Ergebnisse und Evaluation der Nationalen Plattform zur Prävention und Bekämpfung von Armut 2019-2024

Bern, 19. Juni 2024

Ergebnisse und Evaluation der Nationalen Plattform zur Prävention und Bekämpfung von Armut 2019-2024

Bericht des Bundesrates

Zusammenfassung

Am 18. April 2018 hat der Bundesrat entschieden, die Massnahmen des Nationalen Programms zur Prävention und Bekämpfung von Armut bis 2024 weiterzuführen. Dieses Folge- programm erhielt die Bezeichnung «Nationale Plattform gegen Armut». Die Plattform verfolgt das Ziel, die Armutsprävention und -bekämpfung in der Schweiz zu verbessern, indem sie neues und bestehendes Wissen in stark anwendungsorientierter Form aufbereitet, innovative Massnahmen identifiziert sowie den Austausch und die Vernetzung unter den beteiligten Akteuren fördert. Mit der operativen Leitung der Plattform ist das Bundesamt für Sozialversicherungen betraut, das zu diesem Zweck eng mit Kantonen, Städten und Gemeinden, weiteren Bundesämtern und Organisationen der Zivilgesellschaft zusammenarbeitet.

In der Laufzeit 2019-2024 verfolgte die Plattform vier thematische Schwerpunkte: 1) Partizipation von armutserfahrenen Menschen, 2) Übergänge von gefährdeten Jugendlichen in die Ausbildung und den Beruf, 3) Grundkompetenzen und Qualifizierung von armutsbetroffenen Erwachsenen und 4) Vermeidung von Familienarmut. Diese Schwerpunkte ergaben sich hauptsächlich aus dem Handlungsbedarf, der im Vorgängerprogramm identifiziert worden war. Aktualitätsbedingt wurde zu einem späteren Zeitpunkt ein zusätzlicher Schwerpunkt aufgenommen, der sich mit den Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die Armut in der Schweiz auseinandersetzt.

Die Beteiligung von Betroffenen in der Armutsprävention und -bekämpfung (Schwerpunkt 1) ist aus gesellschaftspolitischen Überlegungen wichtig und kann dazu beitragen, armutspolitische Massnahmen bedarfsgerechter und wirksamer auszugestalten. Die Plattform erarbeitete Grundlagen, die verschiedene Modelle der Partizipation identifizieren und aufzeigen, welche Faktoren für eine erfolgreiche Implementation entscheidend sind. Diese Erkenntnisse wurden einerseits im Rahmen von ausgewählten Praxisprojekten angewendet. Andererseits entwickelte die Plattform ein Konzept, um eine ständige Beteiligungsstruktur auf nationaler Ebene zu etablieren und damit mit anderen Politikbereichen (z.B. Alter, Jugend, Menschen mit Behinderungen) gleichzuziehen, die bereits über solche Gremien verfügen. Schliesslich wurde im Rahmen dieses Schwerpunkts untersucht, inwieweit der Rechtsschutz von Armutsbetroffenen in der Sozialhilfe gewährleistet ist. Die einschlägige Studie empfiehlt unter anderem, die unabhängige Rechtsberatung durch öffentliche Finanzierung zu stärken, die unentgeltliche Rechtspflege weniger restriktiv zu handhaben sowie Sozialhilfebeziehende transparent und adressatengerecht zu ihren Rechten und Pflichten zu informieren.

Der Einbezug von armutserfahrenen Menschen ist nicht allein ein Schwerpunktthema, sondern gleichzeitig ein Vorgehensprinzip, das in allen Aktivitäten der Plattform verfolgt wird. Die beiden Schwerpunkte zur Förderung von Bildungschancen stellen die Erfahrungen und Bedürfnisse der Betroffenen ins Zentrum. Bei den Übergängen in die Ausbildung und in den Beruf (Schwerpunkt 2) lag der Fokus auf Jugendlichen und jungen Erwachsenen, die mit mehrfachen Belastungen konfrontiert sind – beispielsweise Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen, junge Mütter oder spät zugewanderte Jugendliche. Die Arbeiten der Plattform kommen zum Schluss, dass es für diese Personengruppen grundsätzlich ein vielfältiges Angebot gibt. Herausforderungen stellen sich jedoch bei der Zugänglichkeit und der Steuerung des Gesamtsystems. Die Hilfesysteme sind typischerweise auf ein spezifisches Ziel ausgerichtet (z.B. Abschluss einer Ausbildung, berufliche Integration) und tendenziell überfordert, wenn Jugendliche auch in anderen Lebensbereichen Unterstützung benötigen. Um dem entgegenzuwirken, müssen das Prinzip der Klientenorientierung sowie die interinstitutionelle Zusammenarbeit konsequent weiterverfolgt werden. Dafür sind die entsprechenden Rahmenbedingungen zu schaffen. Wie dies geschehen kann, zeigt die Plattform anhand von Fallbeispielen und mit Einschätzungen von Fachleuten und Betroffenen. Kernelemente sind verbindliche systemübergreifende Regelungen und Finanzierungsmöglichkeiten, Kontinuität in der Begleitung, — Seite 3 —ausreichende Spielräume bei der Zusprache von Massnahmen, frei und spontan zugängliche Erstanlaufstellen sowie eine ausreichende Sensibilisierung und entsprechende Ausbildung der zuständigen Fachpersonen.

