Trop peu de priorités et de pilotage dans le subventionnement des terminaux de transbordement

3.3.2Bilan qualitatif des terminaux soutenus dès 2000

Globalement, le bilan de l’encouragement des terminaux est mitigé. D’une part il y des exemples de succès au regard des objectifs poursuivis par la Confédération, comme en particulier le projet de terminal de Busto Arsizio-Gallarate. D’autre part, il y a un certain nombre d’installations qui ont eu et ont moins de succès et qui méritent également un examen attentif.

La construction du terminal de Busto Arsizio-Gallarate exploité par Hupac est un succès du point de vue de la politique de transfert de la route vers le rail menée par la Confédération. Le succès de cette installation s’explique principalement par trois éléments qui la constituent :

▪ Une bonne configuration technique : le terminal dispose d’un équipement technique et d’une

superficie considérable, aménagés de manière à lui permettre de maximiser ses capacités de transbordement. Il comprend 11 voies de transbordement et 7 voies de rangement, atteignant respectivement jusqu’à 760 mètres de longueur. Equipé pour transborder tout type d’unité de transport intermodal (caisses-mobiles, conteneurs maritimes et terrestres, semi-remorques), il possède 12 grues portiques pouvant pivoter sur elles-mêmes. Il dispose en outre de 4 grues mobiles et de 5 tracteurs routiers, pour les manœuvres internes, et de 4 locomotives de

manœuvre pour déplacer les wagons des trains de marchandises. Pour le stockage de

containeurs, il y a 10,6 kilomètres de voies de stationnement. Et au niveau des aménagements routiers, le terminal dispose de plusieurs voies destinées à la circulation des camions ainsi que de 295 places de parking pour les semi-remorques.

▪ Un bon emplacement géographique : le terminal est bien situé géographiquement, en termes

d’accès aux voies de transport ferroviaires et routières. Localement, il dispose d’un accès routier direct que les camions peuvent utiliser, sans passer par des zones habitées, pour accéder à l’autoroute située à proximité. Au niveau plus global, le terminal est bien situé pour remplir sa fonction de « gateway », c'est-à-dire pour également transborder des unités de transport intermodal entre différents trains (transbordement rail-rail), à côté du transbordement classique entre la route et le rail. Il se trouve bien positionné sur l’axe nord-sud et sur l’axe estouest, et dans la proximité du centre économique de Milan. En cela, il constitue le pôle central du réseau européen Shuttle Net de Hupac pour le transport combiné, un réseau de liaisons européennes où les trains sont connectés et circulent directement entre les terminaux avec une composition fixe et à horaires réguliers (trains-navette).

▪ Un modèle d’affaires basé sur l’expérience de Hupac, société pionnière dans le transport

combiné en Europe. Elle est l’initiatrice des trains navettes, qui ont pour caractéristique de circuler à fréquences régulières, une fois ou plusieurs fois par jour, selon des horaires fixes, et sur des liaisons directes de terminal à terminal. Hupac est non seulement un des principaux opérateurs sur l’axe transalpin, mais gère aussi plusieurs terminaux en Suisse et à l’étranger. Quatre éléments principaux font que Hupac présente un modèle d’affaires solide :

 Premièrement, Hupac est exploitant de terminaux, mais aussi opérateur ferroviaire, ce qui permet à la société de constituer des trains complets avec des containers qui sont sous sa gestion. En outre, en tant qu’opérateur, la société gère sa propre flotte de wagons pour le transport combiné, matériel devant autrement être loué, et elle propose même un service de composition de trains-navettes pour les expéditeurs.

 Deuxièmement, Hupac dispose de locomotives pour effectuer ses propres manœuvres ferroviaires ; ceci lui évite de devoir se tourner vers un prestataire externe.

 Troisièmement, la société dispose d’un système informatique, qui relie les différents terminaux qu’elle exploite en Europe. Avec ce système, il est possible, en tout temps, de localiser les containers expédiés, d’identifier les éventuels temps de retard, et ainsi d’en informer le client le cas échéant. Un tel système permet donc d’agir sur la ponctualité et la fiabilité, deux critères de qualité essentiels dans l’activité du transport combiné.

