Ergebnisse und Evaluation der Nationalen Plattform zur Prävention und Bekämpfung von Armut 2019-2024

2Ziele und Aufbau des Berichts

Der vorliegende Bericht dient zwei Zielen: Zum einen legt er Rechenschaft über die Aktivitäten der Plattform gegen Armut ab. Dabei kann er sich auf Informationen aus den ersten fünf Jahren der insgesamt sechsjährigen Laufzeit (2019-2024) stützen. Zum anderen beurteilt er den weiteren Handlungsbedarf.

Der Bericht gliedert sich in fünf Teile:

-Kapitel 3 beschreibt den Auftrag und die Organisation der Plattform gegen Armut

-Kapitel 4 schildert die Tätigkeiten der Plattform und die inhaltlichen Ergebnisse, die dabei

erzielt wurden

-Kapitel 5 beurteilt die Konzeption, die Leistungen und die Wirkungen der Plattform aus

Sicht der externen Evaluation

-Kapitel 6 stellt die Empfehlungen der Steuergruppe vor

-Kapitel 7 enthält die Schlussfolgerungen des Bundesrates

3Plattform gegen Armut: Konzeption

3.1Ziele und Wirkungsmodell

Die Nationale Plattform gegen Armut will zu einer wirksamen Armutsprävention und -bekämpfung beitragen, indem sie bestehendes und neues Wissen gebündelt zur Verfügung stellt sowie geeignete und innovative Massnahmen identifiziert. Sie verfolgt das Ziel, die Kenntnisse von Fachpersonen, politischen Entscheidungstragenden und Betroffenenorganisationen zu erweitern und Impulse für die Weiterentwicklung und Optimierung relevanter Angebote zu vermitteln. Zu diesem Zweck erarbeitet sie in ausgewählten Schwerpunktthemen Informations- und Wissensgrundlagen und bereitet diese Erkenntnisse in stark anwendungsorientierter Form auf. Zudem begleitet sie zentrale Akteure (insbesondere Kantone, Städte und Gemeinden) in der Umsetzung der in den Jahren 2014 bis 2018 erarbeiteten Empfehlungen.

Die Armutspolitik hat in der Schweiz einen ausgesprochen hohen Bedarf an Austausch und Koordination. Auf horizontaler Ebene bildet der Querschnittcharakter eine grosse Herausforderung: Es gilt, Akteure aus unterschiedlichen Politikbereichen (z.B. Soziales, Arbeit, Bildung, Gesundheit, Migration) für die armutsrelevanten Aspekte ihrer Tätigkeitsfelder zu sensibilisieren und eine lösungsorientierte und effiziente Zusammenarbeit über verschiedene Zuständigkeitsbereiche hinweg sicherzustellen. In vertikaler Hinsicht müssen die Aktivitäten von Akteuren aller drei Staatsebenen aufeinander abgestimmt werden. Weiter ist der Dialog mit Nichtregierungsorganisationen zu pflegen, die in der Armutsbekämpfung eine sehr wichtige Rolle einnehmen und insbesondere auch Menschen erreichen, die nur bedingt in das bestehende System der sozialen Sicherheit integriert sind.

Die Plattform legt deshalb grossen Wert darauf, allen relevanten Akteuren der Armutsprävention und -bekämpfung vielfältige Vernetzungs- und Austauschmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Zu diesen Möglichkeiten gehören unter anderem die direkte Einbindung die Projektorganisation der Plattform (siehe dazu Ziffer 3.3), die Prozesse zur Erarbeitung von Wissensgrundlagen sowie Konferenzen, Fachtagungen und Workshops. In spezifischen Themenge- bieten sucht dabei die Plattform die Zusammenarbeit mit anderen Koordinationsstrukturen wie der Interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ), welche das Ziel verfolgt, die Eingliederungschancen in den regulären Arbeitsmarkt und die soziale Integration zu verbessern. Die Plattform unterscheidet sich von diesen Strukturen darin, dass sie einen konsequenten und umfassenden Fokus auf Armutsfragen legt.

