren. Mehrere Berichte haben bereits früher auf Koordinationsprobleme hingewiesen, ohne dass daraus Lehren gezogen worden sind. Die auf verschiedene Organisationen aufgeteilten Mittel erschweren insbesondere die Festlegung eindeutiger Prioritäten und das transparente Angebot von Dienstleistungen. Der Geist des Gesetzes, komplementär zur Privatwirtschaft aktiv zu werden, wurde nicht konkretisiert. Die EFK kritisiert auch, dass die Mandate für die Exportförderung nicht ausgeschrieben wurden.

Die von der EFK festgestellten Probleme sind struktureller Natur. Die EFK hat verschiedene Empfehlungen formuliert, mit dem Ziel die Anzahl der Akteure zu vermindern, die Entscheidungswege zu vereinfachen, die Dienstleistungen zu bündeln, das Subsidiaritätsprinzip klarer zu umschreiben und anzuwenden sowie die Aufsicht über die Exportförderungsorganisation zu stärken. Der ausführliche Bericht soll im Frühjahr 2005 dem Parlament zugeleitet werden.

5.2Landesausstellung EXPO.02

Das Parlament beauftragte den Bundesrat die Erfahrungen mit der Landesausstellung aufzuarbeiten. Dieser erteilte das Mandat der EFK. Insbesondere ging es um die Beantwortung der Grundfrage, welches die Gründe für die massiven Kostenüberschreitungen waren. Daneben wurden verschiedene Einzelaspekte analysiert wie die Projektorganisation, das Controlling, das Vertragsmanagement und das Sponsoring. Die Untersuchung wurde mit verschiedenen Experten durchgeführt und ist nun abgeschlossen. Sie stützte sich auf bestehende Berichte, Protokolle und Dokumente sowie auf zahlreiche Interviews mit Personen mit besonderer Erfahrung oder Fachwissen. Der Bericht soll im Frühling 2005 dem Bundesrat unterbreitet werden.

5.3Kauf und Verkauf von Debitel

Die Finanzdelegation der eidg. Räte beauftragte die EFK, Kauf und Verkauf der Swisscom-Beteiligung Debitel zu untersuchen. Die Prüfung hat ergeben, dass Swisscom korrekt vorgegangen ist. Swisscom kaufte 1999 aus strategischen Überlegungen die Mehrheit der Aktien des deutschen Telekommunikations-Anbieters Debitel zum Preis von 4,3 Milliarden Franken. Im Berichtsjahr wurde die Beteiligung zu 0,9 Milliarden Franken weiterverkauft. Neben eigenen bundesinternen Abklärungen stützte sich die EFK auch auf eine Untersuchung der unternehmensinternen Abläufe durch Ernst&Young, welche der Verwaltungsrat von Swisscom im Einvernehmen mit der EFK in Auftrag gegeben hatte. Nachdem Swisscom die Ersteigerung einer UMTS-Lizenz in Deutschland wegen zu hoher Preise aufgeben musste, beteiligte sie sich 1999 aus strategischen Überlegungen an der deutschen Debitel. Die erhofften Synergien liessen sich jedoch infolge der zu unterschiedlichen Geschäftsmodelle von Swisscom Mobile AG und Debitel nicht realisieren. Debitel wurde in der Folge zur reinen Finanzbeteiligung. Wie den Geschäftsberichten entnommen werden kann, musste Swisscom in den Jahren 2001 bis 2003 Goodwill-Abschreibungen von insgesamt 3,3 Milliarden Franken vornehmen. Ende 2003 stand die Debitel-Beteiligung noch mit 0,8 Milliarden Franken in den Büchern von Swisscom. Der in der Presse erhobene Vorwurf, dass im Rahmen des Debitel-Verkaufes ein anderer interessierter Käufer einen höheren Preis geboten habe, ist nicht haltbar. Die Kompetenzen wurden eingehalten. Der Verwaltungsrat von Swisscom verfügte für den Kauf und Verkauf über alle wesentlichen Entscheidungsgrundlagen. Diese sind plausibel und nachvollziehbar. Die EFK kritisierte den hohen Zeitdruck, den Swisscom teilweise selber verursacht hat, und die Überschätzung des Synergiepotenzials, welcher dann auch zum vereinbarten – und im Nachhinein als überhöht zu beurteilenden – Kaufpreis von 4,3 Milliarden Franken führte. Die EFK hält zudem fest, dass gestützt auf die spezialgesetzlichen Grundlagen und Beschlüsse des Bundesrates alleine der Verwaltungsrat für die Entscheide im Zusammenhang mit Kauf, Bewirtschaftung und Veräusserung der Beteiligung zuständig war. Die Rolle des Bundes beschränkte sich auf die Wahrnehmung der Eignerinteressen im Rahmen der aktienrechtlichen Bestimmungen und der im Swisscom-Gesetz umschriebenen Sonderrechte des Hauptaktionärs, insbesondere die Festlegung von Zielvorgaben und deren Überwachung. Der Bund als Hauptaktionär wurde über Absichten des Erwerbs und Veräusserung ins Bild gesetzt. Für eine Intervention des Bundes bestand zu keinem Zeitpunkt eine Veranlassung. Die Zuständigkeiten wurden eingehalten. Anhaltspunkte einer unsorgfältigen Geschäftsführung konnten keine festgestellt werden. Die Geschäftsführung des Verwaltungsrates kann als sorgfältig im Sinne der schweizerischen Gesetze und der Rechtssprechung beurteilt werden.

5.4UNO-Weltgipfel über die Informationsgesellschaft

Die Finanzdelegation beauftragte die EFK, die Angemessenheit der Rechnungsstellung zu überprüfen. Die EFK führte Interviews durch und sichtete Unterlagen beim Bundessicherheitsdienst und beim Bundesamt für Kommunikation. Die EFK bezeichnete die Verrechnung der Sicherheitseinsätze als intransparent und unbefriedigend. Es betrifft dies namentlich die Überstundenabrechnung als auch deren Abgeltung ohne ausreichende Kostengrundlagen und Begründungen. Die im Rahmen der heutigen Pauschalentschädigung abgedeckten Leistungen sind unklar, werden fallweise und von den involvierten Stellen unterschiedlich interpretiert; sie geben immer wieder Anlass zu Meinungsverschiedenheiten. Abgeltungen bei ausserordentlichen Anlässen werden ad hoc und mit ändernden Ansätzen auf untergeordneter Ebene festgelegt. Die Definition der Aufgaben und Ereignisse, die Bemessung der Abgeltung und die dazugehörigen Kriterien bedürfen daher einer umfassenden Regelung in einer Leistungsvereinbarung.