 En quatrième lieu, Hupac travaille avec plusieurs tractionnaires ferroviaires et n’est donc pas dépendant d’un seul tractionnaire.

La modèle d’affaires de Hupac se distingue ainsi du fait qu’il intègre plusieurs activités

ferroviaires, ce qui lui permet d’agir de manière indépendante et de recourir le moins possible à des tiers. De fait, seule la traction ferroviaire d’un terminal à un autre n’est pas effectuée par la société Hupac elle-même. En revanche, il est plus difficile de savoir comment le libre-accès à l’installation est garanti et s’il est recherché par d’autres opérateurs.

En examinant les terminaux situés en Suisse, dont l’activité de transbordement est centrée sur les trafics interne et d’importation/exportation, les constats sont de nature différente. Les terminaux localisés en Suisse romande et dans le Mitteland ont eu moins de succès en termes de

productivité et de rentabilité que les terminaux se trouvant dans les régions de Bâle et de Zurich. C’est le cas en particulier des terminaux de Wiler et de Chavornay, tous deux ayant bénéficié, pour leur construction, de l’aide fédérale à hauteur de 80% de l’investissement (dont 40% de

contributions à fonds perdu et 60% de prêts) au début des années 2000, soit respectivement d’environ 14 millions et de 10 millions de francs. Les encadrés 3 et 4 donnent des indications sur l’évolution de ces deux terminaux.

Encadré 3 : Cas du terminal de Wiler

Dans la requête déposée à l’OFT, il était prévu que ce terminal, aussi appelé le Cargodrome,

devienne un centre de transbordement pour les trafics régionaux et internationaux. Il devait, d’un côté, avoir une fonction régionale, utiliser le potentiel des clients dans la région et transférer les marchandises transportées par la route sur le rail à partir de Wiler. Il était, pour ce faire, prévu que le terminal ait des liaisons directes de transport combiné à destination d’Aarau, Bâle et

éventuellement de la Suisse-romande dont Chavornay. D’un autre côté, il devait être utilisé pour des trafics entre la Suisse, les ports de la mer du Nord (Duisburg, Neuss, Rotterdam, Scandinavie) et l’Italie du Nord (Domodossola, Lombardie). Or à la suite de sa mise en service, en 2004 par la société Wiler Terminal+Logistik AG, le Cargodrome n’a pas eu le succès escompté. Malgré les nombreuses tentatives de mise en place de liaisons entre le nord et le sud transitant par Wiler,

celui-ci restait faiblement desservi par des trains de marchandises. Depuis fin 2008, le terminal n’est plus utilisé. La principale raison expliquant le manque de succès de ce terminal dans le trafic combiné est qu’il se situait dans une zone économiquement peu attractive, où le potentiel de marché et le nombre de clients sont réduits. L’emplacement s’est donc révélé être peu attractif pour établir des liaisons de longue distance régulières via Wiler, entraînant notamment des coûts de pré- et post-acheminement routier élevés. Ce problème avait pourtant été soulevé par un collaborateur de l’OFT dans une note interne, avant que l’OFT ne prenne la décision finale — Seite 67 —d’octroyer une contribution fédérale pour la construction de ce terminal. Dans cette note, un

nombre important de points négatifs sur le projet sont mentionnés : ceux-ci concernent non

seulement l’emplacement de l’installation (faible potentiel de marché dans la région et de transfert de la route vers le rail, mauvaise connexion ferroviaire où seuls des trains ayant une longueur de 400 mètres au maximum peuvent circuler, accès routier traversant le village de Gerlafingen), mais aussi sa configuration technique (faible superficie, courtes voies ferroviaires). Lors des difficultés rencontrées par le terminal, l’OFT a donné un mandat à un expert externe pour chercher des repreneurs éventuellement intéressés. Ceux-ci ont à nouveau mis en avant les faiblesses

mentionnées ci-dessus.