Bei den Bildungsangeboten für Erwachsene (Schwerpunkt 3) zeigen sich ähnliche Herausforderungen. Für Erwachsene bestehen verschiedene Möglichkeiten, nachträglich einen Berufsabschluss zu erwerben. Zudem sieht das Weiterbildungsgesetz vor, dass Bund und Kantone den Erwerb und den Erhalt von Grundkompetenzen Erwachsener fördern. Wie die Arbeiten der Plattform belegen, sind die praktischen Hürden für armutsbetroffene Menschen weiterhin sehr hoch. Angesichts der vielfältigen Herausforderungen, mit denen sie in ihrem Alltag kämpfen, geraten Bildungswünsche häufig in den Hintergrund. Empfehlungen und Praxisbeispiele der Plattform zeigen, wie man diese Hürden abbauen kann. Dazu gehören bedarfsgerechte Finanzierungsmöglichkeiten sowie eine bessere Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Bildung (zeitliche und örtliche Flexibilität, betriebsinterne Weiterbildungsmöglichkeiten, kostengünstige familienexterne Kinderbetreuung). Weitere Massnahmen sind bessere Rahmenbedingungen für den Berufsabschluss für Erwachsene (z.B. Validierung von Bildungsleistungen, Vereinfachung von Anrechnungen), niederschwellige Qualifizierungsmöglichkeiten wie Branchenzertifikate, ein erleichterter Zugang zu Informationen und professioneller Beratung sowie eine konsequente Niederschwelligkeit von Strukturen und Angeboten.

Die Vermeidung von Familienarmut (Schwerpunkt 4) ist aus Sicht der Armutsprävention besonders wichtig, weil sie die Entwicklungschancen und Zukunftsperspektiven von Kindern stärkt. Die Plattform beschäftigt sich mit der kantonalen Koordination von Massnahmen gegen Familienarmut. Im Zentrum steht dabei die Frage, ob und wie Massnahmen auf häufige Problemfelder von Familien abgestimmt sind und von involvierten Stellen koordiniert werden, so dass sie ihr präventives Potenzial ausschöpfen. Die Ergebnisse liegen im Sommer 2024 vor.

Gemäss Auftrag des Bundesrates ist die Plattform einer externen Evaluation zu unterziehen. Diese kommt zum Schluss, dass sich die Struktur in der Laufzeit von 2019 bis 2024 bewährt hat. Die Ziele und Themenschwerpunkte der Plattform stossen auf breite Zustimmung. Die Leistungsziele wurden erreicht, teilweise sogar übertroffen. Die Produkte (z.B. Studien, Leitfäden, Fachtagungen) überzeugen durch eine hohe Qualität und werden von den Zielgruppen als nützlich, relevant und praxisnah eingestuft. Ihre Austausch- und Koordinationsfunktion nimmt die Plattform erfolgreich wahr. Dagegen ist die Reichweite der Plattform begrenzt, vor allem bei mittleren und kleinen Städten und Gemeinden ist sie wenig bekannt. Die Plattform kann ihre Ergebnisse und Empfehlungen zu wenig dauerhaft bewirtschaften, es mangelt an Anreizen zur Umsetzung. Die Evaluation identifiziert in dieser Hinsicht eine Lücke zwischen den ambitionierten Zielen der Plattform und den verfügbaren Ressourcen, die deutlich geringer sind als im Vorgängerprogramm. Die Mittel waren 2018 mit dem Argument reduziert worden, dass die zentralen Aufbau- und Grundlagenarbeiten bereits stattgefunden haben und für die Umsetzung der Programmempfehlungen vor allem die Kantone, Städte und Gemeinden zuständig sind.