Das Wirkungsmodell (Abbildung 1) veranschaulicht, welche Zusammenhänge zwischen ein- gesetzten Ressourcen, erbrachten Leistungen und erzielten Wirkungen postuliert werden. Die Aktivitäten, welche die Plattform mit den verfügbaren finanziellen und personellen Ressourcen erbringt, dienen drei verschiedenen Zwecken:

− Erarbeitung von Grundlagen (Studien, Praxisleitfäden)

− Ermöglichen von Beteiligung und Vernetzung (Tagungen, Workshops, Konferenzen) − Verbreitung und Validierung der Ergebnisse (Newsletter, Website, Referate, Fachartikel)

Diese Aktivitäten richten sich an drei Zielgruppen:

− Fachpersonen und Partner der Plattform (d.h. Organisationen, die in den ständigen Gremien der Plattform mitwirken)

− Politische Entscheidungstragende

− Organisationen von armutsbetroffenen Menschen

Bei diesen Zielgruppen will die Plattform hauptsächlich zwei Wirkungen erreichen:

− Wissen und Einstellungen (Outcome I): Erstens soll das bestehende Wissen vertieft und

erweitert werden. In den thematischen Schwerpunkten, welche die Plattform bearbeitet, sollen die Zielgruppen den aktuellen Handlungs- und Optimierungsbedarf aus Sicht der — Seite 12 —Armutsprävention kennen. Dies kann mit Prozessen der Sensibilisierung für bestimmte Fragen und Themen oder mit Einstellungsveränderungen einhergehen.

− Umsetzung von Impulsen (Outcome II): Zweitens will die Plattform Impulse vermitteln, die

sich im konkreten Handeln der Zielgruppen niederschlagen. Die Zielgruppen sollen animiert werden, die Weiterentwicklung armutspolitischer Massnahmen zu prüfen, zu initiie- ren und umzusetzen. Vernetzungen, die im Rahmen der Plattform entstanden sind, sollen auch im Arbeitsalltag genutzt werden. Insbesondere von den Plattformpartnern wird erwartet, dass sie eine Multiplikatoren-Rolle wahrnehmen: Sie sollen Erkenntnisse der Plattform aktiv an Dritte weitervermitteln und Sensibilisierungsarbeit leisten.

Abbildung 1: Wirkungsmodell der Nationalen Plattform gegen Armut

Legende: --- «NAPA-Grenze»

Mit diesen Zielen strebt die Plattform längerfristige Veränderungen auf grösserer Ebene an. Sie ist der Vision verpflichtet, die Armut in der Schweiz zu reduzieren. Zu diesem Zweck will sie mithelfen, die Massnahmen zur Armutsprävention und -bekämpfung zu verbessern.

Ebenso will sie armutsbetroffene Menschen stärken und ihnen die Möglichkeit eröffnen, sich vermehrt aktiv in die Ausgestaltung und den Vollzug armutspolitischer Massnahmen einzubringen. Diese übergeordneten Zielsetzungen leiten die Tätigkeiten der Plattform, liegen aber ausserhalb ihres Wirkungskreises: Mit den verfügbaren Ressourcen und der begrenzten Laufzeit kann die Plattform nur bedingt zu ihrem Erreichen beitragen. Dies veranschaulicht die «NAPA-Grenze» in Abbildung 1.

3.2Thematische Schwerpunkte und zeitlicher Ablauf

Auf der Basis des Bundesratsentscheids vom 18. April 2018 erarbeitete das BSV gemeinsam mit seinen Partnern im Sommer 2018 ein Konzept für die Plattform gegen Armut.¹³ Ausgehend von den Handlungsfeldern des Vorgängerprogramms, dem festgestellten Handlungsbedarf, den Evaluationsergebnissen und den neuen Rahmenbedingungen wurden für die Plattform vier inhaltliche Schwerpunkte definiert.