Encadré 4 : Cas du terminal de Chavornay

Le projet visait à doter la Suisse romande d’une plateforme de transport combiné performante pour le marché intérieur, d’une part, et pour des trafics de longue distance entre la Suisse romande, la France (Dijon) et l’Italie (Piémont, Lombardie, Ligurie), d’autre part. Il était également prévu que ce terminal ait des liaisons avec les ports de la mer du Nord (Anvers, Rotterdam) pour

l’acheminement de containers maritimes. Outre la contribution de l’OFT, le terminal de Chavornay a reçu une subvention d’environ un demi-million de francs dans le cadre de la politique régionale. Cependant, en raison surtout de la faible importance du marché et du nombre limité de clients potentiels dans cette région, l’ensemble de ces liaisons ne se sont pas concrétisées suite à sa mise en exploitation fin 2004, par la société TERCO SA. Les partenaires se sont désengagés.

Aujourd’hui, le terminal de Chavornay est relié au port de Bâle, mais il n’a pas de liaison directe et est intégré dans le système du transport de marchandises de CFF Cargo. Les wagons pour le transport combiné sont couplés avec des wagons traditionnels et transitent par les gares de triage, rendant le trajet plus long, sans garantie de l’horaire. Ainsi, comme pour le cas du terminal de Wiler, l’emplacement du terminal de Chavornay s’est révélé être jusqu’à présent peu attractif pour le développement du transport combiné.

Il existe en Suisse de nombreuses installations de petite et moyenne taille avec une configuration technique peu efficiente et une faible rentabilité. De fait, les installations disposent le plus souvent de voies ferroviaires courtes ou, comme dans la région bâloise, manquent de surface pour stocker les containers. Comme des voies ferroviaires courtes ne peuvent pas accueillir les trains de

transport combiné dans leur intégralité (dont la longueur varie en principe entre 700 et 800 mètres), ce type d’aménagement implique que des manœuvres ferroviaires soient effectuées afin de

décomposer les trains. Le manque d’espace pour le stockage peut considérablement limiter la pleine utilisation de l’installation de transbordement. Les installations de petite et de moyenne taille génèrent des coûts de manœuvres et de personnel élevés, comparativement à leur capacité de transbordement. CFF Cargo est le principal prestataire pour les services de manœuvres

ferroviaires (dernier mile), qu’elle facture à un prix plus élevé lorsque la traction des trains de marchandises d’un terminal à un autre n’est pas opérée par elle-même. Quant aux coûts du

personnel, y compris le coût de la direction, le CDF a constaté qu’ils peuvent représenter jusqu’à 65% des coûts d’exploitation. Dans ces conditions, la seule activité de transbordement ne permet pas de dégager un seuil de rentabilité suffisant ; les marges sur la seule activité de transbordement sont très faibles (environ 3%). Au contraire, certaines installations de petite et de moyenne taille peuvent même perdre de l’argent. Mais la rentabilité peut être atteinte à travers d’autres — Seite 68 —prestations, comme par exemple le stockage, la réparation et le nettoyage de conteneurs, le transport de produits dangereux, ou d’autres activités liées au transport combiné comme le transport routier ou fluvial.

Pour ce qui est des petites installations cofinancées par la Confédération, le CDF a constaté que certaines d’entre elles étaient situées sur une voie de raccordement ayant fait elle aussi l’objet d’une subvention fédérale. C’est le cas, par exemple, de la place de transbordement de

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Domat/Ems, de celle de Dagmersellen et du terminal situé à Birsfelden . Outre le fait qu’il conviendrait d’ajouter la contribution pour les voies de raccordement pour avoir une vision d’ensemble des montants octroyés, les conditions d’octroi et le taux de subventionnement sont différents. L’encadré 5 met en relief les différences entre les deux mécanismes de soutien.

Encadré 5 : Faut-il coordonner l’aide à l’investissement pour les terminaux de transbordement avec celle pour les voies de raccordement ?