Die Evaluation identifiziert hauptsächlich vier Bereiche, in denen die Plattform einen Mehrwert erbringt: Sie verankert das Armutsthema auf nationaler Ebene, vernetzt erfolgreich die vielfältigen Akteursgruppen, stellt qualitativ fundiertes und anwendungsorientiertes Grundlagenwissen bereit und vermag ihre Inhalte breit abzustützen – insbesondere auch durch den systematischen Einbezug von armutserfahrenen Menschen. Um die Schwächen der Plattform zu beheben, empfiehlt die Evaluation in strategischer Hinsicht, die politische Abstützung der Plattform zu stärken sowie die Zielgruppen präziser zu fassen und gezielter anzusprechen. In operativer Hinsicht wird angeregt, die Zusammensetzung der Gremien und insbesondere die Rolle der Begleitgruppe zu überdenken, den Einbezug von Betroffenen weiter voranzutreiben, die Wirtschaft themen- und projektbezogen stärker einzubinden und die Multiplikatorenrolle der Beteiligten verbindlicher zu gestalten. Schliesslich wird empfohlen, sich bei einer Fortführung grundsätzlich mit der Frage auseinanderzusetzen, wie die Wirkung der Plattform erhöht werden kann (z.B. Anstossfinanzierung von strategisch begründeten Pilotprojekten, Online-Austauschplattformen, periodische Aktualisierung bestehender Produkte).

Gestützt auf die Ergebnisse der Evaluation hat die Steuergruppe der Plattform einen Vorschlag entwickelt, um die bestehenden Aktivitäten in einer gemeinsamen Struktur zusammenzuführen und ihre Effektivität zu steigern. Diese Struktur besteht aus vier Elementen, die sich gegenseitig beeinflussen und ergänzen:

− Nationales Armutsmonitoring: beobachtet die Armutsentwicklung auf lange Dauer und stellt gesichertes Wissen über Wirkung armutspolitischer Massnahmen zusammen; Fokus auf Gesamtsystem. Das Armutsmonitoring ist heute bereits eine dauerhafte Aufgabe und wird alle fünf Jahre einen Bericht vorlegen. Die Koordination und der Austausch mit den Aktivitäten der Plattform sind jedoch zu verstärken.

− Ständige nationale Plattform: trägt mit Vernetzung und praxisorientierten Aktivitäten dazu bei, die Wirksamkeit armutspolitischer Massnahmen zu verbessern; konzentriert sich auf ausgewählte Schwerpunktthemen. Die heute bestehende Plattform wird entsprechend verstetigt werden. Sie kann in dieser Form effizient auf armutspolitische Herausforderungen reagieren und den im Monitoring identifizierten Handlungsbedarf vertiefen.

− Arbeitsprogramme: werden im Rahmen der Plattform entwickelt und umgesetzt; formulieren Entwicklungsziele, auf die sich die Plattformpartner (insbesondere Kantone) verpflichten.

− Beteiligungsstruktur («Rat für Armutsfragen in der Schweiz»): gewährleistet einen dauerhaften und nachhaltigen Einbezug der Betroffenen in die Gestaltung der Armutsprävention und -bekämpfung.

Diese Vorschläge müssen weiter vertieft werden. Zu diesem Zweck muss bis Ende 2024 ein Konzept zur Umsetzung der vorgeschlagenen Struktur vorgelegt werden. Dieses soll aufzeigen, wie die Arbeitsprozesse von Plattform und Monitoring enger aufeinander abgestimmt und Ergebnisse des Monitorings in der Plattform aufgenommen und weiterverfolgt werden können. Es ist darzulegen, wie sich im Rahmen dieser Tätigkeiten zeitlich befristete Arbeitsprogramme entwickeln und umsetzen lassen. Der Vorschlag für einen Rat für Armutsfragen (Beteiligungsstruktur von armutserfahrenen Menschen) ist ebenfalls zu konkretisieren.

Schliesslich ist die Bereitschaft bestehender und potenzieller Partner abzuklären, sich in den geplanten Vorhaben zu engagieren und diese gemeinsam mit dem Bund zu finanzieren.

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