Dem Fokus auf Armutsprävention entsprechend wurden zwei dieser Schwerpunkte im Bildungsbereich gesetzt: Erstens die Unterstützung von gefährdeten Jugendlichen bei den — Seite 13 —Übergängen in die nachobligatorische Ausbildung und in den Beruf, zweitens die Unterstützung von armutsbetroffenen Erwachsenen bei der Verbesserung ihrer Grundkompetenzen und beruflichen Qualifikationen. Auch die Bekämpfung von Familienarmut ist aus Sicht der Prävention von zentraler Bedeutung: Sie kann das Risiko verringern, dass soziale Benachteiligungen von einer Generation auf die nächste übertragen werden. Schliesslich hatte die Evaluation des Programms gegen Armut ergeben, dass es nur sehr bedingt gelungen war, Armutsbetroffene einzubeziehen und ihren Zugang zu Informationen und Beratungsstellen zu verbessern. Die Beteiligung von armutsbetroffenen Menschen wurden deshalb als weiterer Schwerpunkt definiert («Partizipation»).

Nach Ausbruch der Corona-Pandemie im Frühling 2020 überprüfte die Steuergruppe die inhaltliche Ausrichtung der Plattform. Sie hielt an den bereits gesetzten Schwerpunkten fest, beauftragte aber gleichzeitig das BSV, zusätzliche Untersuchungen über Folgen der Corona-Krise auf die Armutsentwicklung zu prüfen. Das BSV lancierte mit zusätzlichen Mitteln zwei solche Studien, die faktisch einen Zusatzschwerpunkt der Plattform ergaben.

Die Plattform bearbeitet die einzelnen Schwerpunktthemen zeitlich gestaffelt. Abbildung 2 zeigt die Abfolge und nummeriert die regulären Schwerpunkte nach ihrer Reihenfolge. Die einzelnen Schwerpunkte werden jeweils in drei Etappen bearbeitet: In einer Klärungsphase wird zunächst die inhaltliche Ausrichtung des Schwerpunktthemas präzisiert, gemeinsam mit Fachpersonen und der Steuergruppe. In der zweiten und längsten Etappe werden die Produkte erarbeitet – hauptsächlich wissenschaftliche Berichte und Praxisleitfäden zur Umsetzung der zentralen Erkenntnisse. Diese Etappe wird in der Regel mit einer nationalen Fachtagung abgeschlossen. Die dritte Etappe dient der Verbreitung der Ergebnisse und der Unterstützung der Stakeholder bei der Umsetzung von Empfehlungen.

Abbildung 2: Staffelung der Schwerpunktthemen

2018

(NAP)

SP 1: Partizipation *

SP 2: Jugendliche und junge

*

Erwachsene an den Nahtstellen I & II

SP 3: Grundkompetenzen und berufliche

*

Qualifizierung armutsbetr. Erwachsener

SP 4: Familienarmut *

Zusatzschwerpunkt: Corona und Armut *

Evaluation und Bericht an den Bundesrat

Vorbereitung BSV, * Ausrichtung Themenschwerpunkt, Diskussion und Entscheid Stossrichtung in Steuergruppe

Umsetzung Mandat(e), Bekanntmachung Ergebnisse pro Schwerpunkt via nationale Tagung

Verbreitung durch NAPA und Multiplikatoren, Umsetzung von Empfehlungen

Abschlusskonferenz der Nationalen Plattform gegen Armut

SP: Schwerpunkt, NAP: Nationales Programm gegen Armut (2014-2018)

3.3Ressourcen und Organisationsform

Für die Plattform gegen Armut wurden dem BSV von 2019 bis 2024 100 Stellenprozente und Sachmittel in der Höhe von 250'000 Franken pro Jahr zur Verfügung gestellt, weitere 40 Stellenprozente — Seite 14 —wurden durch interne Mittel des BSV bestritten. Die im Vergleich zum Vorgängerprogramm geringere Ausstattung (Reduktion um rund zwei Drittel) erklärt sich dadurch, dass die Plattform darauf verzichtet, innovative Pilotprojekte und Veranstaltungen Dritter mit Finanzhilfen zu unterstützen. Zudem bearbeitet sie im Vergleich zum Programm eine geringere Anzahl an Schwerpunktthemen und setzt weniger Mittel für die Kommunikation ein.