Il est légalement possible pour une entreprise souhaitant exploiter une installation de

transbordement reliée à une voie de raccordement de bénéficier à la fois de l’aide à

l’investissement pour les terminaux de transbordement et de celle destinée aux voies de

raccordement. En vertu de l’art. 18, al. 1, de la loi fédérale sur l’utilisation de l’impôt sur les huiles minérales (RS 725.116.2), la Confédération peut verser des contributions aux frais de

construction de voies de raccordement ferroviaires de nature privée. La manière d’encourager financièrement les voies de raccordement se distingue de celle d’encourager les terminaux de

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transbordement sur plusieurs aspects :

▪ La construction des terminaux peut bénéficier d’un cofinancement fédéral plus important (allant jusqu’à 80% au maximum) que la construction des voies de raccordement (allant jusqu’à 60% au maximum) ;

▪ Les instruments d’encouragement sont différents pour les voies de raccordement (uniquement contributions à fonds perdu) et pour les terminaux (prêts et contributions à fonds perdu) ;

▪ Le renouvellement de voies de raccordement peut faire l’objet de l’encouragement fédéral, mais pas celui des terminaux.

▪ Dans le cadre de l’encouragement des terminaux, le principe du libre-accès doit être garanti pour tous les utilisateurs, alors que ce principe ne vaut pas en matière

d’encouragement de voies de raccordement.

Il est difficile de saisir ce qui justifie les différences dans les modalités d’octroi de ces aides.

Dans ce bilan qualitatif, il convient également de souligner le manque de coordination des terminaux soutenus, notamment en Suisse romande et dans la région de Bâle : — Seite 69 —▪ En Suisse romande, trois petites installations situées entre Yverdon-les-Bains et Lausanne se

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font actuellement concurrence sur le marché. Il s’agit des sites de transbordement se trouvant à Chavornay, à Renens et à Daillens, chacun ayant bénéficié du soutien financier de la

Confédération. Le projet de terminal à Chavornay a été subventionné au milieu des années 2000. Outre le fait d’être utilisé comme centre de transbordement pour la Suisse romande, ce projet avait comme objectif de reprendre les activités du terminal de Renens en coopération avec son exploitant, à savoir CFF Cargo. Or, le terminal de Renens n’a pas été fermé ; CFF Cargo a au contraire plus tard renforcé son activité sur ce site en l’équipant d’un nouvel engin mobile (Reachstacker) et a même bénéficié d’un financement en 2008 pour l’acquisition de cet engin. A côté de cela, La Poste qui, déjà en 1998 avait bénéficié d’un soutien fédéral pour la mise en place des trois terminaux qu’elle exploite, a fait une nouvelle requête de subvention en 2011 afin de renforcer les capacités des grues de ses trois installations, dont celle de Daillens. De plus, depuis fin 2011, CFF Cargo utilise cette installation à Daillens dans le cadre de son offre de trafic combiné pour le marché intérieur « Rail et transbordement ».

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▪ La région de Bâle abrite également plusieurs installations de transbordement. Celle-ci est citée comme exemple où les terminaux se sont développés de manière non-coordonnée dans

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une étude européenne sur le transport combiné. Huit terminaux sont situés entre la Suisse, la France et l’Allemagne dans un rayon d’environ 35 kilomètres, si on considère notamment les sites de transbordement à Frenkendorf et à Ottmarsheim (voir figure 4).

Figure 4 : Terminaux dans la région de Bâle

La figure 4 illustre une situation suboptimale au niveau de la performance des installations,

puisque les activités de celles-ci ne sont pas coordonnées. Surtout, elle met en évidence le fait que l’OFT ne tient pas compte de l’ensemble de ce qui existe en termes de capacités de

transbordement lorsqu’il subventionne un projet de terminal. Le CDF a constaté que, la plupart du temps, le terminal de Bâle/Weil-am-Rhein n’est pas pris en considération dans les décisions de l’OFT ainsi que dans les études qu’il mène sur la définition des besoins, alors que ce

terminal est le plus grand de la région de Bâle (avec 200'000 EVP/année) et que les trafics qu’il traite ont principalement comme destination et origine la Suisse. De même, le terminal trimodal situé à Ottmarsheim, également de grande taille (environ 200'000 EVP/année), n’est jamais pris en compte, ni dans les études suisses, ni même dans les études européennes sur le corridor Nord-Sud. Dans la pratique, ces deux installations disposent d’un potentiel et sont d’ores et déjà utilisées par les transporteurs suisses.

Ce premier bilan montre une situation hétérogène et une faible cohérence de l’ensemble du

système, même s’il est vrai que des capacités supplémentaires ont été créées depuis 1986. L’OFT a mis l’accent sur la plus-value au niveau du trafic transalpin en soutenant depuis le début la construction, le développement et l’extension de l’installation de Busto Arsizio-Gallarate. La

majorité des installations situées en Suisse ont bénéficié de subventions, qu’il s’agisse d’un

nouveau terminal ou d’une extension et modernisation d’une installation existante. Il indique aussi que les données sur les capacités de transbordement des installations sont lacunaires et que par conséquent il s’avère hasardeux de pouvoir apprécier l’utilisation effective des installations, de même que la comparaison avec les besoins. Le chapitre suivant se penche plus en détails sur le processus de décision lors de l’examen des requêtes et l’octroi de subventions par l’OFT.

4.1Des conditions d’octroi et critères laissant une large marge de manœuvre

Comme évoqué au chapitre 2, l’OFT ne s’engage pas dans la planification des besoins en

terminaux, que ce soit en termes de localisation et de capacités de transbordement à l’échelle nationale ou en termes spécifiques pour chaque projet. L’OFT part du principe que le marché peut mieux déterminer ce dont il a besoin et attend que les investisseurs privés proposent des projets. A cela s’ajoute le manque de clarté des objectifs poursuivis à travers l’encouragement aux terminaux de transbordement. En outre, le ou les résultats visés par cette intervention publique ne sont pas clairement établis.

On constate ainsi que les critères et conditions, utilisés par l’OFT pour décider l’octroi de

subventions, laissent à ce dernier une large marge de manœuvre afin que les projets puissent bénéficier d’un subside. Le critère selon lequel la réalisation du projet d’investissement doit avoir pour effet le transfert sur le rail d’une partie du trafic marchandises routier laisse, par exemple,

place à différentes interprétations. Certains requérants ont bénéficié d’une subvention pour des projets en arguant que, si ces derniers n’étaient pas réalisés, une partie des marchandises

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transportées sur le rail risquait de retourner sur la route . CFF Cargo a de cette manière obtenu un financement pour l’acquisition d’engins mobiles (Reachstackers) pour les places de

transbordement de Renens et de Sion. Le même type d’argument se retrouve dans la requête concernant le terminal de Genève. La terminal de Birrfeld a, ce faisant, aussi reçu un

cofinancement pour la construction d’une nouvelle voie d’attente.

Les critères et conditions d’octroi sont en principe généraux. Ceux-ci sont formellement respectés dans la pratique par l’OFT, lorsqu’il rend une décision d’octroi, mais ils sont appliqués de telle manière que finalement peu de projets sont exclus et ne reçoivent aucune aide financière. En réalité, tout requérant, ayant fourni un dossier complet, regroupant l’ensemble des informations requises, reçoit un financement pour la réalisation de son projet. Le fait que l’aide financière ait pour objectif prioritaire le transfert sur l’axe transalpin crée une fausse incitation pour les

requérants. Cette condition a ainsi incité plusieurs requérants à indiquer dans leur demande que leur projet de terminal contribuera à transférer une part significative du trafic de marchandises de la route au rail sur cet axe, alors que cela ne s’est pas avéré (voir encadrés 3 et 4 sur le cas du terminal de Wiler et celui de Chavornay). Autrement dit, les requérants essaient de démontrer que leur projet aura un effet de transfert sur l’axe transalpin, même s’ils n’ont quasiment pas de

clientèle au sud des Alpes.