Die genannten Mittel decken die operative Leitung, externe Mandate (Ausnahme: Studien zur Corona-Pandemie, siehe oben Ziffer 3.2), die Durchführung von Veranstaltungen und den Betrieb der Website. Nicht darin enthalten sind Aktivitäten weiterer Mitarbeitender und Kader des BSV sowie des Sprachdienstes und der Kommunikation. Ebenfalls ausgeklammert sind die Aufwendungen der Programmpartner (Bundesämter, Kantone, Gemeinden, zivilgesellschaftliche Organisationen), die sich den Gremien der Plattform engagieren, an Produkten mitarbeiten, bei Veranstaltungen mitwirken und zur Verbreitung der Ergebnisse beitragen.

Die Organisationsstruktur der Plattform (Abbildung 3) ist darauf angelegt, die föderale und thematische Vielfalt der Akteure der Armutsprävention und -bekämpfung angemessen zu repräsentieren. Sie wurde für das Programm gegen Armut (2014-2018) etabliert und hatten sich dort bewährt. Nach Auslaufen des Programms wurden sie deshalb nahtlos in die Plattform überführt.

Abbildung 3: Organisationsstruktur der Nationalen Plattform gegen Armut

Die Verantwortung für die Plattform und dessen operative Leitung liegen beim BSV. Eine Steuergruppe entscheidet über die Ausrichtung der Plattform, begleitet deren Arbeiten und trifft Beschlüsse über wichtige Meilensteine wie die inhaltliche Präzisierung der Schwerpunktthemen oder die Publikation von Berichten. In der Steuergruppe sind Institutionen aller drei Staatsebenen vertreten: auf kommunaler Ebene sind dies der Schweizerische Gemeindeverband (SGV) und der Schweizerische Städteverband (SSV), auf kantonaler Ebene die einschlägigen kantonalen Fachkonferenzen (SODK, EDK), auf Bundesebene diejenigen Ämter, die in den Schwerpunktthemen der Plattform aktiv sind (SBFI, SEM). Als Vertretung aus der Zivilgesellschaftlich arbeitet Caritas Schweiz in der Steuergruppe mit.

Eine Begleitgruppe unterstützt die Plattform im Sinne eines Sounding Boards. Die rund 25 Mitglieder setzen sich zusammen aus Vertreterinnen und Vertretern von Nichtregierungsorganisationen, Kantonen, Fachverbänden, Sozialpartnern, Betroffenenorganisationen und verschiedenen Bundesstellen. Sie bringen ihre Fachkenntnisse in die Plattform ein, können Empfehlungen formulieren und nehmen eine wichtige Funktion in der Informationsverbreitung ein. Neben diesen ständigen Gremien werden Projektgruppen zur Bearbeitung spezifischer Themen und zur Begleitung externer Mandate eingesetzt.

Die Aufgabenbereiche der Steuergruppe und der Begleitgruppe wurden 2021 über die Plattform hinaus auf das nationale Armutsmonitoring erweitert, dessen Einrichtung auf eine Motion der WBK-S zurückgeht (19.3953; siehe Ziffer 1). Damit vergrösserte sich auch das Themenspektrum. Die Steuergruppe wurde deshalb um Vertretungen des BFS, des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) und der Konferenz Kantonaler Volkswirtschaftsdirektorinnen und Volkswirtschaftsdirektoren (VDK) ergänzt.